Sentencia Definitiva N° 40/2026

Sentencia No. 40/20263. Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro redactor: Patricia Hernández Ministros firmantes: Rosario Sapelli, Pablo Benítez y Patricia Hernández.- Montevideo, 23 de febrero de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE ROCHA c/ GIAMBERINI, VENUS – SUSPENSIÓN Y DEMOLICIÓN DE OBRA (ART 69 LEY 18.308) – IUE 2-67006/2023” venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia definitiva nro. 16 del 28/X/2025 dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia de Rocha de 5º Turno, Dra. Hílide Dominioni.- RESULTANDO: 1)Que por la sentencia definitiva nro. 16/2025 se amparó la excepción de falta de legitimación activa y, en su mérito, se revocó la providencia nro. 4681 del 20/XII/2023.- 2) Que de fs. 79 a fs. 82 compareció la parte actora e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravio el amparo del excepcionamiento opuesto.- Afirmó: (a) la titularidad del derecho de propiedad del bien inmueble padrón nro. 68.956, Barra de Valizas, no integra el objeto del proceso; (b) la legitimación causal de la Intendencia Departamental de Rocha para promover este juicio radica en los artículos 68 y 69 de la Ley 18.308; (c) la parte demandada al excepcionarse, en cumplimiento del artículo 139 del Código General del Proceso, debió probar que el bien inmueble en cuestión integraba el dominio privado; (d) la juez a quo debió interpretar el artículo 69 de la Ley 18.308 en el contexto del artículo 68 de la misma y de las demás leyes que otorgan competencias a las Intendencias Departamentales; (e) fue probado que la parte demandada erigió construcción en violación de la Ordenanza General de Edificaciones: no realizó proceso de regularización, no acreditó la propiedad o posesión del bien inmueble según Decreto nro. 5/2023.- Solicitó que se revoque la apelada y se desestime excepcionamiento.- 3) Que por providencia nro. 801 del 4/XI/2025 se confirió traslado del recurso de apelación a la parte demandada por el plazo legal.- 4) Que de fs. 85 a fs. 87 compareció la parte demandada y el Sr. Guillermo Sena y evacuaron el traslado conferido.- Manifestaron en síntesis: (a) que no es irrelevante la calidad de propietario del bien inmueble respecto del cual se solicitó la demolición de la obra; (b) su acreditación es preceptiva teniendo presente la diferencia procedimental prevista en los numerales 2) y 3) del artículo 69 de la Ley 18.308; y (c) la potestad de policía territorial del gobierno departamental no se ha de ejercer en forma arbitraria.- Solicitó que se confirme la apelada.- 5) Que por providencia nro. 826 del 17/XI/2025 se franqueó el recurso de apelación interpuesto con efecto suspensivo para ante este Tribunal.- 6) Que estos autos fueron recibidos el día 9/XII/2025 y por providencia nro. 550 del 17/XII/2025 se dispuso su pasaje a estudio por su orden.- Con fecha 18/II/2026 fue advertido por la Oficina error en el giro de estos autos, por lo que la Secretaria ordenó el cumplimiento de la providencia nro. 550/2025, sin más trámite.- Fecho, en acuerdo del mismo día 18/II/2026, los integrantes de este Tribunal acordaron el dictado de la presente.- CONSIDERANDO: I-Que esta Sala, con el voto coincidente de sus miembros naturales (artículo 61 de la Ley 15.750), habrá de confirmar la sentencia definitiva nro. 16 del 28/X/2025 por los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Que en el sub-lite la Intendencia Departamental de Rocha promovió, en ejercicio de su facultad de policía territorial específica, proceso extraordinario contra la Sra. Venus Esmeralda Giaberini Castañares respecto del bien inmueble que identificó con el número de padrón 68.956 de Barra de Valizas (anterior padrón en m/a 1617), del que aseguró ser su propietaria.- Acumuló pretensiones de condena: (1) a la suspensión de la ejecución de obras irregulares en dicho bien inmueble; y (2) al desapoderamiento y demolición de las mismas, todo en el plazo de diez días hábiles.- La parte actora fundamentó fácticamente su demanda en que la accionada realizó en ese bien inmueble – que según afirmó, es de propiedad de la Intendencia Departamental de Rocha – una construcción irregular, en tanto, además, la ejecutó en contravención a los artículos 1, 2, 5, 7 y 8 de la Ordenanza General de Edificaciones del departamento aprobada por la Junta Departamental de Rocha el 16/VI/1981.- En el ‘Capítulo III-Legitimación Pasiva’ numeral 12) de su escrito de demanda a fs. 19 invocó como fundamento de derecho de su acción el artículo 69.2 literal B) de la Ley 18.308.