Sentencia Definitiva N° 53/2026

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE 1º TURNO SENTENCIA DEFINITIVA N.º 53/2026 Montevideo, 25 de febrero de 2026 Ministro Redactor: Dr. Álvaro Messere Ferraro. Vistos: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO- AMPARO-MEDICAMENTOS” – IUE: 2-69557/2025 , venidos a conocimiento de este tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por el codemandado Ministerio de Salud a fs. 83/88, contra la sentencia definitiva Nº 77/2025 del 14 de agosto de 2025 de fs. 71/79, dictada por la Sra. Jueza Letrada de Primera Instancia en lo Civil de 10º Turno, Dra. Ines Peralta Gadea. Resultando: 1. Por la sentencia recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se hizo lugar a la acción de amparo interpuesta y en su mérito condenó al Ministerio de Salud a suministrar a la Sra. AA los medicamentos CARFILZOMIB y POMALIDOMIDA, de acuerdo a las indicaciones que formule su médico tratante, durante el tiempo que este lo indique, en un plazo de 24 horas. 2. Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma el codemandado Ministerio de Salud -MS-, quien en escrito de fs. 83/88 manifestó que le agravia la inexistencia de ilegitimidad manifiesta atento a que cumplió los cometidos que tenía a su cargo y que no actuó con ilegitimidad manifiesta, por lo que no encarta el caso en lo exigido en el artículo 1° de la ley N°16.011. Señala que el artículo 44 de la Constitución reconoce el derecho a la salud, estableciendo dos obligaciones: a.- la primera de índole normatizadora en cuanto le encomienda “ legislar en todas las cuestiones relacionadas con la salud” ; y b.- la segunda de carácter asistencial, que le obliga a proporcionar “ gratuitamente los medios de prevención y de asistencia (…) a los indigentes y carentes de recursos suficientes” . Agrega que, para cumplir con este cometido constitucional, el Poder Legislativo creó con el artículo 264 de la ley Nº 17.930 del 19 de diciembre de 2005, el Sistema Nacional Integrado de Salud -SNIS-, cuyo objetivo es “ objetivo de establecer la atención integral de todos los habitantes residentes en el país, garantizando su cobertura equitativa y universal. Dicho sistema se articulará sobre la base de la complementación público - privada y tendrá como estrategia global la atención primaria en salud, privilegiando el primer nivel de atención, las acciones de promoción, prevención y rehabilitación. El sistema complementará los servicios públicos y privados de forma de alcanzar la atención integral y de calidad adecuada a todos los habitantes ”. Por su parte, por Ley N.º 18.211 del 5 de diciembre de 2007, se reguló e instrumentó el SNIS. El artículo 45 de la ley Nº 18.211 dispuso el procedimiento de inclusión de las prestaciones en el SNIS, lo que atribuye al Ministerio de Salud la competencia para determinar las prestaciones médicas que los prestadores y el Fondo Nacional de Recursos deben proporcionar a sus usuarios, lo que se hizo efectivo con -entre otros- el dictado del decreto Nº 265/006 del 7 de agosto de 2006, que aprobó el Formulario Terapéutico de Medicamentos; en su artículo 10 se desprende que el Poder Ejecutivo aprobó un listado de productos prioritarios para la salud, que deben ser proporcionados por los prestadores de salud se encuentran obligados a suministrar. Por su parte, el decreto Nº 465/008 del 03 de octubre de 2008 aprobó los “Programas integrales de prestaciones” y el “Catálogo de Prestaciones” encomendado al Ministerio de Salud su actualización periódica de acuerdo a la evidencia científica y la evolución demográfica. Además, cumplió con sus obligaciones, en cuanto, dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; indicó diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM; estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; y creó un prestador de salud público -ASSE-, encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. El cumplimiento de lo reseñado refuerza la afirmación de que no hubo ilegitimidad manifiesta. Agrega que la condena versa sobre un medicamento no incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos para la patología de la parte actora, por lo que, no debió imputarse ilegalidad alguna al Estado. En