Sentencia Definitiva N° 59/2026

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO SENTENCIA DEFINITIVA N.º 59/2026 Montevideo, 25 de febrero de 2026 Ministro redactor Dra. Beatriz Venturini VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA C/ FONDO NACIONAL DE RECURSOS Y OTRO - AMPARO” – IUE: 2-75098/2025 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por los codemandados, el Ministerio de Salud Pública a fs. 350-357, contra la sentencia definitiva Nº 87/2025 del 28 de agosto de 2025 de fs. 336-346, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 16º Turno, Dr. Hugo Fabian Rundie Mintegui. RESULTANDO: 1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se amparó la falta de legitimación pasiva opuesta por el Ministerio de Salud Pública, desestimando la demanda presentada en su contra en relación al medicamento BEVACIZUMAB. Se condenó al Fondo Nacional de Recursos a suministrar al Sr. AA el medicamento BEVACIZUMAB en el término de 24 horas, de acuerdo a las indicaciones del equipo médico tratante y por e tiempo que este lo determine. Se amparó la falta de legitimación pasiva opuesta por el Fondo Nacional de Recursos, desestimando la demanda presentada en su contra en relación al medicamento TRIFLURIDINA-TIPIRACILO (TAS 102). Se condenó al Ministerio de Salud Pública a suministrar al Sr. AA el medicamento TRIFLURIDINA-TIPIRACILO (TAS 102) en el término de 24 horas, de acuerdo a las indicaciones del equipo médico tratante y por el tiempo que lo determine. 2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte codemandada Ministerio de Salud Pública, quien en escrito de fs. 350-356 vto. manifestó que le agravia primero, la inexistencia de ilegitimidad manifiesta porque el medicamento reclamado TAS-102, no se encuentra incorporado en el Fondo Terapéutico de Medicamentos -FTM-, y por ello, no debió imputarse ilegitimidad al Estado. El artículo 7 inciso segundo de la Ley 18.335 limita el derecho de acceso a los medicamentos “ debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por este en el formulario terapéutico de medicamentos” ; idéntica solución se arriba en función de lo dispuesto en los artículos 6, 45 y 46 de la Ley 18.211 Procede señalando que el Ministerio de Salud Pública tiene a su cargo la emisión de decisiones generales que contemplen el principio de igualdad, careciendo de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos. Mucho menos para hacerlo en beneficio de un sujeto en particular, en cuanto, en el ámbito estatal, el régimen asistencial ha sido encomendado directamente a ASSE. En definitiva, el MSP no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población; encontrándose sometido al principio de especialidad, violaría la normativa si procediera conforme dispone la sentencia, pues excedería el alcance de los poderes que le fueron conferidos legalmente. Agrega, además, que los prestadores integrales de salud, en el marco del relacionamiento contractual que le une con sus usuarios, no tienen impedimentos normativos para adquirir el fármaco que sus profesionales médicos prescriben, conforme dispone el artículo 10 del Decreto N.º 265/006, siendo el propio prestador el que debe hacerse responsable de sus propias actuaciones técnicas frente a sus afiliados. También expresa que le agravia la atacada por desconocer que el Ministerio de Salud Pública, por sí, carece de potestades para definir la inclusión de medicamentos al FTM, conforme al artículo 462 de la Ley 19.355 en la redacción dada por el artículo 299 de la Ley 20.075. Prosigue señalando que la condena omitió considerar que siendo los recursos presupuestales escasos y la variedad de medicamentos en plaza (y en el mundo) amplísima, el Estado tiene la necesidad de priorizar y racionalizar, de forma de garantizar la sustentabilidad, principio rector del Sistema Nacional de Salud como declara expresamente el artículo 3 literal “l” de la Ley N.º 18211. Este criterio ha sido convalidado por la Suprema Corte de Justicia por ejemplo en la Sentencia N.º 2025 del 20 de diciembre de 2017. Expresa que el incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes, en la medida que dicho cúmulo de acciones tiene un impacto sensible sobre las previsiones anuales correspondientes al SNIS. Estos juicios tienen impacto efectivo en el presupuesto del Ministerio de Salud Pública, que repercute directamente en su estructura de funcionamiento. Finalmente, sostiene que la condena genera un régimen más beneficioso para el actor con relación al resto de los usuarios, cuya situación se rige por el marco legal del SNIS. 3) Contra la referida providencia también se alzó en tiempo y forma la parte codemandada Fondo Nacional de Recursos, quien en escrito de fs. 359-363 vto. manifestó que carece de legitimación pasiva respecto al fármaco BEVACIZUMAB, atento a los requisitos que deben cumplirse que deben ser cumplidos a los efectos de la decisión de incluir el medicamento al FTM, que le corresponde, naturalmente, al Ministerio de Salud Pública. Los pasos necesarios para incorporar medicamentos se encuentran establecidos en el Decreto 130/017 de fecha 25 de marzo de 2017, requiriéndose previamente se cumpla con una serie de pasos y se presenten informes realizados por diversas instituciones idóneas. Tampoco es dable sostener que existe una inclusión genérica del fármaco al FTM, los medicamentos que pueden ser cubiertos por el FNR deben estar registrados en el país para esa patología e incorporados previamente por el MSP al FTM en e Anexo B, para la patología y en las condiciones específicas que el FNR financiará. Por lo argumentado, concluye que no hay ilegalidad manifiesta en su accionar. Robustece su punto con jurisprudencia, la que transcribe. 