- Seguidamente, en el ‘Capítulo Derecho’ de igual escrito a fs. 19, blandió como normativa fundante el artículo 35 numerales 20) y 26) de la Ley 9.515, la Ley 16.335 y los artículos 68 y 69 de la Ley 18.308.- III- Que la parte demandada Sra. Venus Esmeralda Giamberini Castañares y el tercero Sr. Guillermo Sena quien compareció voluntariamente en esta litis, opusieron las excepciones: (a) de falta de legitimación causal activa resultado de la omisión de acreditar la calidad de bien inmueble de dominio privado o público del padrón nro. 68.956 de Rocha; y (b) de no configuración de los extremos previstos en el artículo 69.2 literales A) y B) de la Ley 18.308.- IV- Que tramitado el proceso extraordinario, la sentencia definitiva de primera instancia nro. 16/2025 amparó la excepción de falta de legitimación activa de la Intendencia Departamental de Rocha.- La parte actora compareció de fs. 79 a fs. 82 e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravio el amparo del excepcionamiento.- Fundamentó el mismo en: (a) la titularidad del derecho de propiedad del bien inmueble padrón nro. 68.956 de Barras de Valizas no integró el objeto de este proceso; (b) la legitimación activa de la Intendencia Departamental de Rocha radica en los artículos 68 y 69 de la Ley 18.308, recayendo sobre la parte demandada la carga de probar que el bien inmueble en cuestión pertenece al dominio privado; y (c) la interpretación del artículo 69 de la Ley 18.308 de la apelada prescinde de su contexto.- Se desestimará el recurso de apelación por lo que se dirá.- V- Que las normas procesales siempre han impuesto al demandante la narración precisa de los hechos, la invocación del derecho en que se funda y la formulación del petitorio con toda precisión (artículos 117 numerales 4) y 5) del Código General del Proceso).- Gravita sobre la parte actora la carga de la afirmación clara, precisa y circunstanciada de los fundamentos de derecho de la pretensión (Teoría de la Sustanciación) y del concreto petitum, que además de cumplir con los principios de lealtad, probidad y buena fe que presiden el debate judicial, posibilitan al demandado el ejercicio adecuado del derecho de defensa en juicio (Alsina en “Tratado Teórico-Práctico de Derecho Procesal”, Tomo III, pág. 36).- Es así que la demanda fija el “programa litigioso” debiéndose estar a su contenido para determinar en el caso, el verdadero fundamento de la pretensión movilizada, por lo que es de fundamental importancia la narración precisa de los hechos, o sea, la determinación de la causa, razón o fundamento en cuya pretensión se dedujo, siendo que el hecho jurídicamente relevante definidor de la causa pretendi invocada no puede ser cambiado en el mismo proceso, lo que importaría violar el principio de congruencia y el principio de igualdad de las partes en el proceso (cfe. Véscovi, Enrique en “Derecho Procesal Civil”, Tomo IV, pág. 92).- En la sub-causa, la Intendencia Departamental de Rocha no satisfizo en forma esta carga de explicitación (onus explanandi) que le gravó.- En efecto, en su escrito de demanda incurrió en divergencia ya que si bien en el ‘Capítulo I) Hechos’ y en el ‘Capítulo II) Legitimación activa’ a fs. 18, esgrimió que el bien inmueble nro. 68.956 de Barra de Valizas (anterior padrón en m/a nro. 1617) es propiedad de la Intendencia Departamental de Rocha por transferencia del dominio a su favor operada por Ley 16.335 del 5/XII/1992, en el ‘Capítulo III Legitimación Pasiva’ siguiente, numeral 12) basó la legitimación causal pasiva y, por ende, la acción deducida en el artículo 69.2 literal B) de la Ley 18.308.- Veamos.- El artículo 69 de la Ley 18.308 establece normas procesales específicas y como tales de aplicación restrictiva: estructura procesos extraordinarios a través de los cuales las Intendencias Departamentales habrán de deducir sus pretensiones de condena en cumplimiento de su función de gestión y protección del ordenamiento territorial ante la justicia civil y así ejercitar la potestad de policía territorial y de edificación relativa a soluciones habitacionales que les compete - conforme artículo 68 y 69.1 de la misma ley y normas concordantes - en los bienes del dominio privado y del dominio público o fiscal.- En ese marco, el legislador distingue: (A)en el artículo 69.2 de la Ley 18.308 las identificadas como “Acciones en bienes inmuebles en propiedad privada”.- Este numeral refiere a los supuestos en que la Intendencia Departamental a través de la demanda procura ejercer los referidos poderes de policía en la propiedad privada, cuando las medidas administrativas no fueron suficientes.