Sentencia Definitiva N° 316/2023

Montevideo, veintisiete de abril de dos mil veintitrés VISTOS : Para sentencia definitiva, en estos autos caratulados: “URUCAR S.A. C/ INTENDENCIA DE COLONIA Y OTRA - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 35 DEL DECRETO Nº 013/2011 DEL 29 DE JULIO DE 2011 DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE COLONIA”, IUE: 1-167/2022 , venidos a conocimiento de la Suprema Corte de Justicia en virtud de la acción de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 35 inciso primero del decreto No. 013/2011, de fecha 29 de julio de 2011, de la Junta Departamental de Colonia. RESULTANDO : I) Surge de las presentes actuaciones que, a fs. 43/54 vto. compareció URUCAR SA en la representación invocada e interpuso acción de inconstitucionalidad contra el artículo 35 inciso primero del decreto No. 013/2011, dictado el día 29 de julio de 2011, por la Junta Departamental de Colonia. Dirigió su accionamiento contra la Intendencia Municipal de Colonia y contra la Junta Departamental de Colonia. La promotora adujo que, por medio de la referida norma departamental, el Gobierno Departamental de Colonia reguló el depósito de matrículas. Afirmó que, según la disposición impugnada, quienes procedan a devolver matrículas y ya hubiesen pago la patente anual, no tendrán derecho a reclamar importe alguno por pagos realizados por adelantado, lo cual colide con el principio de igualdad ante las cargas públicas, recogido en el más amplio principio de igualdad reconocida por el art. 8 de la Constitución. Además, aseguró, que la norma impugnada vulnera el derecho a la propiedad (arts. 7 y 32 de la Constitución) y desconoce el principio conforme con el cual nadie puede enriquecerse injusta-mente a expensas de otro, derivado del art. 72 de la Carta Fundamental. Justificó su legitimación activa, en tanto la compareciente es una sociedad cuyo giro es el alquiler de vehículos sin chofer. Manifestó que, a comienzos del año 2020, pagó la patente de rodados de múltiples vehículos de su flota empadronados en el departamento de Colonia, pero luego, por impacto de la pandemia de COVID 19, se vio obligada a suspender el uso de algunos de ellos, cuyas chapas devolvió al Gobierno Departamental de Colonia. Tras ello, solicitó le fueran reintegradas las sumas que por concepto de patente de rodados de tales vehículos había pagado por adelantado, lo que le fue denegado por la Intendencia, que fundó tal decisión en la norma que se impugna en estas actuaciones. Por lo expuesto, solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada. II) Por decreto No. 944/2022 (fs. 56), de fecha 19 de julio de 2022, la Suprema Corte de Justicia ordenó dar traslado a los demandados por el término común de veinte días (art. 517.1 del CGP). III) A fs. 122/126 comparecie-ron la Junta Departamental de Colonia y la Intendencia Municipal de Colonia, a los efectos de contestar la acción de inconstitucionalidad y oponer la excepción de falta de legitimación pasiva respecto a la codemandada Junta Departamental de Colonia, abogando en definitiva por el rechazo de la acción de inconstitucionalidad planteada. IV) Por auto No. 1269/2022 (fs. 128), de fecha 6 de setiembre de 2022, la Suprema Corte de Justicia confirió nuevo traslado a las partes por el término común de diez días, a los efectos previstos en el art. 517.2 del CGP, el que fue evacuado por la Intendencia de Colonia a fs. 132/133 y por la parte actora a fs. 135/139 vto. V) Por decreto No. 1398/2022 (fs. 141), de fecha 27 de setiembre de 2022, se ordenó el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia. VI) Culminado el estudio por parte de los Sres. Ministros, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : 1.- La Suprema Corte de Justicia, en mayoría, desestimará la acción de inconstitucionalidad promovida, por los fundamentos que seguidamente se expondrán. 2.- La norma impugnada. 2.1.- La norma cuya regula-ridad constitucional cuestiona la promotora está contenida en el primer inciso del artículo 35 del decreto No. 013/2011 dictado por la Junta Departamental de Colonia, vigente para el lapso presupuestal 2016-2020. La norma dispone: “Depósito de matrículas. Los vehículos empadronados en el Departamento, que dejen de circular por reparaciones u otras causas, deberán dar cuenta a la Oficina respectiva, haciendo entrega de las chapas de matrículas y libreta de circulación mientras dure la paralización del mismo, no teniendo derecho a reclamar importe alguno por pagos realizados por adelantado. Al momento de efectuarse el depósito de las chapas matrículas el interesado deberá abonar el importe del Impuesto Patente de Rodados que se hubiere devengado desde el primero de enero del año en curso hasta la fecha del depósito, aun cuando en ese momento no hubiere vencido la cuota respectiva” . 3.- Legitimación activa. 3.1.- La promotora, en su calidad de arrendadora de vehículos, explicó y acreditó que abonó la patente de rodados por todo el año 2020, correspondiente a treinta y ocho vehículos de su propiedad, de los cuales devolvió las chapas patentes en mayo de 2020 a la Intendencia de Colonia. Tras ello, solicitó a la Intendencia que le fueran reintegradas las sumas que había abonado por concepto de patente de rodados por todo el año, en la proporción correspondiente al lapso en que los vehículos no circularon y durante el cual sus respectivas chapas estuvieron en poder del Gobierno Departamental. La Intendencia rehusó el reintegro solicitado, fundando su decisión en la previsión normativa contenida en el art. 35 inc. 1º del Decreto de la Junta Departamental No. 013/2011. 3.2.- De cuanto viene de referirse, a juicio de la Corte, emerge con claridad que URUCAR SA ostenta legitimación activa para promover la presente acción de inconstitucionalidad. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 258 de la Constitución de la República y por el art. 509 num. 1º del CGP, la legitimación para solicitar la declaración de inconstitucionalidad es reconocida a “todo aquel que se considere lesionado en su interés directo, personal y legítimo ”. Conforme con la jurispru-dencia constante de la Corte, el interés está repre-sentado por la existencia o posibilidad cierta de la existencia de un perjuicio o agravio, donde la injusticia, desde el punto de vista subjetivo del impugnante, consiste en sufrir una lesión en su interés personal o en el riesgo de sufrirla (Sánchez Carnelli, L. “Las situaciones jurídicas subjetivas”, en Cuadernos de Derecho Público III , Nº 1, Universidad, Montevideo, 1996, pág. 40). El carácter “directo” del interés afectado está dado por resultar inmediatamente afectado por la aplicación de la norma que se impugna (Cajarville Peluffo, J.P., “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor: Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público , 2013, págs. 139/156). Se trata del interés inmediato, es decir, no eventual ni futuro (Giorgi, H., El contencioso administrativo de anulación , Facultad de Derecho, Montevideo, 1958, Pág. 188), debiendo descartarse “ el interés que remotamente pudiera llegar a ser comprometido si la Ley se aplicara ” (Jiménez de Aréchaga, J., La Constitución de 1952 , T. 3, Medina, Montevideo, 1952, pág. 183). Por “legítimo” debe enten-derse el interés “ no contrario a la regla de derecho, a la moral o las buenas costumbres ”; mientras que la nota de “personal” supone el de quien actúa como parte, por oposición al interés ajeno o popular (Vescovi, E., El proceso de inconstitucionalidad de la Ley , Cuadernos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, No. 18, Montevideo, 1967, pág. 148). Según ha expresado la Suprema Corte de Justicia, “los textos son muy claros al respecto (...) Según el art. 258 de la Constitución, la declaración de inconstitucionalidad solo puede ser solicitada por quien se consideró lesionado en su interés directo, personal y legítimo (...) Como decía el ilustrado informe de la Comisión de Constitución y Legislación del Senado, el 30 de agosto de 1962, ‘La declaración de inconstitucionalidad de las leyes’, edición de la Presidencia de la República, 1970, págs. 88 y ss., el punto refiere a la ‘titularidad’ del petitorio, esto es, a la legitimación material para promoverla. Y destacaba la Comisión, pág. 90, ‘de aquí que la alegación de inconstitucionalidad no esté abierta a cualquiera, sino solo a la persona que demuestre o invoque que se han lesionado sus derecho o intereses legítimos, por la Ley que constituye el objeto de la impugnación. Queda excluida en la formulación de este contencioso constitucional la acción popular admitida por Kelsen’. Véscovi, en Cuaderno de la Facultad de Derecho No. 18, El proceso de inconstitucionalidad de la ley, pág. 148, remarcaba también que no autorizándose una acción popular, el interés debía ser personal y directo, que debe entenderse el inmediatamente vulnerado por la norma impugnada. Y el mismo autor (...) (expresó): ‘Hemos dicho que la Constitución requiere ‘un interés directo, personal y legítimo’. Es decir que se exige como condición sustancial un interés en actuar que excluye la denuncia o acción pro populo aceptada por otras legislaciones’. Resulta claro, pues, que la doctrina requiere como sustento de la cuestión constitucional, que la promueva no cualquiera o alguien hipotéticamente alcanzado por la norma que impugna, sino tan solo aquel que se considere afectado inmediatamente en su interés directo, personal y legítimo” (Cfm. sentencia No. 105/1991). 3.3.- Despejado que la promotora es titular de la legitimación activa suficiente para solicitar la declaración de inconstitucionalidad que planteó, corresponde analizar la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por la Junta Departamental de Colonia. 4.- Legitimación pasiva de la Junta Departamental de Colonia. 4.1.- La Intendencia y la Junta Departamental de Colonia evacuaron conjuntamente el traslado de la acción de inconstitucionalidad promovida. En esa oportunidad, la Junta Departamental aseguró carecer de legitimación pasiva en las presentes actuaciones. 4.2.- La Suprema Corte de Justicia estima que le asiste razón a la excepcionante. La Corporación ha expre-sado reiteradamente que la sola condición de autor de la norma no coloca al demandado en una situación jurídica equivalente a la de titular de un interés que podría verse afectado por la disposición. En sentencia No. 167/1995, en términos trasladables a la presente causa, la Corte expresó: “En realidad, el Gobierno Municipal de Montevideo es meramente el autor de la norma objetada por inconstitucional, de lo que resulta notoriamente la falta de legitimación pasiva, por cuanto el art. 517.1 del Código General del Proceso dispone que cuando, y como en el caso de autos, la declaración de inconstitucionalidad se propone por vía de acción, los legitimados pasivos son ‘los afectados por la norma’ o sea los que beneficiados por ella resultarían afectados por su declaración de inconstitucionalidad” . Asimismo, en sentencia No. 643/2018, la Corte manifestó: “En referencia a las partes en el proceso de inconstitucionalidad por vía principal y con especial referencia a los ‘sujetos de derecho público que dictaron la norma’, el Prof. Enrique Vescovi se pronunció negando categóricamente su legitimación pasiva. Específicamente, expresó: ‘Parte de nuestra doctrina ha sostenido que el proceso de inconstitucionalidad por vía directa, debería entablarse contra los Entes Públicos que han dictado la norma impugnada (ley o decreto de la Junta Departamental) (...) Resulta inadmisible (...) esta posición. De la naturaleza del proceso se deduce que el que acciona por inconstitucionalidad de la ley no litiga contra el órgano que dictó la ley. Mucho menos en nuestro derecho en el cual la sentencia dejará siempre en vigor la norma impugnada y la desaplicará solamente para el caso concreto. (...) el actor podrá dirigirse contra el Gobierno local, no porque impuso la carga cuestionada, sino porque es el interesado en la relación. Es decir que se dirigirá contra el Intendente Municipal (Ejecutivo) no contra la Junta Departamental (Legislativo). Del mismo modo que si la ley nacional crea un beneficio para un Ente, el actor se dirigirá contra el Ente y no contra el Parlamento’ (...)” . Además, la Junta Departa-mental tampoco puede ser demandada como “representante” del Gobierno Departamental, pues no lo es. En tal sentido, corresponde revalidar las reflexiones que la Suprema Corte de Justicia expresó en sentencia No. 408/2016: “la legitimación para representar al Gobierno Departamental le corresponde al Intendente (art. 276 de la Constitución de la República) por lo que debe concluirse que la Junta Departamental (...) carece de legitimación pasiva en los presentes autos” . 