4) La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido e interpuso recurso de inconstitucionalidad en escrito de fs. 373-387 vto. Sobre la excepción de inconstitucionalidad del artículo 7 inciso 2 de la Ley 18.335 e inciso final del artículo 45 de la Ley 18.211 señalando que la parte codemandada Ministerio de Salud Pública alega su imposibilidad de dispensar medicamentos directamente a la población, y ello viola flagrantemente el inciso 2 del artículo 44 de la Constitución, limitando así el derecho amparado en la Constitución por normas de rango legal. Respecto al control de convencionalidad, señala que, sin perjuicio de no haber norma expresa que asigne competencia a la Suprema Corte de Justicia para efectuar la tarea de control de convencionalidad de la normativa impugnada, se estará a lo establecido por la propia Corte en Sentencia N.º 396/2016 donde asumió dicho rol. Agrega que la norma cuya declaración de inconstitucionalidad que se solicita, vulnera el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Ley 16.519, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo 1 y 11), Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 25), Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica artículo 4 y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 12). de allí surge el derecho de toda persona al acceso a la salud, entendida como disfrute de bienestar físico y mental, elevándose a la categoría de de bien público. Agrega que todas las normas de derecho internacional tienen el carácter de “autoejecutables”, se incluyen dentro de los derechos exigibles por vía jurisdiccional por tratarse de aquellos inherentes a la personalidad humana e integran el denominado bloque de constitucionalidad. Esto determina la obligación del Estado de proporcionar a los ciudadanos los tratamientos médicos adecuados y disponibles en el país cuando así lo indique la evaluación médica, con independencia de que ello se encuentre recogido en las listas taxativas que el propio Ministerio de Salud Pública -MSP- elabora. Luego procede a evacuar el traslado de la apelación interpuesta por el MSP, sosteniendo primero que el Ministerio solo se limitó a reiterar leyes y decretos que lo regulan, pretendiendo justificar su omisión y legitimar una conducta que a todas luces es ilegítimas, no pudiendo oponerse dicha normativa a derecho fundamentales del actor que se encuentran vulnerados, especialmente en esta última etapa de la enfermedad. La ilegitimidad manifiesta radica en negarle a este paciente joven, la única opción terapéutica de sobrellevar una vida digna y de calidad. Asimismo, de atenderse los fundamentos del apelante, el mandato constitucional se vería limitado al registro y/o comercialización del medicamento en nuestro país e incluso, por su incorporación al FTM; de no estarlo, bastaría para librar de toda responsabilidad al MSP sin importar los derechos fundamentales vulnerado. Respecto al traslado conferido por la apelación del Fondo Nacional de Recursos, comparte los fundamentos vertidos en la sentencia. El medicamento BEVACIZUMAB, ha sido puesto a su cargo de manera expresa al incluirlo en el FTM por Ordenanza N.º 10/09 de fecha 8 de enero de 2009 de la que no surge excluida la situación clínica del actor. El FNR es una persona pública no estatal regulada por Ley 16.343 y Decreto N.º 358/993, dirigido por una Comisión Honoraria Administradora -CHA- que determina las afecciones, técnicas y medicamentos cubiertos por el FNR, cumpliendo funciones ontológicamente estatales. El FNR en calidad de integrante de la CHA del FTM se encuentra legitimado pasivamente en autos, siendo que interviene en la determinación de los medicamentos que se integran al FTM y que el propio Fondo debe proporcionar. Agrega, que la ley de presupuesto no ha dejado sin efecto lo dispuesto en la LUC, en tanto en la primera solo se hace referencia al artículo 409 de la LUC y la existencia de la expresión final en referencia a que no se modifican los cometidos del FNR; además según la ley de creación y lo que luce en su propia web, sus cometidos son “ El Fondo Nacional de Recursos tiene el cometido otorgado por la ley de administrar y financiar un conjunto de procedimientos de medicina altamente especializada y medicamentos de alto costo ”. 4) Por Sentencia Nº 1428/2025 del 25 de noviembre de 2025 (fs. 402), la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el artículo 7 inciso 2 de la Ley Nº 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley Nº 18.211 y, en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora. Asimismo, desestimó el excepcionamiento respecto a los artículos 51 literal B de la Ley Nº 18.211 y 10 de la Ley Nº 18.335. 5) Franqueada la alzada por Decreto Nº 313/2026 del 24 de febrero de 2026 (fs. 411), se asignó esta Sala (fs. 415) y recibidos los autos en el Tribunal el 24 de febrero de 2026 (fs. 417), se procedió al estudio de precepto. Puestos al Acuerdo y reunido el número de votos suficientes, se procede al dictado de sentencia. CONSIDERANDO: I) La Sala, por unanimidad de votos de sus integrantes naturales (art. 61 de la Ley Nº 15.750), habrá de revocar la sentencia de primera instancia, y, en su lugar: a) declarar la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos respecto del medicamento BEVACIZUMAB y desestimar la demanda a su respecto; manteniendo la sentencia en lo demás, todo en mérito de los fundamentos que a continuación se expondrán. II) Agravios del Fondo Nacional de Recursos respecto al medicamento BEVACIZUMAB: La Sala estima que el agravio es de recibo, la Sala sostiene la postura jurisprudencial de falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos en reclamos de medicamentos incluidos en el FTM (incluso los incluidos para la misma patología, pero no suministrados para la situación clínica del accionante, como es el caso del BEVACIZUMAB solicitado en autos). De este modo, resultan trasladables al presente caso