el artículo 7 de la ley N°18.335 se limita el acceso a los medicamentos “ debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por éste en el formulario terapéutico de medicamentos ”; a la misma solución se arriba en función de lo dispuesto en los artículos 6, 45 y 46 de la ley Nº 18.211 sin perjuicio de otras normas concordantes y complementarias. Procede señalando que el Ministerio de Salud tiene a su cargo la emisión de decisiones generales que contemplen el principio de igualdad, careciendo de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos. Mucho menos para hacerlo en beneficio de un sujeto en particular, en cuanto, en el ámbito estatal, el régimen asistencial ha sido encomendado directamente a ASSE. En definitiva, el MS no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población; encontrándose sometido al principio de especialidad, violaría la normativa si procediera conforme dispone la sentencia, pues excedería el alcance de los poderes que le fueron conferidos legalmente. Agrega además que los prestadores integrales de salud, en el marco del relacionamiento contractual que le une con sus usuarios, no tienen impedimentos normativos para adquirir el fármaco que sus profesionales médicos prescriben, conforme dispone el artículo 10 del decreto Nº265/006, siendo el propio prestador el que debe hacerse responsable de sus propias actuaciones técnicas frente a sus afiliados. También expresa que le agravia la atacada por desconocer que el Ministerio de Salud, por sí, carece de potestades para definir la inclusión de medicamentos al FTM, conforme al artículo 462 de la ley N°19.355 en la redacción dada por el artículo 299 de la ley N°20.075. La condena omitió considerar que siendo los recursos presupuestales escasos y la variedad de medicamentos en plaza (y en el mundo) amplísima, el Estado tiene la necesidad de priorizar y racionalizar, de forma de garantizar la sustentabilidad, principio rector del Sistema Nacional de Salud como declara expresamente el artículo 3 literal “l” de la ley Nº 18211. Este criterio ha sido convalidado por la Suprema Corte de Justicia por ejemplo en la sentencia Nº 2025 del 20 de diciembre de 2017. Expresa que el incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes, en la medida que dicho cúmulo de acciones tiene un impacto sensible sobre las previsiones anuales correspondientes al SNIS. Estos juicios tienen impacto efectivo en el presupuesto del Ministerio de Salud Pública, que repercute directamente en su estructura de funcionamiento. Finalmente, sostiene que la condena genera un régimen más beneficioso para el actor con relación al resto de los usuarios, cuya situación se rige por el marco legal del SNIS. 3. La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido, al tiempo que interpuso excepción de excepción de inconstitucionalidad. 4. Por sentencia Nº1196/2025 del 06 de noviembre de 2025 (fs. 114 y v.), la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el artículo 7 inciso 2 de la ley Nº18.335 y el inciso final del artículo 45 de la ley Nº18.211 y, en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora. Asimismo, desestimó el excepcionamiento respecto a los artículos 51 literal B de la ley Nº18.211 y 10 de la ley Nº18.335. 5. Franqueada la alzada por decreto Nº290/2026 del 18 de febrero de 2026 (fs. 123), se asignó esta Sala (fs. 127) y recibidos los autos en el tribunal el 20 de febrero de 2026 (fs. 128), se procedió al estudio de precepto. Puestos al Acuerdo y reunido el número de votos suficientes, se procede al dictado de sentencia. Considerando: I. La Sala, por unanimidad de votos de sus integrantes naturales (art. 61 de la Ley Nº 15.750), habrá de confirmar la sentencia de primera instancia, en mérito de los fundamentos que a continuación se expondrán. II. El caso versa sobre una paciente de 65 años de edad portadora de mieloma múltiple. Su médica tratante en AMSJ -San José-, Dra. Hematóloga Rossana De Giuda, indicó POMALIDOMIDA y CARFILZOMIB, fármacos de alto costo no incluidos en el FTM. Conviene aclarar desde ya que la pretensión articulada al demandar contra el Estado no consiste en que se incluya la medicación requerida en el FTM, sino que se lo suministre a la actora