4.3.- Por su parte, el Sr. Ministro Dr. Pérez Brignani destaca en su voto que, si bien comparte la solución de la mayoría sobre la falta de legitimación pasiva, el punto puede ser opinable. En efecto, ha sostenido el Sr. Ministro Dr. Pérez Brignani como fundamento particular en sentencia No. 529/2021, entre otras, lo siguiente: “(...) cabe recordar que el litigio presenta un elemento material y un elemento formal: el primero es el conflicto de intereses y el segundo el conflicto de voluntades (Cfme. Carnelutti, Francesco; ‘Sistema de Derecho procesal Civil’; Tomo I; pág. 45). Y el Poder Legislativo no es ajeno a ese conflicto de intereses ya que es autor material de la ley, ya que sin su aprobación no habría sido posible reclamar el impuesto que motiva las presentes actuaciones. Cabe destacar en este orden que el hecho de que la aprobación de la ley no le quita total injerencia en su ejecución. En efecto sabido es que puede dictar una ley interpretativa y en su caso realizar una interpretación de la constitución respecto de los temas sometidos a debate. Posee por consiguiente un interés propio jurídicamente tutelable en que se mantenga la ley que él creó. No es posible negar que al menos pueda considerársele un tercero coadyuvante ya que posee un interés propio (mantenimiento de la disposición legal) en un conflicto ajeno; pero en condiciones tales que la defensa de su interés propio lo conduce al litigio a defender un interés ajeno ”. Sin perjuicio de lo anterior, en el presente caso, estima el Sr. Ministro Dr. Pérez Brignani que la Junta Departamental carece de legitimación pasiva. 4.4.- En definitiva, a juicio de la Corporación, corresponde declarar la falta de legitimación pasiva de la Junta Departamental de Colonia, por lo que cabe considerar que la litis está trabada únicamente con la Intendencia de Colonia, soporte orgánico del jerarca (el Intendente) representante del Gobierno Departamental. 5. - Violación de la igualdad ante las cargas públicas (art. 8 de la Constitución). 5.1.- De acuerdo con la promotora, la solución contenida en la norma impugnada resulta violatoria de la igualdad ante las cargas públicas, comprendida en el principio de igualdad reconocido por el art. 8 de la Carta Magna. Los extremos de la comparación que estima inequitativa serían, por un lado, los sujetos que pagan la patente de rodados por adelantado y los sujetos que la pagan durante el correr del año. Según la norma impugnada, en caso de devolución de las chapas del vehículo, los sujetos de la primera categoría no tienen derecho a que se le restituyan las sumas abonadas por adelantado y que se devengarían con posterioridad a la devolución de las matrículas. En cambio, los sujetos de la segunda categoría, una vez que devuelven las chapas que les autorizan a circular con sus vehículos, no quedan obligados a pagar lo que reste del año por concepto de patente de rodados. De acuerdo con la accionante, se trata de dos categorías iguales (sujetos que devuelven las chapas de sus vehículos) que, sin embargo, reciben un tratamiento distinto (los primeros, no tienen derecho a que les sean reembolsadas las sumas que abonaron, aunque ya no circulen; los segundos, no deben pagar la patente de rodados desde que entregan las chapas y hasta que finaliza el año). 5.2.- A juicio de los Sres. Ministros Dres. John Pérez Brignani, Elena Martínez, Tabaré Sosa y la redactora, la intelección realizada por la accionante no resulta de recibo. En efecto, no se advierte que las dos categorías que distingue la norma sean iguales y que, por ello, deban recibir el mismo trato normativo. En cuanto a la violación del principio de igualdad en que hace hincapié el accionante cabe consignar que el principio de igualdad en sentido formal, históricamente, es equivalente a la prohibición de discriminación mientras que la igualdad en sentido sustancial se concreta en el empeño del Estado en garantir el efectivo goce de los derechos constitucionalmente protegidos, removiendo las condiciones de hecho que obstaculicen el desarrollo de la persona (Cfme. Citarilla, María Luisa; “La persona humana nell’ordinamiento giuridico ‘in i diritti della personalita strategie di tutela inibitorie risarcimiento danni internet a cura di serafino ruscica’”; Cedam, 2013, pág. 20). El precepto constitucional de igualdad es violado cuando la ley, sin un razonable motivo o sin una justificación constitucionalmente relevante, ante situaciones iguales dispone un trata-miento diverso y cuando ante situaciones diversas dispone un tratamiento idéntico (Cfm. Corte Constitu-cional Italiana, sentencia No. 15 de 1960). La violación del principio de igualdad subsiste cuando situaciones sustancialmente idénticas son disciplinadas en modo injustificadamente diverso y no cuando esas diversidades de disciplina corresponden a situaciones no asimilables (Cfme. Corte Constitucional Italiana sentencia No. 155/2014). Sobre el alcance del principio de igualdad reconocido por la Constitución, la Suprema Corte de Justicia ha expresado, en numerosas ocasiones que, “el principio consagrado en el art. 8 de la Lex Fundamentalis importa la prohibición de imponer por vía legal un tratamiento discriminatorio, es decir, un tratamiento desigual entre aquellos que son iguales, pero no la de adoptar, por vía legislativa, soluciones diferentes para situaciones o personas que se encuentran