los fundamentos vertidos en Sentencia de esta Sala N° 118/2023, en donde se trataba un caso análogo de solicitud de otro medicamento RITUXIMAB no incluido en el FTM y la Sala expresaba: “… son perfectamente trasladables los fundamentos vertidos –entre muchas otras- en sentencia Nº 160/2018: “Viene al caso transcribir lo expuesto, entre otras, en sentencia Nº 83/2012: “ El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido –según Ley Nº16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada –afecciones, técnicas y medicamentos que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº358/993 de 5/8/93 y Nº265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. “ Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley Nº 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art.3 inc.5). De manera que, no estando el fármaco “cetuximab” incluido en el listado de medicamentos que debe costear, la denegatoria del Fondo Nacional de Recursos no se perfila como manifiestamente ilegítima sino que se ajusta a la normativa vigente. “ Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia Nº 209/2009).” “ También cabe recordar que según el Decreto Nº4/010 de 7/1/2010, el procedimiento a observar para la incorporación de medicamentos al FTM a cargo del FNR, requiere informe de la Comisión Técnica Asesora de éste con expresa indicación de las afecciones para las que se le incluirá (art.2).- “ De modo que, al tenor de lo allí dispuesto, la inclusión de medicamentos ya no se hace más en forma genérica sino con indicación de las enfermedades para las que se va a suministrar, de lo que se deriva que el FNR no puede darlo para otras”.- Asimismo, son aplicables los fundamentos vertidos en sentencia Nº 164/2018, a saber: “ Como ha señalado la Sala, entre otras, en Sentencia Nro. 1/2016, en la cual se transcribe la Sentencia Nro. 111/2014, y resulta trasladable al caso “…Unsomeroanálisis de la normativa indica que, según la Ley Nº 16.243 de 24/12/92 compete a la Comisión Honoraria Administradora del Fondo Nacional de Recursos determinar “afecciones y técnicas” cubiertas (art. 5). Luego, por Decreto del Poder Ejecutivo Nº 265/006 de 7/8/06 se creó el Formulario Terapéutico de Medicamentos (F.T.M.) y se estableció que compete al Ministerio de Salud Pública “efectuar las actualizaciones de los Anexos al presente Decreto, mediante las adiciones o supresiones que entienda pertinentes” para lo que se crea una Comisión Asesora del Formulario Terapéutico Nacional que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública-Dirección General de la Saludcon el cometido de revisarlo y actualizarlo anualmente, aunque se aclara que los protocolos o guías para los medicamentos del Anexo III serán aprobados por el Fondo Nacional de Recursos y/o la Comisión Honoraria de la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes. Al año siguiente, la Ley Nº 18.211 de 5/12/07 creó el Sistema Nacional Integrado de Salud y, entre otras directivas, estableció que “el Ministerio de Salud Pública aprobará un formulario terapéutico único de medicamentos que contemple los niveles de atención médica…” (art. 7)”. “ Posteriormente, el art. 2 del Decreto Nº 4/10 de 7/1/2010 estableció el procedimiento a observar para la incorporación al Formulario Terapéutico de Medicamentos los fármacos a brindar bajo la cobertura financiera del Fondo Nacional de Recursos, que incluye informe de la Comisión Técnica Asesora del Fondo que establezca que existe evidencia científica para el uso del producto y en qué condiciones y protocolo de cobertura aprobado por la Comisión Honoraria Administradora del Fondo Nacional de Recursos (sentencias Nº 166/2011 y 122/2013 entre otras)….”. “ Entonces, no se advierte ilegitimidad manifiesta en el actuar del F.N.R. en el caso a estudio, desde que: “… De la normativa indicada resulta que el cometido del Fondo Nacional de Recursos es la cobertura financiera de medicamentos, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nº 16.343, 17.930 y 18.211 y decretos Nº 358/1992 y 265/2006). “ En consecuencia, no se configura ilegitimidad manifiesta alguna (artículo 1º de la Ley Nº 16.011) en la negativa del Fondo Nacional de Recursos a proporcionar el medicamento a la actora, el mencionado no es un organismo asistencial y en base al principio de especialidad no puede realizar sino las actividades derivadas de su marco competencial. “ Por otra parte, la potestad de incluir los medicamentos en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, Anexo III, compete en exclusividad al Ministerio de Salud Pública, mientras al Fondo Nacional de Recursos le corresponde confeccionar los protocolos de cobertura para el uso de esos medicamentos, de conformidad con el artículo 3 del Decreto Nº 256/2006, mediante el asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora…” Por otra parte, no se comparte la interpretación que se efectúa en la apelación de la parte actora en relación al alcance de las normas incluidas en la Ley Nº 19.889.- En efecto, se entiende que el art. 409 de dicha ley regula una forma de obtener recursos para financiar prestaciones y medicamentos de alto precio que no integran el sector del PIAS y/o del FTM de cargo del FNR.