- Dichas acciones judiciales podrán tener por objeto: (a) la suspensión de las obras no autorizadas ni aprobadas; (b) el desapoderamiento del bien inmueble ocupado irregularmente; y (c) la demolición de todas las construcciones irregulares existentes en el plazo improrrogable de diez días hábiles.- Sin embargo, la admisibilidad de estas acciones judiciales exige la verificación de las hipótesis que prevé el citado artículo 69.2: A) que se haya realizado la subdivisión o construcción en lotes en zona donde ello no pueda autorizarse; o B) la efectiva subdivisión o construcción no autorizada; o la constatación de la existencia en zona no habilitada o sin previa autorización de fraccionamiento, loteo y construcciones.- Ciertamente, que tratándose los extremos precedentes de presupuestos procesales exigidos por el legislador para la promoción del proceso específico aludido, la carga de acreditar su ocurrencia grava a la parte actora Intendencia Departamental que deduzca la acción; y (B) en el artículo 69.3 de la Ley 18.308 las identificadas como “Acciones en bienes inmuebles del dominio público y fiscal”.- Las mismas aplican a: (b.1) las hipótesis en que las infracciones a las normas de ordenamiento territorial recaigan sobre bienes inmuebles del dominio público o fiscal; y (b.2) cuando haya existido resistencia (jurídica o material) por parte del infractor al cumplimiento de aquellas normas o al cumplimiento de las actuaciones administrativas realizadas en aplicación de la referida normativa (cfe. Martins, Daniel en “Ordenamiento Territorial-Análisis de la Ley 18.308” FCU, 2009; Guerra Pérez, Walter en “Medidas cautelares específicas en la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible nro. 18.308 en artículo 69.7” en “Estudios de Derecho Procesal y Litigación”, nro. 3, Año 2024, págs. 181-194; Alhers, Guillermo en “Procedimientos para el ejercicio de la policía territorial.- Artículos 68 y 69 de la Ley 18.308” en “Estudios de Derecho Administrativo”, Año 2024, nro. 26, edit. La Ley, págs. 455-476).- En ambos procesos específicos, se acotaron las defensas susceptibles de ser opuestas por la parte demandada en el plazo de seis días a la falta de legitimación.- Empero, en el proceso reglado por el artículo 69.2 además, es susceptible de ser opuesta la no configuración de los presupuestos relacionados en sus literales A) y B).- 5.1- Pues bien, en la sub-causa el contrasentido adelantado radica en que la Intendencia Departamental de Rocha simultáneamente con invocar su calidad de propietaria del bien inmueble padrón nro. 68.956 de Barra de Valizas donde la parte demandada realizó o está realizando construcción con destino habitación violando la normativa departamental en la materia, blande la aplicación al caso del artículo 69.2 de la Ley 18.308; cuando éste – como se destacó antes – sólo aplica a propósito de infracciones a la normativa de ordenamiento territorial verificada en bienes inmuebles del dominio privado o de particulares.- Posicionados en este planteamiento, el malogro de la demanda refulgió ab initio.- Esto, porque la acción judicial del artículo 69.2 de la Ley 18.308 invocado por la parte actora le fue conferida a las Intendencias Departamentales ante violaciones de normativa de ordenamiento territorial consistente en subdivisión o construcción de lotes no autorizados o construcción o subdivisión en zonas no habilitadas o sin previa autorización, todo en bienes inmuebles propiedad de particulares.- Y respecto al bien inmueble padrón nro. 68.956 de Barra de Valizas la Intendencia Departamental de Rocha esgrimió su titularidad del derecho de propiedad.- Por tanto, como afirmó la parte demandada en el numeral 4) de su escrito de defensa a fs. 45 vto., la parte actora no acreditó la verificación de los presupuestos de admisibilidad de esta acción enumerados en los literales A) y B) del artículo 69.2 de la Ley 18.308, a lo que se agrega que tampoco acreditó la titularidad del bien inmueble padrón nro. 68.956.- 5.2- La solución no es diversa de aplicarse el principio iura novit curia.- Como señala De Hegedus, “… La vigencia del principio dispositivo refiere al material fáctico aportado a la litis en la medida que son las partes quienes tienen la carga de alegar los hechos que el tribunal ha de considerar en el momento de decidir.- Pero si bien al tribunal le está impedido aportar hechos a la causa, no sucede lo mismo con la calificación jurídica que efectúe sobre los datos fácticos.