a su vez en posición diferente” (sentencia No. 312/1995) . “El principio de igualdad no impide que se legisle para clases o grupos de personas siempre que éstos se constituyan justa y racionalmente (...) ningún acto legislativo es válido si afecta claramente el principio de igualdad de derechos garantizados por la Declaración de Derechos, pero el mismo no se opone a que se legisle para grupos o clases de personas, a condición de que todos los comprendidos en el grupo sean igualmente alcanzados por la norma y que la determinación de la clase sea razonable, no injusta o caprichosa o arbitraria, sino fundada en una real distinción” (sentencia No. 256/1997) . “Tal como explica Recasens Siches, ‘los hombres deben ser tratados igualmente por el Derecho respecto de aquello que es esencialmente igual para todos ellos, a saber: en la dignidad personal y en los corolarios de ésta, es decir, en los derechos fundamentales o esenciales que todo ser humano debe tener. Y resulta que, en cambio, deben ser tratados desigualmente en lo que atañe a las desigualdades que la justicia exige tomar en consideración’ (Filosofía del Derecho, pág. 590)” (sentencia No. 42/1993 de la Suprema Corte de Justicia). Como enseña en nuestra doctrina el Prof. Cajarville, “dando por sentado la desigualdad existencial de todos los individuos de la especie humana, el principio de igualdad tampoco significa que el Derecho deba prescindir de las diferencias que individualizan a cada ser humano, de manera que todos los individuos deban ser tratados igualmente en toda circunstancia, cualesquiera sean sus diferencias. El principio de igualdad no solo admite, sino que afirma que ciertas desigualdades imponen tratamientos desiguales. De ahí que se haya comprobado que la igualdad se aleja del igualitarismo o de la parificación (...) Se llega así a la formulación, tan repetida, del principio de igualdad, significando que debe tratarse igualmente a los iguales y desigualmente a los desiguales. (...) El criterio más difundido para distinguir caso por caso los factores de desigualdad legítimamente relevantes, es el de la razonabilidad, consagrado por la jurisprudencia norteamericana (...)” (Cajarville Peluffo, J.P., “Acerca del principio de igualdad” en Estudios de Derecho Público en homenaje al Prof. Horacio Cassinelli Muñoz , Montevideo, Facultad de Derecho – Universidad Católica del Uruguay, 2016, págs. 69-71). En palabras de la Corte Interamericana de Justicia, “existen, en efecto, ciertas desigualdades de hecho que legítimamente pueden tradu-cirse en desigualdades de tratamiento jurídico, sin que tales situaciones contraríen la justicia. Por el contrario, pueden ser un vehículo para realizarla o para proteger a quienes aparezcan como jurídicamente débiles (...) No habrá, pues, discriminación si una distinción de tratamiento está orientada legítimamente, es decir, si no conduce a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de las cosas. De ahí que no pueda afirmarse que exista discriminación en toda diferencia de tratamiento del Estado frente al indi-viduo, siempre que esa distinción parta de supuestos de hecho sustancialmente diferentes y que expresen de modo proporcionado una fundamentada conexión entre esas diferencias y los objetivos de la norma, los cuales no pueden apartarse de la justicia o de la razón, vale decir, no pueden perseguir fines arbitrarios, capri-chosos, despóticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de la naturaleza humana” (Opinión Consultiva 4/84, de 19 de enero de 1984, solicitada por el gobierno de Costa Rica, párrafos 56 y 57). El legislador puede, pues, brindar tratamientos diferenciados a individuos y a grupos de ellos. Lo que debe analizar la Suprema Corte de Justicia, a efectos de controlar la regularidad constitucional de aquella diferenciación, es el criterio que el legislador ha escogido para consagrar la distinción. Ello supone examinar la razonabilidad de la distinción formulada, examen que implica el análisis de los medios empleados y de los fines perseguidos, así como del contenido de los derechos en juego. Como sostiene María Marta Didier, “la justificación del valor por el que se debe determinar la relevancia del criterio escogido para diferenciar o equiparar puede ser estructurada a través del principio de razonabilidad –así denominado en el derecho argentino y estadounidense– o de proporcio-nalidad –tal como se lo identifica en el derecho continental europeo–” (Didier, M.M, El principio de igualdad en las normas jurídicas: estudio de la doctrina de la Corte Suprema de Argentina y su vinculación con los estándares de constitucionalidad de la jurispru-dencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos , Marcial Pons, Buenos Aires, 2012, pág. 23). Para determinar si la distinción efectuada por el legislador responde a un criterio aceptable, de acuerdo con el principio referido, será menester analizar la razonabilidad de la causa de la distinción, la finalidad perseguida con dicha distinción y los medios empleados para alcanzar dicho fin (cf. Risso, M., Derecho Constitucional , Tomo I, FCU, Montevideo, págs. 471-476). 5.3.- Cabe, entonces, pre-guntarse, qué criterio tuvo en cuenta el legislador departamental para consagrar las dos soluciones distintas contenidas en el art. 35 inciso primero y determinar si tal criterio se presenta como razonable o como arbitrario. Los Sres. Ministros Dres. John Pérez Brignani, Elena Martínez, Tabaré Sosa y la redactora, entienden que, la situación de hecho de cada categoría de sujetos de la norma resulta clara y la solución normativa, distinta para cada una, aparece como razonable: un grupo de los individuos paga por adelantado la patente de rodados anual y recibe por ello un descuento del total del tributo. El otro grupo, opta por el pago fraccionado de la patente de rodados a lo largo del año, no recibiendo, en consecuencia, descuento alguno. Si un grupo se ve beneficiado por adelantar el pago y el otro no, la solución no puede ser la misma para el supuesto en que cualquiera de ellos