- Textualmente establece: Agrégase al numeral 3) del artículo 79 Título 4 del Texto Ordenado 1996 (decreto Nº 338/996) el siguiente literal: W) El Fondo Nacional de Recursos, con la exclusiva finalidad de financiar prestaciones y medicamentos de alto precio que no se encuentren comprendidos en el Plan Integral de Atención en Salud (PIAS) y en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM), según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7° de la Ley N° 18.335, de 15 de agosto de 2008, y que cuenten con la respectiva aprobación de la indicación en el registro de medicamentos del Ministerio de Salud Pública, quedando exceptuados de este régimen, los proveedores de dicho Fondo y las empresas proveedoras de medicamentos. En este caso no será de aplicación lo dispuesto en el inciso final del artículo 78 y el artículo 79 BIS del presente cuerpo normativo, pudiendo ampararse en esta norma, manteniendo el subsidio o subvención del Presupuesto Nacional. A su vez, el art. 79 T4 del Texto Ordenado dispone que las donaciones especiales allí enumeradas se encuentran comprendidas en el beneficio previsto en el artículo precedente (78 T4) que regula exoneraciones a las empresas contribuyentes de IRAE e Impuesto al Patrimonio. De lo que se viene de transcribir fluye que lo único que se prevé es la posibilidad de que el FNR pueda obtener recursos, pero en modo alguno implica modificación de las competencias de esta persona pública no estatal.- Se comparte lo expuesto en la sentencia Nº 45/2020 del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 16ª Turno sobre el alcance de lo dispuesto por el art. 409, citada por el apelante a fs. 375 vto – 376, a saber:“…, la norma no incide en aspectos vinculados a la legitimación u obligación de cubrir medicamentos o tratamientos de alto precio por parte del FNR, sino que simplemente refiere a otra vía o forma de financiar aquellas prestaciones o medicamentos que no estando incluidos en el PIAS o FTM, deban ser cubiertos por el FNR. Lo que se trata a través de esta norma es de ampliar las vías de financiación de tales prestaciones.” Omissis… “ Véase que el proyecto legislativo que finalmente se convirtió en ley 19.889 (pudiéndose consultar a tales efectos la CARPETA N” 370 DE 2020, en pág. Web del Parlamento Nacional) en cuanto al tema en análisis, simplemente trató de cubrir el área o aspecto de la financiación de tales medicamentos o prestaciones. No implicó ninguna derogación, ni modificación de la legislación vigente en la materia, en especial de la ley 16.343 y su Decreto Reglamentario.” Igual razonamiento es aplicable al art. 410 de la Ley Nº 19.889 que refiere a partidas a transferir al FNR para cobertura financiera de procedimientos de medicina altamente especializada o de medicamentos de alto precio, a lo que cabe agregar que en esta norma no se establece que se trate de procedimientos o de medicinas no incluidas en el PIAS o en el FTM” .- A estas conclusiones de los fallos transcriptos cabe agregar que con posterioridad a la entrada en vigor de la Nº 19.889 (conocida como LUC), el artículo 683 de la Ley de Presupuesto Nº 19.224 del 18 de diciembre de 2020 dio una nueva redacción al artículo 79 del Título 4 del Texto Ordenado de 1996, derogando tácitamente el literal w del numeral 3 que oportunamente fuera agregado por el artículo 409 de la primera de las mencionadas. Por tanto y como se anunció, se revocará la recurrida en cuanto a la condena al FNR. III. Agravios del Ministerio de Salud Pública respecto a su condena por el medicamento TAS-102: El caso de autos versa sobre un paciente de 54 años portador de cáncer de colon. Su médico tratante, Dr. Sebastián Ximénez de su prestador de salud, le indicó el tratamiento en tercera línea con los fármacos Trifluridina/tipiracilo (TAS 102) asociado a BEVACIZUMAB. El fármaco TRIFLURIDINA/TIPIRACILO (TAS 102) no se encuentra incluido en el FTM para ninguna patología. El fármaco BEVACIZUMAB se encuentra incluido en el FTM para la misma patología que padece el actor, pero para otra línea de tratamiento. Ambos son fármacos de alto costo a los que el actor no puede acceder por carecer de medios económicos para ello. La Sala tiene jurisprudencia constante en relación a las condenas al Ministerio de Salud ante las solicitudes de fármacos incluidos o no en el Formulario Terapéutico de Medicamentos. Así, en sentencia Nº 285/2025, para un caso análogo de solicitud de la misma combinación de fármacos TAS 102 y BEVACIZUMAB, en fundamentos trasladables al presente caso, sostenía: “… , la Dra. Alicia Castro en posición que comparte la redactora, señala: “VI. Por último, la redactora de este fallo cree necesario puntualizar que la solicitud del actor para que el Estado le proporcione el medicamento es bien diferente de una eventual solicitud de que el Estado incluya ese fármaco en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, que fue lo que pidió el Laboratorio Roche y que motivó la denegatoria de quien es competente para decidir la política sanitaria del Sistema Nacional Integrado de Salud. En cambio, cuando un juez dispone una medida de amparo en un caso concreto y ordena al Estado que haga algo para proteger un derecho fundamental de una persona en particular, no está interfiriendo indebidamente en el diseño e implementación de la política sanitaria, que no es modificada porque, indiscutiblemente, es competencia de otro sistema orgánico. No se trata de una decisión política ni se funda en consideraciones de utilidad o conveniencia, sino que procura la tutela efectiva de un derecho que aparece ilegítimamente conculcado. Se trata de que el art.44 in fine de la Constitución Nacional impone al Estado Uruguayo la obligación de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (art.44 inc.2) y, en el caso, no se ha cuestionado la alegada insuficiencia de medios económicos del actor para adquirir el medicamento. En efecto, se entiende que “tanto el derecho al goce de la vida como el derecho a la salud tienen protección constitucional en nuestro país no sólo porque son mencionados expresamente en el texto constitucional (arts.7 y 44) sino también por ser entendidos como derechos inherentes a la personalidad humana (art.72)”. Tanto el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ratificado por Ley Nº13.751 de 11/7/69), en su art.12 reconoce “el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”, como el Protocolo de San Salvador, adicional a la