Sentencia Definitiva N° 39/2026

Ministra Redactora: Cecilia Schroeder Rius. Ministros Firmantes: Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Cecilia Schroeder Rius VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados:“AA c/ FONDO NACIONAL DE RECURSOS y otro - AMPARO” IUE N.o 2- 105205/2025 venidos a conocimiento de la Sala en virtud del recurso de apelación deducido por el Ministerio de Salud Pública, contra la sentencia N.o 92/2025, de fecha 11 de diciembre de 2025, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 4° Turno, Dr. Carlos Aguirre Daniele. RESULTANDO: I Por el referido pronunciamiento de primer grado se falló: “HACIENDO LUGAR A LA ACCIÓN DE AMPARO MOVILIZADA. DESESTIMANDO LA EXCEPCIÓN DE DEFECTO LEGAL EN EL MODO DE PROPONER LA DEMANDA, ACOGIENDO LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA INTERPUESTA POR EL FNR; CONDENANDO AL MSP A LA ENTREGA AL ACTOR DEL FARMACO RITUXIMAB, EN PLAZO DE 5 DÍAS Y HASTA TANTO SU MEDICO TRATANTE LO PRESCRIBA Y/0 SEA INCORPORADO AL FTM PARA SU PATOLOGÍA. TÉNGASE A LAS PARTES POR NOTIFICADAS EN ESTE ACTO. SIN ESPECIAL CONDENA PROCESAL.” II Contra el mismo se alzó en tiempo y forma el Ministerio de Salud Pública (en adelante MSP), fundando los siguientes agravios: a) la recurrida violenta el principio de congruencia, y consecuencia de esto, falla ultra y extra petita. El sentenciante no estudió la excepción y el fundamento que su parte hizo en su escrito de contestación; pese a ello, lo condena sin haber la parte actora fundado ni en la contestación ni por escrito posterior, por qué pide la condena del MSP. No hay una sola referencia a la normativa que regula al Ministerio; no hace una sola referencia a las normas constitucionales que son de aplicación; de la simple lectura de la demanda, surge nombrado en todas las oportunidades el codemandado Fondo Nacional de Recursos. A estarse al escrito, el MSP figura en los autos caratulados, luego de la modificación y en el petitorio, pero ni siquiera figura en el exordio. Incluso en el momento de celebrarse la audiencia, la parte actora ratificó sus escritos, no hizo una ampliación de la demanda ni una rectificación de aquello que está ausente en los mismos. Por tal motivo, el sentenciante se pone en el lugar del actor, e invoca toda la normativa que el mismo no realiza. Por tal motivo, y de la lectura de la sentencia, se desprende la falta de congruencia del fallo al que se llega y como el sentenciante está fallando más allá de lo que pide el actor en su escrito. Se ha creado una situación de absoluta indefensión de su parte a estarse a los dichos del sentenciante, ya que basta que se invoque que se quiere demandar al MSP, sin fundamentar de ninguna forma en el escrito ni posteriormente, para que sea condenado sin más; b) no incurrió en ilegitimidad manifiesta habiendo cumplido con los cometidos que le ha impuesto la Constitución y la Ley, citando las normas jurídicas que regulan su actuación y el acceso de los usuarios a las prestaciones de salud, destacando que dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo, inició diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM, estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado y creó un prestador de salud público (ASSE) encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado; carece de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos, no pudiendo suministrarlos directamente a la población; c) La condena versa sobre un medicamento no registrado para la patología que se está solicitando. No suministrar un medicamento no registrado no constituye una omisión "manifiestamente ilegítima". Por el contrario, sería irresponsable que la máxima autoridad sanitaria de nuestro país avalara un tratamiento en condiciones semejantes, donde no existe certeza sobre la eficacia y seguridad del producto, razón por la cual debe revocarse la condena. Solicitó que en definitiva, se revoque la condena impuesta en su contra. III. Sustanciada la recurrencia, se presentó la parte actora evacuando el traslado, abogando por la confirmatoria de la recurrida. Expresó que el recurso del MSP no introduce hechos nuevos ni demuestra error alguno en la valoración jurídica o probatoria efectuada en primera instancia, limitándose a reiterar argumentos ya planteados y expresamente considerados y rechazados por el Sr. Juez. Pretender ahora la existencia de un defecto invalidante implica una invocación meramente formalista, improcedente en el marco de una acción de amparo, cuya finalidad es precisamente evitar que exigencias formales vacíen de contenido la tutela efectiva de derechos fundamentales. El presunto defecto no solo no generó indefensión alguna, sino que fue oportunamente planteado, debatido y rechazado en primera