decida dejar de incurrir en el hecho generador, esto es, que el vehículo de su propiedad circule. Cabe aquí una digresión. Si bien la naturaleza jurídica de la patente de rodados es discutida en doctrina (para algunos autores se trata de un impuesto, mientras que otros la consideran una tasa), el hecho generador que la devenga no ofrece dudas: se integra con dos elementos, uno material, que consiste en la circulación del vehículo en el territorio departamental y otro subjetivo, que refiere a la relación dominial, en tanto es al titular del vehículo a quien se le imputa la realización del presupuesto (cf. Rodríguez Villalba, G, La potestad tributaria de los gobiernos departamentales , FCU, Montevideo, 1999, págs. 220-222). Según el art. 20 del Texto ordenado del SUCIVE, relativo a la “forma y oportunidad de pago”, “El pago del tributo de Patentes de Rodados podrá realizarse al contado o en cuotas en las fechas que para cada Ejercicio determine el Intendente dentro de lo que al respecto se acuerde por el Congreso de Intendentes. El pago del tributo de patente de rodados de todas las categorías de vehículos se realizará en seis (6) cuotas los meses impares” (Fuente: Consejo de Intendentes sesiones 42 y 51, de los días 7 de febrero de 2013 y 5 de setiembre de 2013, respectivamente). De acuerdo con el artículo 30 del Texto ordenado del SUCIVE, “el pago del tributo de Patentes de Rodados gozará de las siguientes bonificaciones, que serán únicas: a) el pago de una vez del monto anualizado del tributo dentro del plazo establecido para abonar la respectiva primera cuota que le venza gozará un 20% de bonificación sobre el valor total del mismo; b) el pago del monto de las distintas cuotas del tributo dentro del plazo establecido para abonar cada una de ellas, gozará de un 10% de bonificación sobre el valor total de lo pago en fecha. Ambos beneficios no serán acumulables” (Fuente: Consejo de Intendentes sesión 41, de 30 de noviembre de 2012). Surge del expediente admi-nistrativo agregado por la Intendencia a estos autos, que por el pago de las patentes de los treinta y ocho vehículos cuyas chapas devolvió a la Intendencia, recibió un descuento de 10% en cada una de ellas (Vide. recibos de patentes de fs. 71/108). Ahora bien, centrándonos en la cuestión debatida, la diferencia de tratamiento normativa aparece como razonable: quien recibió una quita por haber pagado el tributo en una sola partida, si decide devolver la chapa patente y dejar de circular no tiene derecho a que se le devuelvan lo que habrían sido “cuotas” correspondientes a los meses en que ha resuelto no circular. En cambio, quien opta por pagar el tributo en cuotas, una vez que devuelve las chapas, no tiene que solventar las cuotas correspondientes a los meses siguientes a la devolución y durante los cuales no habrá de circular. No se advierte que la diferencia de trato sea absurda, arbitraria ni caprichosa; antes bien, atiende razonablemente a la distinta situación de hecho de cada una de las categorías que regula (los que pagan por adelantado y reciben una quita y quienes pagan en cuotas y no se benefician de descuento alguno). Por otra parte, agrega la Sra. Ministra Dra. Elena Martínez que la diferencia en la regulación legal no solo se justifica porque se trata de grupos distintos, sino porque la finalidad perseguida por la Intendencia a la hora de brindar la posibilidad de pago anual es, no solo legítima, sino que se funda en un objetivo que parece razonable, en cuanto procura no sólo contar con una inyección de dinero, de una sola vez, al comienzo del año, sino que persigue que esa entrada de dinero adelantada se mantenga durante todo ese período. Cabe presumir que, si se previera la posibilidad de tener que devolver ese dinero a los contribuyentes por distintas razones que pueden esgrimir para entregar las chapas y dejar de circular, el beneficio no se hubiera otorgado. En definitiva, concluyen los Sres. Ministros Dres. John Pérez Brignani, Elena Martínez, Tabaré Sosa y la redactora que, la norma impugnada no vulnera el principio de igualdad consagrado por la Constitución de la República. 6.- Vulneración del derecho de propiedad (arts. 7 y 32 de la Constitución de la República). 6.1.- Según la accionante, la no devolución del dinero que pagó por concepto de patente de rodados equivale a una expropiación. Aseguró que la norma impugnada “ha permitido a la Intendencia de Colonia privar a URUCAR SA de su derecho de propiedad sobre el dinero – objeto de propiedad – que ésta última abonó a la primera, a título de pago anticipado de un hecho generador que nunca llegó a verificarse” . Agregó que la solución normativa cuestionada, “implica una privación del derecho de propiedad (...) que no se fundamenta de ningún modo en razones de interés general” e insistió en que “si el hecho generador no se configura, la obligación tributaria queda sin efecto en virtud de la verificación de dicha condición resolutoria” . 6.2.- Los Sres. Ministros Dres. John Pérez Brignani, Elena Martínez, Tabaré Sosa y la redactora, no comparten la interpretación propuesta. Aun concediéndole a la expropiación el más amplio ámbito de aplicación posible, en ningún sentido puede equipararse a la situación que denuncia la promotora, esto es, a un sujeto que retiene un pago pretendidamente indebido. En efecto, el mismo promotor reconoce que el traspaso de dinero del contribuyente a la Intendencia de Colonia tiene una causa de naturaleza obligacional, esto es, el pago de un tributo. Cuestión diversa es determinar si se pagó en exceso, en cuyo caso correspondería acudir al instituto del pago de lo indebido. El pago se hizo en cumplimiento de una obligación tributaria. Si por alguna circunstancia evidenciada posteriormente, la validez (total o parcial) de esa obligación resultara cuestio-nada, la reposición patrimonial que pudiera corresponder operaría a través del pago de lo indebido para recuperar lo que quien recibió el pago detenta y rehúsa devolver. Pero esa eventual retención ilegítima de lo recibido sin causa, no puede equipararse a la expropiación. Por lo cual, lo alegado por la accionante no resulta de recibo. 7.- Vulneración del principio de que nadie puede enriquecerse injustamente (art. 72 de la Constitución). 7.1.- Finalmente, la promo-tora manifestó que la norma impugnada determina que la Intendencia de Colonia haya “cobrado injustamente a URUCAR SA el importe TOTAL del ‘impuesto de patente de rodados’ correspondiente a toda la anualidad del año 2020” (fs. 53 vto.) y que se haya enriquecido “sin causa e injustamente apropiándose de dicho importe, siendo que el hecho generador del tributo nunca llegó a configurarse en su totalidad” , con lo que se vulnera “el principio de que nadie puede enriquecerse injustamente a expensas del otro, el cual deriva del artículo 72 de la Constitución” (fs. 54). 7.2.- A juicio de los Sres. Ministros Dres. John Pérez Brignani, Elena Martínez, Tabaré Sosa y la redactora, la pretendida colisión entre la norma atacada y el principio que veda el enrique-cimiento injusto, en los términos en que fue planteada, no es más que la reedición y reiteración de los argumentos anteriores (relativos al principio de igualdad y a la no devolución de lo pagado) que ya fueron descartados. En efecto, la promotora cuestiona la “injusticia” de la solución normativa, “injusticia” que, según manifiesta, se concreta en recibir lo que considera un trato desigual y en permitir que la Intendencia “se apropie” de lo percibido por el tributo. En consecuencia, descar-tadas la vulneración del principio de igualdad y la colisión con el procedimiento expropiatorio, también corresponde desestimar este último planteo. En suma, por las razones expuestas, corresponde desestimar la acción de inconstitucionalidad deducida. Por los fundamentos expuestos y las normas citadas, la Suprema Corte de Justicia en mayoría; FALLA : DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA, COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 DEL CGP), COSTOS POR SU ORDEN. FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 20 BPC. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO, Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE. DRA. BERNADETTE MINVIELLE SÁNCHEZ. MINISTRA SCJ. DISCORDE: por cuanto considero que corresponde declarar inconstitucional el art. 35 inciso 1º del Decreto Departamental Nº 013/2011. I) Análisis sustancial o de mérito . En efecto, a mi juicio, en la norma impugnada se adopta un criterio de diferenciación que no resulta razonable, palmariamente injustificado, porque dispone que los contribuyentes que paguen por adelantado la patente de rodados, para la hipótesis de entrega de chapas por reparación u otras causas, la consecuencia es la no devolución de lo abonado en el período en el que el vehículo no circula. Como señala LINARES el principio de igualdad ante la ley no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a uno de los que se concede a otros en iguales circunstancias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera igualdad consiste en aplicar la ley en los casos ocurrentes según las diferencias constitutivas de los mismos (Cf. LINARES, Juan Francisco: “Razonabilidad de las leyes”, Astrea, 2ª Edición actualizada, 4ª reimpresión, Buenos Aires, 2015, pág. 175). En nuestro caso, el legislador departamental pierde de vista que los individuos a los que dispensa distinto tratamiento fiscal se encuentran en circunstancias objetivas análogas. Se trata de sujetos pasivos (el género) del impuesto patente de rodados que tienen vinculación jurídica con los vehículos empadro-nados en el departamento, que dejan de circular por reparaciones u otras causas. RISSO FERRAND –quien ha estudiado con suma profundidad el alcance del principio de igualdad en la Carta en tanto parámetro de control legislativo- ha señalado que para analizar la razonabilidad de la distinción en las categorías es necesario complementar el juicio de razonabilidad con otros conceptos complementarios como el de la finalidad legítima y el juicio de racionalidad. En cuanto al primer requisito, enseña el autor que en determinadas hipótesis encontramos en que no surge de la Constitución en forma expresa o implícita la causa de ciertas distinciones. En estos casos, lo que hay que analizar es si estas causas de distinción son arbitrarias o caprichosas. En cuanto al segundo elemento esencial para el análisis de la constitu-cionalidad de algunas distinciones o categorizaciones, el legislador tiene una mayor discrecionalidad para seleccionar el fin perseguido. El tercer elemento a considerar es el juicio de racionalidad que atiende a algo estructuralmente interno que es la relación positiva entre medios y fines (RISSO FERRAND, Martín: “Derecho Constitucional”, Tomo I, FCU, 2ª Edición, Montevideo, 2006, págs. 505 y 506). En el caso de autos, a criterio de la suscrita, no se configuran los tres elementos esenciales para atender la razonabilidad de la distinción. Veamos. 1) La causa de distinción no responde a una razón normativamente atendible. Se pretende vincular la bonificación recibida por el pago adelantado, pero el pago temprano no tiene relación alguna con impedir la reclamación por el pago de lo indebida por obligaciones tributarias que, al fin de cuentas, no se generaron. 2) Se establece una disparidad de trato entre estos sujetos pasivos sin una finalidad legítima . El hecho de que el contribuyente que paga por adelantado se vea beneficiado con un mayor porcentaje de bonificación, se debe pura y exclusi-vamente a que la suma dineraria ingresa tempranamente al erario público. El Estado por recibir en forma anticipada el pago total de la obligación tributaria “premia” al buen pagador. Esa distinción, como puede verse, tiene una finalidad legítima, esto es, que el sujeto activo de la relación jurídica tributaria cuente con fondos frescos tempranamente para solventar las necesidades de la Administración en el cumplimiento de sus cometidos. Ahora bien, no alcanza a visualizarse una finalidad legítima en excluir del sistema de devolución de tributos al contribuyente que paga por adelantado y al que paga en fecha se le exime del pago de las restantes cuotas del tributo. La consecuencia es draco-niana para el sujeto que abonó anticipadamente el tributo y de un trato benigno o preferencial para el que pagó bimestre a bimestre y también devuelve las chapas en lo que resta del año civil por las mismas causas . Al segundo, el legislador decide no seguir cobrándole, al primero le cobró y por el período en el que el auto no circula, no le devuelve las sumas correspondientes. La temporalidad del pago no puede determinar la exclusión del régimen de devolución de una obligación tributaria, en cierta medida, no generada. 