Convención Americana sobre Derecho Humanos en materia de Derechos económicos, sociales y culturales (ratificado por Ley Nº16.519 de 22/7/94) en su art.10 establece que “toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social” y señala que para hacer efectivo ese derecho los Estados se comprometen a reconocer la salud como un bien y a tomar ciertas medidas, que se detallan, entre las cuales se alude a “satisfacer las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables”. “ Pero el Estado Uruguayo está constitucionalmente obligado a proteger el derecho a la salud más allá de los términos que surgen de las Convenciones Internacionales de Derechos Humanos que ha ratificado, debido a que, conforme dispone el art.44 de la Constitución Nacional en su parte final está obligado a proporcionar “gratuitamente los medios de prevención y asistencia … a los indigentes o carentes de recursos”. Es un criterio interpretativo firme en materia de derechos humanos el principio pro hominen o pro-persona, que opera como una directriz de preferencia indicando que prevalece la regulación que mejor tutela el derecho en cuestión (SAGÜES, Néstor P. La interpretación de los derechos humanos, p.6; RISSO, Martín. Algunas garantías básicas de los derechos humanos, 2ª. ed. Bogotá, 2011, p.49) y ese es el caso del art.44 inc.2 de la Constitución Nacional. "De modo que ante una persona que carece de recursos para proveerse de la medicación que necesita para tratar su patología y mejorar la calidad de sobrevida –y quizás prolongarla por un tiempo- debe cumplir con ese imperativo constitucional” (T.A.C.1º Sent. N.º 123 de 27/9/11; Sent.Nº186 de 16/12/11). La negativa estatal convierte en ilegítima la conducta del Ministerio de Salud Pública como representante del Estado en esta causa (Ley Nº16.320 art.384).” En este enfoque, se encuentra otra sentencia de la Suprema Corte de Justicia, la Nº 396/2016, que falló en mayoría en sentido contrario a la anteriormente citada y en la que se expuso que: “ En efecto, si bien el inc. 1 del art. 7 de la Ley No. 18.335 consagra el derecho a acceder a una atención en salud de calidad, puede sustentarse que el inc. 2 (punto impugnado) vulnera el inc. 3 del art. 44 de la Constitución. La técnica legislativa de la delegación reglamentaria es procedente, en el caso, por tratarse de un tema eminentemente técnico con una vasta casuística que, por su naturaleza, requiere constantes modificaciones que, por lógica, no son viables en la vía legislativa y sí en la reglamentaria. “ No obstante, la norma impugnada incurre en contradicción con la Constitución. “ El derecho a la salud, expresamente reconocido en el art. 44 de la Constitución, constituye un derecho humano esencial, inherente a la persona, y de cuyo pleno goce dependen todos los demás. En este sentido, el derecho a la salud podría considerárselo, conjuntamente con la vida, uno de los derechos absolutos, ya que su instrumentalidad respecto del segundo nombrado es indiscutible. “ Es de señalar que la citada norma superior establece: “El Estado legislará en todas las cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país. “ Todos los habitantes tienen el deber de cuidar de su salud, así como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. “ Como se indicara en la Sentencia No. 696/2014, citando a su vez el Pronunciamiento No. 1.713/2010: “En efecto, la Salud Pública es un cometido esencial inherente del Estado, y en casos como el de autos la legislación sobre tabaquismo resulta un bien jurídico superior que participa de la noción de orden público (art. 44 de la Constitución), por lo que resulta natural que se cometiera al M.S.P. dicha reglamentación, pues de acuerdo a la Ley Orgánica de Salud Pública No. 9.202, le compete al mismo adoptar todas las medidas que estime necesarias para mantener la Salud colectiva, dictando todos los reglamentos y disposiciones necesarias para este fin primordial (art. 2)...”. “ Sobre esa base, el Juez debe analizar la norma impugnada, así como toda la legislación en la materia, incluso decretos y resoluciones del Poder Ejecutivo y Ministerio de Salud Pública, para desentrañar el espíritu de la Ley, que en ningún caso puede revelar la intención de limitar en forma alguna el acceso a la salud. Como guía interpretativa cabe destacar, además, la reciente sanción de los arts. 461 y 462 en la última Ley de Presupuesto No. 19.355, normas por las que se reglamentó en vía legal el procedimiento que debe seguir el Ministerio de Salud Pública para la aprobación y registro de especialidades farmacéuticas en el Formulario Terapéutico de Medicamentos. Las referidas disposiciones resultan prístinamente claras en su finalidad restrictiva respecto al derecho de acceso a la salud. “ En efecto, la inclusión de medicamentos por el M.S.P. en el denominado “Formulario Terapéutico de Medicamentos”, deberá efectuarse conforme los principios consagrados en la legislación, en la especie, los enunciados en el propio art. 7 de la Ley No. 18.335. No obstante, ese “margen” legal previsto, y que se completará en vía administrativa, deja una “ventana” abierta para la limitación de un derecho que, por su naturaleza instrumental con el derecho a la vida, no admite la menor restricción. En este sentido, cabe recordar que esta Corporación, reiteradamente ha sostenido (cfme. Sentencia No. 1.026/2011, entre otras) el carácter no absoluto de los derechos que se enuncian en el artículo 7 de la Carta Fundamental, señalando que “... (salvo el derecho a la vida)... la Constitución confiere discrecionalidad al legislador, aunque precisamente regulada, al imponerle que, para disponer una tal limitación debe atender a razones de interés general (Sentencia No. 133/663 y Sentencia No. 152/1991, entre otras)” (cf. Sentencia No. 33/94, entre otras) (ver también Sentencias Nos. 99, 129, 131/2008). “ En su mérito, del análisis contextual de la norma impugnada, emerge incuestionablemente que se trata de una norma regresiva, que tiende a limitar los medios médicos disponibles de prevención, tratamiento y asistencia, contradiciendo de esta forma la norma de rango superior. Limitación que, por otra parte, no responde a razones de interés general, sino meramente económicas. “ Complementando dicha argumentación, el Sr. Ministro Dr. Pérez Manrique agrega que, en la Conferencia Iberoamericana de Justicia Constitucional, al interrogarse sobre los criterios predominantes de interpretación que la jurisprudencia constitucional ha sostenido para la declaratoria de inconstitucionalidad de las Leyes u otros actos con similar rango que contradicen los preceptos constitucionales, fueron relevados como criterios, los siguientes: a) la interpretación literal; b) antecedentes históricos y legislativos; c) método teleológico y sistemático, d) la realidad social el tiempo en que se han de aplicar las normas constitucionales; e) el contexto normativo de la disposición que debe ser interpretada (la Constitución en su totalidad, el resto del ordenamiento jurídico, el derecho comparado y el derecho internacional de los derechos humanos); f) la interpretación sistemática de la Constitución y el principio de ponderación; g) interpretación conforme a la Constitución; h) principio de unidad constitucional que exige una interpretación de la Constitución como un todo armónico y coherente; i) principio pro homine o de aplicación de la norma más favorable a los derechos de la persona. (www.cijc.org/.../Uruguay/.../Uruguay-Suprema Corte de Justicia.pdf). “ En lo que dice relación con este último principio, Humberto Henderson en su publicación: “Los tratados internacionales de derechos humanos en el orden interno: la importancia del principio pro homine” expresó: “ Sin perjuicio de las reglas tradicionales de interpretación y aplicación de las fuentes de derecho tanto de orden interno como internacional enunciadas sucintamente, conviene subrayar que en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos importa tener en cuenta una regla que está orientada a privilegiar, preferir, seleccionar, favorecer, tutelar y, por lo tanto, a adoptar la aplicación de la norma que mejor proteja los derechos fundamentales del ser humano. “ En el ámbito del derecho internacional, el propio artículo 31 de la Convención de Viena, permite fundamentar lo que se ha denominado o puede denominarse el principio pro homine, cada vez más aceptado por los estudiosos del derecho internacional de los derechos humanos, incluso reconocido como parte de la lógica y la principiología propias del derecho internacional de los derechos humanos. “ En ese sentido, se ha subrayado que ‘la invocación y el uso de la norma más protectora son perfectamente aceptados, en la doctrina acerca de la defensa judicial en derechos humanos, debido al objetivo garantista que orienta la materia’. “ En sentido análogo se ha expresado que este principio sepuede considerar como ‘[...] un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos [...] Este principio coincide con el rango fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estará siempre a favor del hombre’. “ En efecto, de acuerdo con el artículo 31.1 de la Convención de Viena, la interpretación debe tener en cuenta el objeto y fin del tratado y es aquí donde debe recordarse que los tratados sobre derechos humanos tienen como objeto y fin, el reconocer derechos a los individuos frente al Estado y no regular las relaciones entre los Estados como lo hace el ‘derecho de gentes’. “ Además de lo establecido en la Convención de Viena, aplicable con carácter general en el derecho internacional, y de lo que disponen muchas constituciones nacionales, son varios los instrumentos internacionales de derechos humanos que consagran expresamente la regla de interpretación pro homine, tanto en el ámbito universal, como en el propio sistema interamericano de estos derechos. Sin pretender presentar una enumeración detallada y exacta de las normas internacionales, y a modo de ejemplo, se pueden citar las siguientes disposiciones de algunos de estos instrumentos internacionales de carácter universal” (www.corteidh.or.cr/tablas/R06729-3.pdf)... “ Agrega que, sin perjuicio del desarrollo progresivo del derecho a la salud, característica inherente a los derechos humanos de la segunda generación, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales también ha señalado que los Estados tienen una obligación mínima básica de garantizar la satisfacción de niveles esenciales mínimos de cada uno de los derechos reconocidos en el Pacto. “ Indicando seguidamente: “Este contenido mínimo y esencial del Derecho a la Salud, es el garantizado por tal pacto, el ‘contenido mínimo del Derecho a la Salud’ que implica la garantía mínima constitucional, respecto de la cual no pueden dictarse Leyes por debajo del mismo, pero sí por encima de tal mínimo”. “ Ahora bien. Teniendo en cuenta que según el art. 44 de la Carta la obligación del Estado se extiende a proporcionar asistencia no sólo a los indigentes sino también a aquellos que carezcan de recursos para cubrir los costos de la atención médica, en aplicación del principio pro homine el Estado no puede desconocer el mandato constitucional citado, derechos respecto de los cuales la Constitución no autoriza ni habilita limitación de especie alguna. “ Es de señalar asimismo que, la persona afectada debe acreditar cuál es la enfermedad que padece y que, para su estado de evolución, corresponde proporcionar el medicamento que pretende acreditando fehacientemente su viabilidad a través de prueba idónea a tales efectos, así como que carece de recursos suficientes para cubrir los costos del tratamiento, de forma acorde al requerimiento contenido en la Carta Magna. “ En suma, como lo ha sostenido la Corte en reiteradas oportunidades, los derechos establecidos en el art. 7 de la Carta -salvo el derecho a la vida- no pueden ser limitados, excepto por razones de interés general, las que no se han articulado debidamente a la hora de establecer la limitación en la norma cuestionada, lo que determina corresponda declarar su inaplicabilidad al caso concreto. “ VII) Sin perjuicio de compartir lo dicho por la mayoría, el Sr. Ministro Dr. Hounie, señala que a diferencia de lo que sostiene el Sr. Fiscal de Corte (en especial, a fs. 243 y 244 vto.), no puede deducirse que la conjunción “e” (“autorizados (...) e incluidos”) contenida en la norma significa que todos los medicamentos autorizados deban ser incorporados en el FTM, sino que lo que la norma indica es que el paciente tiene derecho a acceder a aquellos que tengan ambas calidades (que se encuentren autorizados y, a la vez, incluidos en el FTM). Así, lo deja desprovisto del derecho de acceso a aquellos medicamentos que estén autorizados, pero no incluidos en el vademécum. “ El art. 10 de la Ley No. 18.335 es claro al respecto, así como también lo es la práctica que, a diario, se da en los tribunales con los recursos de amparo, desde que en casi todos (por no decir todos) los casos, se discute sobre medicamentos autorizados por el Ministerio de Salud Pública, pero no incluidos en el vademécum. “ Como ya lo sostuvo cuando integraba el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6to. Turno, en Sentencia identificada como SEF-0006-000173/2013: “Dicha Cartera [en referencia al Ministerio de Salud Pública] es la encargada de preservar la salud de los habitantes, bien fundamental que no puede estar supeditado a las contingencias de un trámite burocrático de tal naturaleza [la inclusión en el FTM], que bien puede durar meses e, inclusive, años.”. Omissis En definitiva, el codemandado MSP circunscribió su defensa a que no es dispensador de medicamentos directamente a la población, y que no incurrió ilegitimidad manifiesta, ya que el medicamento solicitado no se encuentra incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). En primer término, y como se sostiene en reciente Sentencia del TAC 3º, que esta redactora integró, de fecha 19 de agosto de 2019, autos caratulados: BB C/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA Y OTROAMPARO-" IUE 2-27059/2019 “Por otra parte, no explica el recurrente cómo lo pretendido por la amparista -una sola paciente sin recursos suficientes- podría involucrar la “sustentabilidad del sistema”, dado que en el caso la cuestión litigiosa no versa sobre incluir o no el medicamento en cuestión en el F.T.M.” Como ha sostenido el Dr. Tabaré Sosa en su voto a la Sentencia para esta Sala, en autos IUE: 2-30249/2018 “Los agravios del MSP son defensas que implican un estrecho y meramente formal criterio, desajustado a la naturaleza de la pretensión que se ejerció así como a las normas jurídicas que regulan su actuación; totalmente insuficiente, como se relacionó precedentemente, para oponerse a la operatividad directa de derechos, principios y valores de raigambre constitucional, que como lo ha dicho la SCJ (ADCU XXXIX p. 841) no habrá de verse como puro arbitrio judicial, sino como el fruto de una argumentación jurídica que respeta la eficacia vinculatoria de los principios constitucionales, descartando su carácter meramente programático, en la búsqueda de la justicia del caso concreto, finalidad esencial de la función jurisdiccional.” La redactora, formando mayoría con las Dras. Beatriz Tommasino y Loreley Opertti, y respecto de este mismo medicamento PALBOLICICLIB, por Sentencia de esta Sala 29/2019, confirmó la de primera instancia que condena al MSP a su suministro a la accionante. En consecuencia, atento a la situación de la paciente, la indicación médica y el informe pericial referido, otra actitud se esperaba del M.S.P., órgano encargado de velar por la salud de los habitantes. V) Finalmente, conforme se señala en Sentencia de esta Sala de 1er Turno Nro. 29/2019, siendo tal la jurisprudencia constante de la Sala de 6to. Turno, haciendo referencia al tenor de la defensa esgrimida por el MSP, “VII) La Sra. Ministra Dra. Marta Gómez Haedo sostuvo en su voto que confirma la recurrida, sin especiales sanciones causídicas en el grado, pero por los fundamentos que se pasan a exponer: “ Como reiteradamente ha sostenido la Sala de Sexto Turno que integro, en los procesos de amparo hay que examinar las especiales características del caso sometido a consideración, las alegaciones de las partes y las probanzas incorporadas en cada caso en particular y no la consideración genérica de algún medicamento o tratamiento. Examinado el específico caso sometido a estudio y valoradas las probanzas incorporadas a la causa, se llega a la convicción de que corresponde amparar la demanda. La demandada no controvierte las manifestaciones realizadas por la actora en cuanto a su diagnóstico, la enfermedad que padece –carcinoma urotelial de alto grado, con infiltración extensa de la muscular y embolias vasculares- ni que el medicamento indicado por su médico tratante –PEMBROLIZUMAB- sea el adecuado para paliar su situación y lograr una mejor y mayor calidad de vida. Sus médicos tratantes (originalmente Dr. Gaggero y en la actualidad Dra. Guerrina), concluyeron que el tratamiento adecuado es con dicha droga (fs. 221). … .. Presentada la solicitud de su suministro por el actor al M.S.P., teniendo presente lo aconsejado por su médico tratante y por el Ateneo Médico que contó con una gran cantidad de profesionales especialistas en la materia, que las bondades del medicamento para la enfermedad que padece el amparista están avaladas a nivel nacional e internacional, el M.S.P. no realiza un