instancia, sin que el recurrente logre demostrar un perjuicio concreto derivado del mismo, requisito indispensable para la invalidez procesal. En autos se acreditó la existencia de una prescripción médica fundada, basada en guías clínicas internacionales reconocidas, la inexistencia de alternativas terapéuticas eficaces y la imposibilidad económica del actor de acceder al tratamiento por sus propios medios. Frente a ello, la negativa estatal configura una omisión constitucionalmente reprochable, correctamente identificada y analizada en la sentencia apelada, en violación del deber positivo impuesto por el artículo 44 de la Constitución de la República. Uno de los argumentos centrales del MSP es que la ausencia de protocolo o inclusión del medicamento en el FTM excluiría toda obligación estatal. Este razonamiento confunde indebidamente el plano de la política sanitaria general con el control jurisdiccional de constitucionalidad en un caso concreto. La sentencia apelada no ordena la inclusión del medicamento en el Formulario Terapéutico ni la modificación de protocolos generales, sino que dispone una medida concreta, individual y excepcional, destinada a proteger la salud de una persona determinada frente a un riesgo grave e irreversible. Los protocolos y formularios terapéuticos constituyen herramientas de gestión sanitaria, no cláusulas de exclusión constitucional. Su función es ordenar la política pública general, no justificar la inacción estatal frente a situaciones excepcionales donde está en juego la integridad de una persona concreta. Aceptar la postura del MSP implicaría vaciar de contenido el derecho consagrado en el artículo 44 de la Constitución ("El Estado legislará en todas las cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país. Todos los habitantes tienen el deber de cuidar su salud, así como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes"), subordinándolo a decisiones administrativas futuras y tornando ilusoria su protección jurisdiccional. El MSP sostiene que no tiene obligación jurídica de suministrar el medicamento reclamado. Tal afirmación resulta jurídicamente insostenible. La sentencia distingue correctamente el rol del Fondo Nacional de Recursos, acogiendo su excepción de falta de legitimación pasiva por aplicación del principio de especialidad, y ubica la obligación en cabeza del MSP. Aceptar el criterio del recurrente implicaría admitir que, ante la negativa del FNR y la falta de protocolo, ninguna entidad del Estado asume responsabilidad, conclusión incompatible con el Estado Social y Constitucional de Derecho. Negar la intervención judicial en supuestos como el presente implicaría no solo vaciar de contenido el derecho a la tutela judicial efectiva, sino consagrar una zona de inmunidad administrativa incompatible con la supremacía constitucional y con la función misma del Poder Judicial. En este tipo de procesos no se exige certeza científica absoluta ni evidencia definitiva a largo plazo, sino la acreditación de una indicación médica razonable, fundada y adecuada al caso concreto, junto con la existencia de un riesgo grave e inminente. Pretender un estándar superior importaría desnaturalizar la finalidad del instituto, orientado a prevenir daños irreparables y no a constatarlos una vez consumados. La sentencia ponderó correctamente la historia clínica, la declaración del médico tratante -sin vínculo institucional con los organismos demandados y la evidencia científica disponible, destacando el riesgo cierto de progresión a enfermedad renal crónica en caso de no iniciarse el tratamiento indicado. El MSP no aportó prueba técnica concreta que permita desvirtuar dicha valoración. IV. Se franqueó la Alzada, siendo recibidos los autos en este Tribunal el 10/2/2026. Por Resolución N°. 41/2026 se dispuso que, atento al tiempo transcurrido desde el dictado de la sentencia de primera instancia que ordenó el cumplimiento de la condena al Ministerio de Salud Pública a suministrar el fármaco requerido en un plazo de cinco días y en virtud del efecto no suspensivo de la recurrencia, informen las partes si el accionante ha recibido el fármaco solicitado, dosis, fechas y efectos en su estado de salud, adjuntando documentación respaldante si la hubiere, en plazo de tres días desde la notificación. La referida providencia fue notificada a las partes con fecha 13 de febrero, compareciendo el MSP en escrito presentado con fecha 18 de febrero y la parte actora en escrito del día 19 de febrero. Se completó el estudio simultáneo por las Sras. Ministras y se resolvió el dictado de la presente, designándose redactora. CONSIDERANDO I. El Tribunal, por unanimidad de sus miembros naturales, revocará parcialmente la sentencia de primer grado, en los términos y por