- La subsunción de los hechos en la normativa aplicable, constituye quehacer jurisdiccional típico, en la que el Oficio no se halla vinculado por la actividad de las partes …” (en “El Principio de Congruencia y el Principio “Iura Novit Curia”.- Su conciliación” en “Estudios de Derecho Procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 517-528).- En función de esto, y siendo que la parte actora invocó como hechos ser propietaria del bien inmueble padrón nro. 98.956 de Barra de Valizas (padrón m/a nro. 1617) y que la accionada realizó en el mismo actos contrarios a lo previsto por los artículo 1, 2, 5 7 y 8 de la Ordenanza General de Edificaciones del departamento de Rocha aprobada por la Junta Departamental de Rocha el 16/VI/1981, el marco jurídico en el que hubo de encartar la acción judicial deducida con acumulación de pretensiones de condena a la suspensión de la ejecución de obras irregulares, desapoderamiento y demolición de las mismas es el delineado en el artículo 69.3 de la Ley 18.308.- Empero, la Intendencia Departamental de Rocha no acreditó su legitimación causal activa.- La legitimación causal es un presupuesto procesal del dictado de sentencia eficaz sobre el fondo de la litis que puede y debe ser relevado por el juez de oficio (RUDP: Año 1994, nros. 2-3, caso 517; Año 1995, nro. 3, casos 473-478; Año 2001, nro. 4, casos 531, 542, entre otros).- Precisamente, el juez en el ejercicio del poder-deber previsto en el artículo 119.1 del Código General del Proceso, debió haber efectuado el contralor una vez presentada la demanda y sometida a su consideración, lo que en el ocurrente no aconteció.- Es así que llegado al estadio de dictado de la sentencia definitiva, frente a denuncia de la parte demandada, recién se analizó el cumplimiento de este presupuesto procesal.- La parte actora Intendencia Departmental de Rocha fue quien en el ‘Capítulo II-Legitimación Activa’ de su escrito de demanda a fs. 18 vto., invocó como basamento de esta demanda la calidad de propietaria del bien inmueble padrón nro. 68.956 de Barra de Valizas, antes m/a nro. 1617.- A contrario de lo blandido por la apelante en el numeral 4) de su escrito de interposición del recurso de apelación a fs. 79 vto., la carga de la prueba de tal legitimación causal activa recayó sobre quien así la invocó, es decir: sobre la Intendencia Departamental de Rocha.- La misma a fin de satisfacer esta carga, aludió a que la transferencia del bien inmueble padrón nro. 68.956 operó en virtud de la Ley 16.335 (Diario Oficial 15/XII/1992).- Malgrado, el artículo 1 inciso 1º de La Ley 16.335 establece que la transferencia de la persona jurídica mayor Estado al gobierno Departamental de Rocha “la propiedad de las partes de los padrones 1616, 1617, 10ª Sección Judicial y 1645, 4ª Sección Judicial del departamento de Rocha, en las cuales se encuentran ubicados los núcleos poblados denominados Barra de Valizas y Aguas Dulces del referido departamento.- …”.- Tal como resulta del artículo parcialmente transcripto, lo transferido al Gobierno Departamental de Rocha fueron las partes de los padrones 1616, 1617 donde se ubica el centro poblado Barra de Valizas y la parte del padrón nro. 1645 donde se ubica el centro poblado de Aguas Dulces.- No se alude al padrón nro. 68.956.- La parte actora afirmó que éste habría resultado del fraccionamiento del padrón nro. 1617 de la entonces 10ª Sección Judicial del departamento de Rocha que le había sido transferido por artículo 1 inciso 1º Ley 16.335, sin embargo no aportó ningún medio de prueba que lo probara.- En autos, solamente obra su afirmación; lo que notoriamente es insuficiente a fin de acreditar la titularidad del derecho de propiedad invocado respecto del padrón nro. 68.956 y con ello, la verificación del primero de todos los presupuestos procesales exigidos para el éxito de la acción judicial deducida.- Así las cosas, se impone – sin más – desestimar el recurso de apelación interpuesto.- VI- Que de acuerdo con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso y artículo 688 del Código Civil, la correcta conducta procesal de las partes excluye la imposición de sanciones procesales.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 8, 12, 18, 72, 332 de la Constitución; artículos 24, 56, 117, 119, 130, 137 a 142, 198, 257, 261 del Código General del Proceso; Ley 16.335; artículos 68, 69 Ley 18.308; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva nro. 16 del 28/X/2025.- Las costas y costos por su orden.- Téngase presente Resultando 6).- Notifíquese en el domicilio.- Oportunamente, vuelvan a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Rosario Sapelli Pablo Benítez Patricia Hernández.-