particularmente, y ello es lo que el Tribunal estima debe disponerse. En esta senda, los agravios esgrimidos por el MS no resultan de recibo y, por tanto, como ya se adelantó, se condenará al referido codemandado, reiterando la posición expuesta en numerosos fallos precedentes, en situaciones de solicitud de amparo de medicamentos no incluidos en el FTM, como es el caso de los medicamentos POMALIDOMIDA y CARFILZOMIB solicitado en estas actuaciones. Así, son completamente trasladables los argumentos vertidos en sentencia Nº 126/2025, en donde tratándose un caso análogo de solicitud de POMALIDOMIDA y CARFILZOMIB, se expresó: “….la Dra. Alicia Castro en posición que comparte la redactora, señala: “Por último, la redactora de este fallo cree necesario puntualizar que la solicitud del actor para que el Estado le proporcione el medicamento es bien diferente de una eventual solicitud de que el Estado incluya ese fármaco en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, que fue lo que pidió el Laboratorio Roche y que motivó la denegatoria de quien es competente para decidir la política sanitaria del Sistema Nacional Integrado de Salud. En cambio, cuando un juez dispone una medida de amparo en un caso concreto y ordena al Estado que haga algo para proteger un derecho fundamental de una persona en particular, no está interfiriendo indebidamente en el diseño e implementación de la política sanitaria, que no es modificada porque, indiscutiblemente, es competencia de otro sistema orgánico. No se trata de una decisión política ni se funda en consideraciones de utilidad o conveniencia, sino que procura la tutela efectiva de un derecho que aparece ilegítimamente conculcado. Se trata de que el art.44 in fine de la Constitución Nacional impone al Estado Uruguayo la obligación de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (art.44 inc.2) y, en el caso, no se ha cuestionado la alegada insuficiencia de medios económicos del actor para adquirir el medicamento. En efecto, se entiende que “tanto el derecho al goce de la vida como el derecho a la salud tienen protección constitucional en nuestro país no sólo porque son mencionados expresamente en el texto constitucional (arts.7 y 44) sino también por ser entendidos como derechos inherentes a la personalidad humana (art.72)”.Tanto el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ratificado por Ley Nº13.751 de 11/7/69), en su art.12 reconoce “el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”, como el Protocolo de San Salvador, adicional a la Convención Americana sobre Derecho Humanos en materia de Derechos económicos, sociales y culturales (ratificado por Ley Nº16.519 de 22/7/94) en su art.10 establece que “toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social” y señala que para hacer efectivo ese derecho los Estados se comprometen a reconocer la salud como un bien y a tomar ciertas medidas, que se detallan, entre las cuales se alude a “satisfacer las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables”. “Pero el Estado Uruguayo está constitucionalmente obligado a proteger el derecho a la salud más allá de los términos que surgen de las Convenciones Internacionales de Derechos Humanos que ha ratificado, debido a que, conforme dispone el art.44 de la Constitución Nacional en su parte final está obligado a proporcionar “gratuitamente los medios de prevención y asistencia … a los indigentes o carentes de recursos”. Es un criterio interpretativo firme en materia de derechos humanos el principio pro hominen o pro-persona, que opera como una directriz de preferencia indicando que prevalece la regulación que mejor tutela el derecho en cuestión (SAGÜES, Néstor P. La interpretación de los derechos humanos, p.6; RISSO, Martín. Algunas garantías básicas de los derechos humanos, 2ª. ed. Bogotá, 2011, p.49) y ese es el caso del art.44 inc.2 de la Constitución Nacional. "De modo que ante una persona que carece de recursos para proveerse de la medicación que necesita para tratar su patología y mejorar la calidad de sobrevida –y quizás prolongarla por un tiempo- debe cumplir con ese imperativo constitucional” (T.A.C.1º Sent. N.