3) No existe proporcio-nalidad entre la finalidad perseguida y el medio utilizado. Si lo que se busca el cumplimiento de un deber administrativo de dar cuenta a la Oficina departamental para el depósito de chapas de vehículos que no circulan y su efectivo contralor, el medio utilizado claramente es absolutamente excesivo porque refiere a la modalidad de pago que elige el contribuyente. En definitiva, entiendo que corresponde amparar la demanda. II) Sobre el efecto de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad en el caso concreto . La actora solicitó la declaración de inconstitucionalidad en relación al caso concreto reseñado en el acto de proposición. En este sentido, precisó que durante el transcurso del año 2020 –debido a la pandemia- dejaron de circular vehículos de su propiedad, con lo cual procedió a la entrega de chapas de éstos (fs. 44 vta.). Por otra parte, alegó que –efectivamente- peticionó a la Intendencia la devolución de la cuota parte del tributo patente de rodados correspondiente al período en el que los vehículos dejaron de circular y que la Comuna rechazó la solicitud invocando la norma cuya constitucionalidad se cuestiona (ver numeral 14 del escrito de demanda, fs. 44 vta.). En base a ello, debe convenirse que el petitorio debe contextualmente interpretarse con el desarrollo argumental efectuado en el escrito y, en particular, con la referencia explícita al procedimiento administrativo iniciado por URUCAR SA para solicitar la devolución de lo abonado por adelantado al entregar las chapas de los vehículos de su propiedad. Por esta razón, a mi juicio, es absolutamente claro que URUCAR SA pretende que la declaración de inconstitucionalidad tenga efecto jurídico retroactivo al momento de configuración de la lesión jurídica que se verificaría al momento de la denegatoria expresa de su petición en vía adminis-trativa. En cuanto a los efectos de la sentencia declarativa de la inconstitucionalidad de las leyes o decretos departamentales con fuerza en su jurisdicción existe un verdadero contrapunto a nivel doctrinario y jurisprudencial. La dogmática se halla dividida y, también se registran divergencias en la jurisprudencia de nuestra Suprema Corte de Justicia cuyo posicionamiento sobre el punto en cuestión ha sido por demás oscilante (ver sentencias Nos. 596/2012, 902/2012, 859/2014,257/2015, entre otras). También la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, lejos está de ser uniforme. Ha adoptado a lo largo de sucesivas integraciones diversas posiciones (sentencias Nos. 348/1971, 289/1978, 609/2008 y 304/2011, 201/2017, entre otras). MORETTI postuló la “naturaleza” constitutiva de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley o decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción. Particularmente, sostuvo que respecto a la sentencia que declara de la inconstitucionalidad de una ley, se discute vivamente si es una sentencia meramente declarativa o si es una sentencia constitutiva. Lógicamente, la determinación de la naturaleza –prosigue el autor- de esta sentencia depende del ordenamiento jurídico de cada país. Y de la interpretación de sus normas. En el derecho constitucio-nal uruguayo, aunque sea inconstitucional, la ley es válida desde su promulgación y desde ese mismo momento ella es obligatoria (C. Civil art. 1º). Y aun después de la declaración de inconstitucionalidad, la misma ley es obligatoria en los casos no comprendidos por aquella declaración. La Suprema Corte de Justicia no anula la ley en sentido estrictamente técnico, sino que declara la inconstitucionalidad de la ley y ordena su inaplicabilidad en el caso concreto respecto al cual se limita expresamente su pronun-ciamiento. La Constitución no dice que la ley declarada jurisdiccionalmente inconstitu-cional resulte inaplicable, sino que es la Suprema Corte que expresa su voluntad –mandamiento- de querer como resultado el proceso lógico de su pensamiento, la inaplicabilidad. Por ello, frente a nuestros textos constitucionales debe afirmarse que la sentencia de la Suprema Corte de Justicia es constitutiva, y debe excluirse también la tesis de que la inaplicabilidad es simplemente un efecto secundario de ese pronunciamiento jurisdiccional (MORETTI, Raúl: “ La inconstitucionalidad de las Leyes y su Declaración por el Poder Judicial ” en Revista Jurídica “La Justicia Uruguaya”, Tomo XLVII, Montevideo, 1963, págs. 138/139). En opinión de la suscrita, esta posición no resulta compartible por cuanto para que la sentencia sea declarativa (esto es, suponga el reconocimiento de una situación existencial previa “contradicción normativa” y de qué forma ello genera lesión jurídica en la esfera del interesado), no necesariamente la ley debe ser anulada. Esa falsa oposición entre declaración-anulación vs. constitución-inaplicación , seguramente proviene de la extrapolación de soluciones del Derecho Comparado, muy respetables por cierto, pero que no son las soluciones del ordenamiento jurídico uruguayo. Es más, nada obsta que la sentencia declarativa de la inconstitucionalidad de una ley, participe de las notas de declarativa (reconoci-miento de una situación existencial previa) y consti-tutiva, en tanto la decisión jurisdiccional purga para el caso concreto los efectos jurídico lesivos que la norma genera sobre el titular del interés directo, personal y legítimo. Desde otra óptica de análisis, LARRIEUX señaló que la sentencia declarativa de inconstitucionalidad participa de alguna de las características de la sentencia de condena (impone la inaplicabilidad de la ley), retrotrayendo sus efectos al día de la demanda, actuando esa declaración al momento mismo de la acción o excepción. Las características gene-rales, los principios de prudencia y certeza con que actúa el instituto en nuestro sistema; la presunción de regularidad constitucional de las normas legales, y su presupuesto: el interés directo, personal y legítimo de la parte afectada, impone la consideración de limitar los efectos retroactivos de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad, a la fecha de interposición del recurso, en cualquiera de sus vías (LARRIEUX, Jorge T.: “ Eficacia temporal de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad ”, en Revista “Judicatura”, Nº 33, Montevideo, 1992, pág. 172; en la jurisprudencia de la SCJ véanse con adopción de tal criterio las sentencias Nos. 257/2015, 625/2008, entre muchas otras). Sobre este punto, no tengo el gusto de compartir la fundada posición del Dr. Jorge LARRIEUX –ex Ministro de esta Corporación, porque entiendo que la sentencia declarativa de la inconstitu-cionalidad no debe ser categorizada como de condena pues no obliga a dar, hacer o no hacer alguna cosa; la imposición de la inaplicación –efecto connatural del fallo que accede a la solicitud de declaración de inconstitucionalidad- no es otra cosa que la purga o extinción de los efectos jurídico-lesivos que reposan sobre la esfera del promotor de las actuaciones. Por otra parte, de entenderse que la sentencia es de condena, cabría idealmente la ejecución del fallo, lo que obviamente no resulta posible. La Corte, al amparar la pretensión de declaración de inconstitucionalidad “ libera ” al deman-dante por así decirlo de la carga lesiva impuesta por la norma agraviante. No sustituye ni suple la voluntad legislativa, sino que remueve –para el caso concreto- los efectos lesivos del decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción. Sin perjuicio de recono-cer, como lo describe CORREA FREITAS al analizar los efectos de la declaración de inconstitucionalidad, en el Informe de la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores de fecha 30 de agosto de 1962, “ la declaratoria de inconstitucionalidad afecta, por lo tanto, a la eficacia de la ley, sin incidir sobre su validez, agregando que “la ley es ley, pero no produce efectos –carece de eficacia- en el caso concreto juzgado si se admite que su producción fue viciosa ” (“La declaración de inconstitucionalidad de las leyes”, pub. de ANALES ADMINISTRATIVOS, Mdeo., 1970, pág. 110). En resumen, la ley decla-rada inconstitucional no desaparece, no se deroga, ni se anula, simplemente no se aplica al caso concreto en el que se solicitó la declaración. Pero fuera de dicho caso concreto, la ley sigue aplicando hasta tanto no haya otro pronunciamiento concreto de la Suprema Corte de Justicia (CORREA FREITAS, Ruben: “ El control de la constitucionalidad de las leyes en la República Oriental del Uruguay ”, Instituto Uruguayo de Derecho Comparado, en Revista Jurídica “La Justicia Uruguaya”, Tomo LXXXVIII, Montevideo, 1984, pág. 60). En segundo término, como señala PÉREZ PÉREZ, el problema radica en entender que el “caso concreto” nace “recién con la demanda”. Es obvio -sostiene el autor- que sino preexiste un caso no podrá haber demanda alguna. Por lo tanto, la “retro-actividad” que está en juego en esta cuestión no es hasta la fecha de sanción de la ley, sino hasta la fecha de surgimiento del caso en la realidad, que a veces puede coincidir con la entrada en vigencia de la ley –pero como destacaba Berro Oribe- otras veces puede ser anterior o posterior a su vigencia. Y añade el autor: “... la Corte confunde dos cosas que la Constitución ha distinguido expresamente: ‘el ‘caso concreto’ al cual debe referirse el fallo y ‘los procedimientos en que se haya pronunciado’, a los que se limitarán los efectos del fallo. Lo que nace con la demanda son ‘los procedimientos’, pero el ‘caso concreto’ que limita el alcance de la cosa juzgada necesariamente preexiste a la demanda, que no hace más que describirlo’” (PÉREZ PÉREZ, Alberto: “ Eficacia temporal de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes ” en Tercer Coloquio Contencioso de Derecho Público, Responsabilidad del Estado y Jurisdicción, Editorial Universidad, Montevideo, 1997, pág. 141; en similar línea argumental véase ARTECONA GULLA, Daniel: “ Efectos de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad ” en Revista de Derecho Público, Nº 2, FCU, Montevideo, 1992, pág. 129). Con lo cual, de considerarse que el efecto de la inaplicación de la norma reputada inconstitucional es ex nunc (hacia el futuro) o desde la fecha de promoción de la demanda, desatiende el principio de reparación integral del daño –daño en sentido puramente jurídico y no material-, pues habrían de admitirse interregnos en que el decreto departamental debiera aplicarse al accionante -pese a su contradicción normativa declarada- sin fundamento normativo concluyente y determinante que cargue tal consecuencia perjudicante sobre las espaldas del titular del interés directo, personal y legítimo (Cf. discordias de la suscrita a las sentencias Nos. 1.923/2017, 1.238/2019, 1/2021, entre muchas otras). Como bien destaca ARTECONA, parece un poco irrazonable admitir que los efectos de una sentencia declarativa de inconstitu-cionalidad se retrotraigan sin límite de tiempo, por lo que afectaría actos cumplidos o dictados en aplicación de la ley. Sin embargo, debemos convenir que el insti-tuto de la inconstitucionalidad no encuentra fundamento en la seguridad, sino en la preservación de la unidad del orden jurídico (ARTECONA GULLA, Daniel: “ Efectos de la sentencia... ”, cit., pág. 131). En definitiva, por los fundamentos expuestos, corresponde declarar inconstitucional la norma impugnada y, en su mérito, disponer su inaplicación para el caso concreto. Sin especial condenación