los fundamentos que se expondrán en los siguientes apartados. II. Desde anteriores integraciones, este Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5o Turno ha entendido que a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad. Se impone entonces el análisis del reclamo, teniendo en cuenta las circunstancias concretas en que el mismo se efectúa. De dicho análisis resultan varias razones para arribar a la solución revocatoria parcial de la recurrida. III. En primer lugar, se ha de establecer que el proceso de amparo no releva al accionante de las cargas que le impone el régimen procesal general establecido en el art. 117 del Código General del Proceso ni del deber del Juez de pronunciarse “sobre las cosas litigadas por las partes con arreglo a las pretensiones deducidas” (artículo 198 del cuerpo legal citado). En segundo lugar, tampoco exime al reclamante de acreditar la ilegitimidad manifiesta, como uno de los presupuestos de esta particular acción. En este sentido se discrepa con lo afirmado por el amparista al evacuar el recurso de apelación interpuesto por el MSP, de que “En este tipo de procesos no se exige certeza científica absoluta ni evidencia definitiva a largo plazo, sino la acreditación de una indicación médica razonable, fundada y adecuada al caso concreto, junto con la existencia de un riesgo grave e inminente. Pretender un estándar superior importaría desnaturalizar la finalidad del instituto…” IV. Con relación a las cargas del demandante, se observa que, como expresó el MSP, tanto en su contestación como al apelar, la parte actora no fundó, ni en la demanda ni por escrito posterior, la causa de pedir respecto al MSP. Efectivamente, no efectuó ninguna referencia a la normativa que regula al Ministerio; no hizo ninguna referencia a las normas constitucionales que son de aplicación; de la lectura de la demanda, surge nombrado en todas las oportunidades el codemandado Fondo Nacional de Recursos. A estarse al escrito, el MSP figura en los autos caratulados, luego de la modificación y en el petitorio, pero ni siquiera figura en el exordio. En el momento de celebrarse la audiencia, la parte actora ratificó sus escritos, no hizo una ampliación de la demanda ni una rectificación de aquello que está ausente en los mismos. Conforme a lo anterior, no puede sostenerse que el accionante hubiera cumplido su carga de alegación. Al respecto, señala Selva KLETT “El objeto de la pretensión, según Teitelbaum debe referirse al objeto inmediato que es el pronunciamiento que se solicita al juez, sea cual fuere el contenido específico de lo que impetra y al objeto mediato, que es el bien corporal e incorporal, mueble o inmueble, sobre el que recae el pronunciamiento. De este gran jurista y profesor se ha heredado, entre muchas cosas, una forma de entender la pretensión: mediante la conjugación de los elementos objetivos – por oposición a los subjetivos – es decir, analizando, en forma conjunta y conjugada, el objeto y la causa de pedir. (...) Ha dicho Couture que causa es la ‘razón, fundamento, interés material o moral de la pretensión deducida en juicio o de los actos del mismo’. Teitelbaum, recordado especialista en el tema, alude a ‘hechos históricos concretos que tengan trascendencia jurídica’. En sentido similar, Palacio indica que ‘la causa, fundamento o título de la pretensión consiste en la invocación de una concreta situación de hecho a la cual el actor asigna una determinada consecuencia jurídica’. El Ordenamiento procesal vigente (artículo 117 numeral 4° -CGP), se afilia -como el anterior- a la teoría de la sustanciación, lo que significa que la demanda debe contener una relación circunstanciada de los hechos que originan el derecho que se alega, la que resulta necesaria para fundamentar el petitum. ‘El objeto de la pretensión y el del proceso estará constituido no sólo por la relación jurídica sino, también, por los fundamentos de hecho y de derecho que determinan la deducción de dicha pretensión y el petitorio al juzgador.’ (...) La causa petendi debe hallarse en los propios términos del relato, en virtud del principio dispositivo y su aplicación en el ámbito relativo al material fáctico. Este límite ha de respetarse por el acto culminante del proceso, la sentencia so pena de incurrir en vicio de incongruencia (arts. 1° y 198)” (Selva Klett, “Proceso Ordinario” Tomo I FCU 2a. Edición, 2016, página 253/254). Como se dijo, en este caso en particular, el actor en su demanda no fundó la procedencia de la acción en relación al MSP, en el exordio refirió que demandaba al FNR y así lo estableció a lo largo de toda la demanda, salvo en el petitorio en que solicitó condena también al MSP; a lo que se agrega que el MSP dedujo excepción de defecto en el modo de proponer la demanda y se agravió por su rechazo. Todo ello impone el acogimiento del agravio del MSP sustentado en la falta de cumplimiento de la carga de la debida sustanciación y la consiguiente vulneración del principio de congruencia en la recurrida, lo que conduce a la revocatoria anunciada. V. Tal como expresara la Sala Homóloga de 2° Turno en Sentencia N° (BJN) 124/2019 y, - en términos similares- este mismo Tribunal, “....el Tribunal en sentencia 174/07 ha expresado en conceptos que se ratifican en la actual integración: ‘La ilegitimidad manifiesta exigida por el art. 1 de la ley 16011, impone la necesidad que el vicio denunciado posea una entidad de tal magnitud que resulte posible reconocerlo sin el menor análisis, dada la sumariedad del trámite. Vicio que debe ser inequívoco, incontestable, notorio, etc. (Sagues, Néstor: "Acción de amparo" p. 115 y ss; Palacio, Lino: "Derecho procesal civil " T. VII p. 144). Véscovi por su parte, ha afirmado que este requisito tiende, por un lado, a restringir el uso de esta vía excepcional y, por otro, resulta indispensable en un proceso rápido que no amerita más que una cognitio sumaria. Por lo que, entonces, debe resultar clara dicha ilegitimidad y surgir del acto mismo o del expediente a través de una prueba sumaria ("Principales perfiles del amparo en el Derecho uruguayo"). - RUDP 4/86 p. 486 y ss-. Manifiesta equivale a ‘Clara, notoria, indudable, cierta, ostensible, palmaria’ (BIDART CAMPOS, Régimen legal y jurisprudencia del amparo, p. 254- 255; VIERA, Ley de amparo p. 22). El tribunal debe limitarse exclusivamente a captar la ilegalidad si ésta aflora a la superficie del conflicto, si se exterioriza con claridad y contundencia, si es manifiesta; pero nunca debe buscarla, escudriñarla con la manera en que debe hacerlo en otro tipo de litis (RIVAS, A propósito de la nueva Ley de Amparo Uruguaya, Rev. judicat. No. 25-26 p. 42; RUDP 2-3/94 c. 697 -TAC 5o-).” siendo la jurisprudencia firme en cuanto a que ‘la pretensión de amparo es inadmisible cuando se trata de cuestiones opinables o discutibles’ (RUDP 2-3/94 c. 705, Sentencia de la Sala No 42/97 en RUDP año 1998, No 3-4 pág. 424 caso 515, LJU CASO 13976). También debe señalarse que el procedimiento de amparo resulta adecuado a los casos "fáciles", en los que, en mérito a la grosera violación de derechos de recepción constitucional que se vislumbra in limine de la propia exposición de los fundamentos de hecho y de derecho de la pretensión, tras un procedimiento sumarísimo que asegure el derecho al debido proceso de la parte demandada, la solución del caso no ofrezca duda razonable alguna y por tanto el juez tutele, casi mecánicamente, el derecho constitucional violado restaurando el orden jurídico groseramente transgredido.” (Cfm LJU CASO 14238) ( Cfm Sentencia 248/2010 de la Sala).” En el caso, a las deficiencias de la demanda, se observa que el solicitado es un medicamento que no está registrado para la específica patología del reclamante; no se practicó prueba pericial, el médico tratante declaró que no tiene experiencia en la administración del fármaco y ningún elemento favorable a su interés aportó el actor al ser requerido por el Tribunal. Es carga del actor dar cumplimiento a los presupuestos legales exigidos por la Ley N°. 16.011 y, entre ellos, que la contraria incurrió en ilegitimidad manifiesta (artículo 1 norma citada) demostrando la pertinencia, con apoyo científico, de la indicación médica realizada, carga que, a criterio del Tribunal, tampoco satisfizo VI. El fallo, en cuanto declaró la falta de legitimación pasiva del FNR quedó firme, al no haber sido objeto de agravios por parte del actor que, al evacuar el recurso de apelación interpuesto por el MSP, abogó por la confirmatoria de la recurrida. VII. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (arts. 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2o del Código Civil). Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos; de conformidad con lo establecido por los arts. 7, 8, 72 y concordantes de la Constitución de la República; por la Ley No 16.011 de 19/12/1988; y demás disposiciones complementarias, el Tribunal, F A L L A : Revócase parcialmente la sentencia apelada, desestimándose la acción de amparo deducida respecto al demandado Ministerio de Salud Pública, sin especial condena en costas ni costos de la alzada. Establécense los honorarios profesionales para la parte no exonerada, en la segunda instancia, en $ 30.000 a los solos efectos fiscales. Notifíquese personalmente y devuélvanse estos obrados a la Sede de origen, con copia para el Sr. Juez a quo. Dra. Analía García Obregón- Dra. Gabriela Rodríguez- Dra. Cecilia Schroeder Rius. Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria subrogante