º 123 de 27/9/11; Sent.Nº186 de 16/12/11). La negativa estatal convierte en ilegítima la conducta del Ministerio de Salud Pública como representante del Estado en esta causa (Ley Nº16.320 art.384).” En el caso concreto de autos, es plenamente compartible el fundamento invocado en la atacada, con base en la violación del art. 44 de la Constitución.” A todo lo expuesto, se agrega la sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 75/2021 del 27 de abril de 2021, la que se dictara en virtud de una excepción de inconstitucionalidad de los artículos 10 de la ley N° 18.335 y 51 literal b y 45 in fine de la ley Nº 18.211, mediante la cual, con voto de los Dres. John Pérez, Tabaré Sosa y Luis Tosi -y discordia de las Dras. Elena Martínez y Bernadette Minvielle- se declaró la inconstitucionalidad del artículo 45 in fine de la Ley Nº 18.211 y se entendió que lo demás carecía de objeto en virtud del referido fallo, a la cual nos remitimos por cuestiones de brevedad. En definitiva, el Ministerio de Salud no controvirtió que la actora fuera portadora de la patología ya referida ni el alto costo de los medicamentos indicados y la imposibilidad económica de la accionante para solventarlos. La defensa se circunscribió a que no es dispensador de medicamentos directamente a la población, y que no incurrió ilegitimidad manifiesta, ya que los medicamentos solicitados no se encuentran incluidos en el FTM. III. Con relación al cuestionamiento económico de la codemandada Ministerio de Salud, para rechazar el suministro del medicamento, que por otra parte es la única opción terapéutica para tratar la enfermedad que padece la parte actora, en la actualidad con algún grado de eficacia, no posee la virtualidad jurídica para torcer la decisión de primera instancia. El derecho a la salud de rango constitucional no puede ceder por cuestiones de orden económico. Además, si bien se reconoce el aumento del gasto para hacer frente a las sentencias de condena referidas a medicamentos de alto costo, no está acreditada la afectación de los principios que informan el Sistema Nacional Integrado de Salud (art. 5, ley Nº 18.211). IV. En cuanto al argumento sobre la vulneración del principio de separación de poderes, este tribunal ha tenido opinión en anteriores integraciones y en la actual al respecto. A vía de ejemplo, en la sentencia Nro. 125/2018 redactada por la Dra. Nilza Salvo, cuyos fundamentos fueron recogidos en Sentencia Nº 127/2022 dictada por la actual integración, se sostuvo: “ II) Liminarmente, en relación a la supuesta violación del principio de separación de poderes e indebida invasión de competencias técnicas y administrativas, cabe reiterar una vez más que: “… ha aclarado este Tribunal que “cuando un juez dispone una medida de amparo que consiste en ordenar al Estado que haga o deje de hacer algo para proteger un derecho afectado, no estamos ante una interferencia indebida en la esfera de competencia de otro sistema orgánico, no se está vulnerando el principio de separación de poderes ni sustituyendo a la administración en el diseño e implementación de políticas públicas. Simplemente se ejerce la función jurisdiccional ante un conflicto individual y concreto suscitado entre el titular de un derecho fundamental y la autoridad estatal que lo desconoce”. Aquí se ha ordenado entregar un medicamento a un paciente, no incluirlo en el vademécum, y tal decisión no es hacer política sanitaria, no tiene efectos para toda la población sino para el caso concreto, y no se justifica en consideraciones de utilidad o conveniencia: es una decisión judicial de tutela efectiva de un derecho de rango constitucional que aparece ilegítimamente conculcado (Sentencia Nº145 de 20/3/13, entre otras).” V. La correcta conducta procesal de las partes determina que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 688 CC y 261 CGP). Por los fundamentos expuestos, normas citadas y lo dispuesto por los arts. 197, 198 y 257 del CGP, el tribunal, por unanimidad de sus integrantes, F A L L A: CONFÍRMASE LA SENTENCIA APELADA. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN LA INSTANCIA. HONORARIOS FICTOS: $ 15.000. NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE. Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas - Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA