Sentencia Definitiva N° 37/2026

Sentencia Nro. 37/2026 - IUE: 2-91325/2025 Montevideo, 23 de febrero de 2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE 3er. TURNO. Ministros firmantes: Dra. Claudia Kelland, Dr. Fernando Tovagliare, Dr. Gustavo Iribarren. Ministro redactor: Dr. Gustavo Iribarren. Vistos: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA y Otro. Amparo.” IUE 2-91325/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en mérito los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Salud Pública y por la parte actora contra la sentencia definitiva No 97/2025, dictada en obrados por la Jueza Letrada en lo Civil de 12do. Turno, Dra. Jennifer Castillo. Resultando: 1. Por sentencia definitiva de primera instancia No 97/2025 del 7 de octubre de 2025 (fs. 80-90) se amparó la falta de legitimación pasiva opuesta por el Fondo Nacional de Recursos (F.N.R.), desestimando la demanda promovida en su contra, y se condenó al Ministerio de Salud Pública (M.S.P.) a suministrar a la accionante los medicamentos PEMBROLIZUMAB y LENVATINIB en el plazo de veinticuatro horas, de acuerdo a las indicaciones formuladas por su médico tratante y por el tiempo que éste determine, sin especiales condenas procesales. 2. Contra dicha sentencia el M.S.P. interpuso recurso de apelación (fs. 100-105) y en su expresión de agravios manifestó, en síntesis: a) La sentencia de primera instancia causa agravio en tanto condena al M.S.P. sin que se hayan configurado en la especie los elementos exigidos por la ley 16.011 para el progreso de la acción de amparo -de carácter excepcional-, no presentándose en el caso el presupuesto de una actuación con ilegitimidad manifiesta del M.S.P.. b) El art. 44 de la Constitución impone al Estado dos obligaciones: la primera de índole normatizadora (legislar en todas cuestiones relacionadas con la salud), la segunda de carácter asistencial (proporcionar gratuitamente los medios de prevención y asistencia a los indigentes o carentes de recursos suficientes). Y en cumplimiento de ello, y de lo dispuesto por las leyes dictadas en la materia, el M.S.P. diseñó e implementó el plan de prestaciones de medicamentos o nuevas tecnologías, creando, en cuanto interesa al caso de autos, el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM), el que contiene el conjunto de prestaciones de cobertura farmacológica y conforma el elenco de los medicamentos necesarios para atender las indicaciones terapéuticas de los pacientes de las instituciones y servicios de salud; listado que es actualizado regularmente. c) Los medicamentos requeridos en estos autos no se encuentran incluidos en el FTM para la patología de la actora, razón por la cual mal puede calificarse la negativa de cobertura como un acto signado por manifiesta ilegitimidad. d) En mérito a lo anterior solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se desestime la demanda en todos sus términos. 3. También la parte actora impugnó la sentencia de primer grado (fs 95-97 vto.), formulando como agravio eventual, con base en que si en segunda instancia se entendiera que quien debe responder a la cobertura es el F.N.R. los derechos de la accionante quedarían sin protección, que la recurrida haya declarado que el Fondo Nacional de Recursos carecía de legitimación pasiva en este proceso; solución que la apelante juzga errónea por integrar el referido codemandado el sistema de organismos llamados a diseñar las políticas de coberturas de medicamentos y procedimientos requeridos por la población. 4. Conferidos los traslados de rigor, oportunamente compareció la parte actora a evacuar el mismo (fs. 112-120 vto.), ofreciendo los argumentos que entiende tornan de rechazo los agravios articulados por el M.S.P., y promoviendo, en la misma ocasión, proceso de inconstitucionalidad por vía de excepción o defensa respecto al artículo 45 de la ley 18.211 y al artículo 7 de la ley 18.335. 5. Elevados los autos a su conocimiento, la Suprema Corte de Justicia por sentencia No 1317/2025 de fecha 20 de noviembre de 2025 (fs. 130-131) declaró inconstitucionales el inciso segundo del art. 7 de la ley 18.335 y el inciso final del art. 45 de la ley 18.211 y, en consecuencia, inaplicables a la parte actora. 6. Devueltos los autos al Juzgado de origen, el tribunal a quo franqueó la alzada sin efecto suspensivo. 7. Recibidos los autos en este Tribunal, tras el estudio de estas actuaciones se acordó el dictado de sentencia en legal forma en el día de la fecha. Considerando: I. Consideraciones generales. La Sala, con el número de voluntades requerido legalmente (art. 61 de la ley 15.750), habrá de confirmar la sentencia definitiva de primera instancia, por entender que los agravios articulados por la apelante -que delimitan el objeto de la segunda instancia- no logran conmover la solución adoptada en el grado anterior. Y ello por los fundamentos que se expondrán en los apartados siguientes. II. El caso de autos. Un examen de los actos de proposición, de las circunstancias no controvertidas y de aquellas que emergen del cúmulo probatorio forjado en el proceso, permite tener por suficientemente acreditado que: a) La accionante, AA de 75 años de edad, usuaria de Asociación Española, es portadora de CÁNCER DE ENDOMETRIO, enfermedad que le fuera diagnosticada en 2022. En su evolución, recibió tratamiento en base a CARBOPLATINO + PACLITAXEL, no lográndose evitar secundarismo y progreso de la enfermedad. En ese escenario, en setiembre de 2025 la oncóloga que la asiste indicó tratamiento con PEMBROLIZUMAB y LENVATINIB por entender que esa era la mejor alternativa para la paciente. b) El medicamento PEMBROLIZUMAB tiene un costo unitario (100 mg) de USD 3.804, y su costo en las dosis indicadas por ciclo (21 días) asciende a USD 7.608. c) El medicamento LENVATINIB tiene un costo (en la dosis indicada -20 mg. por día-) de $ 58.567. d) La accionante -cuyo único ingreso deriva de una jubilación que no supera los $ 38.000 mensuales- carece de recursos suficientes para acceder a los medicamentos en forma particular. Y en tanto sobre los extremos relacionados no existe controversia se ingresará con ellos en el examen de los agravios formulados por los apelante. III. Los agravios del Ministerio de Salud Pública. La plataforma de hechos que viene de relacionarse señala que el objeto de este proceso se circunscribe a elucidar si la promotora tiene derecho a acceder por la vía del proceso de amparo a los medicamentos que le fueran indicados por el equipo médico tratante. A tales efectos debe señalarse a modo preliminar y en términos generales que la acción de amparo (de raigambre constitucional y regulada por la ley 16.011) tiene como objeto obtener la protección de un derecho expresa o implícitamente reconocido en la Constitución, inherente a la personalidad humana o derivado de la forma republicana de gobierno, ante una lesión o amenaza por un acto, hecho u omisión manifiestamente ilegítimo, siempre que no existan otros medios eficaces para la misma finalidad: notas y exigencias que ponen de manifiesto el carácter excepcional y residual del instituto. Y en atención al fundamento de los agravios articulados por la apelante no resulta ocioso establecer aquí que esa ilegitimidad merece calificarse -interpretarse- como manifiesta, cuando la misma surge en forma clara, evidente, palmaria, del propio acto, hecho u omisión. A partir de tales premisas, de la ausencia en autos de cualquier controversia sobre las circunstancias médicas planteadas en la demanda, y de los concretos agravios articulados por el M.S.P., el debate en la instancia exige determinar si el rechazo por parte de ésta de la solicitud de cobertura de los medicamentos PEMBROLIZUMAB y LENVATINIB requeridos por la promotora, resulta un acto manifiestamente ilegítimo a la luz de la obligación que impone el inciso segundo del art. 44 de la Constitución. En opinión de la Sala esa ilegitimidad calificada se presenta en el caso bajo examen. Para motivar tal postura habrá se señalarse en primer lugar que, no existiendo agravios sobre la valoración realizada en primera instancia respecto a la carencia de recursos de la accionante para adquirir el medicamento en forma particular, el núcleo de la cuestión planteada debe contemplarse a la luz de la regulación de los derechos fundamentales de la promotora de la acción, los que de acuerdo a la situación de hecho acreditada en autos no son otros que el derecho a la salud -y al acceso a la misma- y el derecho la vida (art. 7, 44, 72 y 332 de la Constitución). En ese marco, corresponde resaltar que el art. 44 de la Carta impone al Estado la obligación de proporcionar gratuitamente los medios de prevención y asistencia a quienes carecen de recursos para ello: “Todos los habitantes tienen el deber de cuidar de su salud así como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan solo a los indigentes y carentes de recursos suficientes.” Y resulta conveniente indicar aquí que la actividad jurisdiccional dirigida a la tutela efectiva de tales derechos no supone una intromisión en la competencia de otros poderes del Estado ni se vincula con el diseño de políticas de salud, sino que responde, exclusivamente, a un legítimo control del accionar de la Administración, habilitando la protección de los ciudadanos por vía de amparo toda vez que en un caso concreto se presenten los elementos objetivos requeridos para ello. Asentado lo anterior corresponde entonces establecer el alcance de la protección del derecho de acceso a la salud establecido en la norma constitucional citada. En tal sentido, la Sala ha hecho suyos, en reiterados casos, los siguientes conceptos: “Si se admite, como corresponde, que por la vía de la cláusula abierta del art. 72 de la Carta se incorporan al texto constitucional, y adquieren naturaleza supra legal, las prescripciones de derecho internacional de los Derechos Humanos, la norma precedente debe integrarse con la disposición del art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (aprobado por la Asamblea de la ONU el 16 de diciembre de 1996 y ratificado por ley 13.731 del 11 de julio de 1969) que establece en su art. 1 que los Estados partes reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, estableciendo la obligación, entre otras, de crear las condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios en caso de enfermedad.” (Van Rompaey: “Algunas reflexiones sobre el derecho a la salud y su judicialización.”; Revista Judicatura, T. 52, pág. 145). No obstante tales conceptos, la objeción que el M.S.P. convierte en agravio consiste en que los medicamentos no se encuentran incluidos en el Formulario Médico de Medicamentos (F.T.M.), razón por la cual, concluye, su negativa a proporcionar dicho fármaco no puede ser calificada como una conducta manifiestamente ilegítima. El Tribunal rechazará tal argumento, que, si bien se examina, traduce una excusa fundada en cuestiones administrativas referidas a la inclusión o exclusión de un fármaco en listados que el propio M.S.P. confecciona. Analizado el caso concreto, no puede menos que concluirse que en autos ha quedado suficientemente acreditado que la mejor alternativa de tratamiento para la enfermedad del paciente consiste en el empleo de la combinación de PEMBROLIZUMAB y LENVATINIB, conclusión que en autos, y en ausencia de debate, debe tenerse por establecida en forma maciza. Ante ello, la resistencia a la prestación por parte del M.S.P. -primer destinatario del mandato impuesto por el art. 44 de la Constitución- exigía, necesariamente, que la misma quedara fundada en razones de índole científico que, contemplando la particular situación clínica de la paciente, desaconsejaran, contra la opinión de los médicos tratantes, el tratamiento con los referidos fármacos. Lo que en estos autos el M.S.P. no hizo. En lugar de ello, la Administración se limitó a guardar silencio sobre cualquier fundamento médico tanto en sede administrativa como al contestar la demanda -admisión tácita de los hechos invocados por su contraria-, incurriendo así en una omisión que lleva a que su negativa de cobertura deba tenerse como infundada, y por ende como arbitraria, y por ende como manifiestamente ilegítima. Puesta de esa manera en relieve la manifiesta ilegitimidad de la negativa ensayada por el M.S.P. y no habiendo sido objetada en vía de apelación la presencia en obrados de los restantes elementos que habilitan el progreso de la acción de amparo la solución de condena adoptada en el grado anterior será ratificada. IV. Los agravios de la parte actora. En la medida en que los agravios formulados la parte actora quedaron supeditados a la eventualidad de una decisión de primera instancia que revocara la condena al Ministerio de Salud Pública (agravio eventual), habiendo quedado anunciado en el apartado precedente que esa condición necesaria no se presenta en autos, el análisis del embate crítico presentado por la parte actora carece de objeto, lo que impone que la Sala no ingrese en el estudio de mérito respectivo. V. Condenas procesales. Tras un examen de la conducta de los litigantes, la Sala no habrá de imponer sanciones procesales en esta instancia (art. 56 y art. 261 del C.G.P.). Por los fundamentos expuestos y por las disposiciones legales citadas, el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia de primera instancia. Sin especiales sanciones procesales en la instancia. Honorarios fictos: 8 BPC. Notifíquese a domicilio. Y oportunamente devuélvase a la Sede de origen. Dra. Claudia Kelland - Ministra Dr. Fernando Tovagliare - Ministro Dr. Gustavo Iribarren - Ministro Esc. Laura Pérez - Secretaria Letrada