estudio científico de su situación, limitándose a alegar razones de índole económicas para su denegatoria (fs. 258 a 262). Se da la nota “residual del amparo” ya que el accionante no puede seguir costeándolo y no existe otro medio judicial o administrativo que permita obtener el mismo resultado o de existir, el mismo es ineficaz. Se ha acreditado que el medicamento ha sido aceptado científicamente en el ámbito nacional e internacional para la patología del actor. El médico tratante ha dicho que es el tratamiento indicado para la patología del paciente, al igual que el Ateneo de Servicios Oncológicos realizado el 28/8/2018 en la Asociación Española, en el cual intervinieron quince médicos especialistas en el tema y el perito también fue concluyente al respecto, tanto con relación a su suministro como a las consecuencias en caso de que no se lo haga. En estas circunstancias, otra actitud se esperaba del M.S.P., órgano encargado de velar por la salud de los habitantes. Se limitó a argumentar la falta de recursos económicos y no científicos, estando en riesgo la salud e incluso la vida del actor. Todas estas consideraciones llevan a la suscrita a considerar que ha resultado probado en estas actuaciones, que el M.S.P. ha incurrido en “ilegitimidad manifiesta”.” Entonces se comparte la conclusión de la atacada. En particular teniendo en cuenta que la declaración del profesional tratante no ha sido acreditada como sospechosa, ni la existencia de conflicto de intereses, en los términos de los arts. 157 y 158 del C.G.P., de la misma forma que el peritaje de fs. 348-350 realizado …no fue impugnado, en los términos del art. 183 del C.G.P. ” Cabe mencionar la sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 75/2021 del 27 de abril de 2021, la que se dictara en virtud de una excepción de inconstitucionalidad de los artículos 10 de la ley N° 18.335 y 51 literal b y 45 in fine de la ley Nº 18.211, mediante la cual, con voto de los Dres. John Pérez, Tabaré Sosa y Luis Tosi -y discordia de las Dras. Elena Martínez y Bernadette Minvielle- se declaró la inconstitucionalidad del artículo 45 in fine de la ley Nº 18.211 y se entendió que lo demás carecía de objeto en virtud del referido fallo, posición ratificada en la actual integración de la SCJ por la Sentencia dictada en estos mismos autos Nº 1145/2025 (fs. 115/116), a la que nos remitimos en honor a la brevedad. En definitiva, el Ministerio de Salud no controvirtió que el actor fuera portador de la patología ya referida ni el alto costo de la medicación indicada y la imposibilidad económica de éste para solventarlo. La defensa se circunscribió a que no es dispensador de medicamentos directamente a la población, y que no incurrió ilegitimidad manifiesta, ya que la medicación solicitada no se encuentra incluida en el FTM. IV. En cuanto al argumento sobre la vulneración del principio de separación de poderes, este tribunal ha tenido opinión en anteriores integraciones y en la actual al respecto. A vía de ejemplo, en la sentencia Nro. 125/2018 redactada por la Dra. Nilza Salvo, cuyos fundamentos fueron recogidos en sentencia Nº 127/2022 dictada por la actual integración, se sostuvo: “ II) Liminarmente, en relación a la supuesta violación del principio de separación de poderes e indebida invasión de competencias técnicas y administrativas, cabe reiterar una vez más que: “… ha aclarado este Tribunal que “cuando un juez dispone una medida de amparo que consiste en ordenar al Estado que haga o deje de hacer algo para proteger un derecho afectado, no estamos ante una interferencia indebida en la esfera de competencia de otro sistema orgánico, no se está vulnerando el principio de separación de poderes ni sustituyendo a la administración en el diseño e implementación de políticas públicas. Simplemente se ejerce la función jurisdiccional ante un conflicto individual y concreto suscitado entre el titular de un derecho fundamental y la autoridad estatal que lo desconoce”. Aquí se ha ordenado entregar un medicamento a un paciente, no incluirlo en el vademécum, y tal decisión no es hacer política sanitaria, no tiene efectos para toda la población sino para el caso concreto, y no se justifica en consideraciones de utilidad o conveniencia: es una decisión judicial de tutela efectiva de un derecho de rango constitucional que aparece ilegítimamente conculcado (Sentencia Nº145 de 20/3/13, entre otras).” V. Con relación al argumento económico para rechazar el suministro del medicamento, que por otra parte es la única opción terapéutica para tratar la enfermedad que padece la parte actora, en la actualidad con algún grado de eficacia, no posee la virtualidad jurídica para torcer la decisión de primera instancia. El derecho a la salud de rango constitucional no puede ceder por cuestiones de orden económico. Además, si bien se reconoce el aumento del gasto para hacer frente a las sentencias de condena referidas a medicamentos de alto costo, no está acreditada la afectación de los principios que informan el Sistema Nacional Integrado de Salud (art. 5, ley Nº 18.211). VI. La correcta conducta procesal de las partes determina que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 688 CC y 261 CGP). Por los fundamentos expuestos, normas citadas y lo dispuesto por los arts. 197, 198 y 257 del CGP, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, F A L L A: REVÓCASE PARCIALMENTE LA SENTENCIA APELADA EN CUANTO CONDENÓ AL FONDO NACIONAL DE RECURSOS A PROVEER EL FÁRMACO “BEVACIZUMAB”, ACOGIÉNDOSE LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA A SU RESPECTO. CONFÍRMASE LA SENTENCIA APELADA EN LO DEMÁS. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN LA INSTANCIA. HONORARIOS FICTOS: $ 15.000. NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE. Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA