Sentencia Definitiva N° 42/2026

Ministra Redactora: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Firmantes: Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “FERRAZ, ELENA c/ MINISTERIO DE DEFENSA – COBRO DE PESOS Y DAÑOS Y PERJUICIOS”, IUE: 2-55744/2023, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia definitiva No. 49/2025 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 2o Turno, Dr. Alejandro Martínez de Las Heras. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento del 17 de junio de 2025 (fojas 356 a 375), en lo que interesa a la instancia, se resolvió: “I) AMPARAR PARCIALMENTE LA DEMANDA, Y EN SU MERITO, CONDENAR A LA PARTE DEMANDADA A PAGAR A LA ACTORA LOS RUBROS DE DAÑO MATERIAL Y DAÑO MORAL CONFORME LO CONSIGNADO EN LOS CONSIDERANDOS V y VII, DIFIRIENDO LA LIQUIDACIÓN AL PROCEDIMIENTO INCIDENTAL PREVISTO EN EL ART. 378 DEL CGP EN LO PERTINENTE, DESESTIMANDO LA DEMANDA EN LO DEMÁS. II) ADICIONAR A LA CONDENA EL REAJUSTE DEL DECRETO LEY 14.500, Y LOS INTERESES LEGALES SEGÚN LO DISPUESTO EN EL CONSIDERANDO VIII. III) NO IMPONER ESPECIAL SANCIÓN PROCESAL EN EL GRADO.” II. Contra dicha decisión se alzó el demandado, Ministerio de Defensa, interponiendo recurso de apelación en escrito obrante de fojas 379 a 383, agraviándose, en lo sustancial, por la errónea aplicación del artículo 81 de la Ley No. 19.121, no habiéndose valorado adecuadamente la calidad de funcionaria pública contratada de la actora, ni el régimen jurídico aplicable a su relación laboral; no existió privación de ingresos atribuible a la Administración, ya que el vínculo se encontraba regido por un régimen contractual o temporal que habilitaba la rescisión unilateral sin responsabilidad para el organismo; no se probó la existencia y cuantía del perjuicio económico reclamado por concepto de lucro cesante o pérdida de la chance; la sentencia se fundó en conjeturas y estimaciones subjetivas, sin prueba suficiente sobre los ingresos previos o la probabilidad cierta de una ganancia futura; la continuidad en el cargo no puede considerarse jurídicamente garantizada, resultando improcedente la indemnización por pérdida de la chance; el daño moral no se encuentra debidamente probado y el monto fijado carece de fundamentos objetivos, no pudiendo considerarse una compensación razonable por resultar excesivo. Pide que se revoque la recurrida en los puntos cuestionados. III. Sustanciada la impugnación deducida, de fojas 388 a 394 comparece la accionante, Elena Ferraz y evacuando el recurso de apelación en traslado, aboga por la confirmatoria, expresando que el a quo aplicó correctamente la normativa estatutaria al caso concreto, en tanto su vínculo con la Administración se encontraba regido por la Ley No. 19.121, no logrando demostrar el recurrente qué aspecto de la interpretación judicial habrían sido incorrectos; el daño patrimonial, incluido el lucro cesante o pérdida de la chance, fue acreditado en forma suficiente, existiendo una expectativa razonable de continuidad laboral interrumpida por la actuación irregular del demandado; rechaza la alegada precariedad del cargo como eximente de responsabilidad, señalando que el perjuicio económico se probó mediante los antecedentes laborales y la conducta ilícita del organismo; la cuantificación del daño moral es adecuada y ajustada a los criterios jurisprudenciales actuales. Solicita el rechazo de la apelación contraria con costas y costos de la alzada, en mérito a la falta de fundamentos de la recurrencia y su propósito meramente dilatorio. IV. Franqueada la alzada (fojas 396), el expediente fue recibido en esta Sala (fojas 399vuelto), pasando los autos a estudio el 15 de setiembre de 2025 (fojas 401), culminado el cual, en sesión del 6 de febrero de 2026, se acordó sentencia por unanimidad, designándose redactora. Surge de la causa que la Sala permaneció desintegrada en virtud de la licencia médica de la Dra. Schroeder entre el 17 de octubre de 2025 y el 15 de enero de 2026. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por decisión anticipada adoptada al amparo de lo establecido por el artículo 200.1 del Código General del Proceso, revocará parcialmente la recurrida, sin especiales sanciones procesales, por los fundamentos que se exponen a continuación. II. La Sra. Elena Ferraz promovió demanda de cobro de pesos y daños y perjuicios contra el Ministerio de Defensa Nacional, expresando que el 1° de mayo de 2000 fue contratada para trabajar en el sector de Cantinas Militares, donde se desempeñó en forma ininterrumpida hasta que fue cesada, el 19 de octubre de 2020, de forma ilegal e injustificada, configurándose una conducta irregular de la Administración. Señaló que durante el tiempo que desempeñó tareas, su cargo fue asimilado al de un funcionario público de hecho, con su respectivo grado, escalafón, beneficios, surgiendo incluso inscripta en Banco de Previsión Social como dependiente del demandado. Solicitó, en consecuencia, la condena al pago del daño material y moral por el monto total de $ 10.442.253, fundando su pretensión en la Ley No. 18.719 y en el artículo 16 del Decreto No. 83/003. El demandado, Ministerio de Defensa Nacional, compareció contestando la demanda, controvirtiéndola en todos sus términos, negando los hechos y fundamentos expuestos por la actora. Manifestó que la relación laboral mantenida se desarrolló mediante contrataciones (arrendamiento de servicios) anuales sucesivas, sin que se haya configurado un vínculo permanente o presupuestado, por lo que la funcionaria no gozaba de estabilidad ni del derecho a la continuidad en el cargo. Afirmó que el cese dispuesto en octubre de 2020 se ajustó al régimen legal aplicable, negando que se tratara de un acto ilegal o irregular, así como toda responsabilidad patrimonial derivada de su actuación, rechazando la existencia de daño material(por inexistencia de incumplimiento contractual o reglamentario) y de daño moral, al no verificarse afectación susceptible de indemnización. En definitiva, sostuvo que el cese fue legítimo y que no corresponde indemnización alguna, dado que no se acreditó conducta ilícita ni perjuicio imputable al Estado. III. La sentencia apelada amparó parcialmente la demanda, condenando al Ministerio de Defensa a pagar por concepto de daño material, la privación de ingresos durante 96 meses, hasta los 60 años de la actora, difiriendo la liquidación al procedimiento incidental previsto en el artículo 378 del CGP y el daño moral, que cuantifica en $ 500.000, más el reajuste del Decreto Ley No. 14.500 y los intereses legales desde la fecha de interposición de la demanda. Argumentó el a quo que: “Sin perjuicio de la naturaleza de los diversos contratos que vincularon a las partes ya relacionados, lo cierto es que la actora, por la tarea que cumplía en Cantinas Militares, como Encargada de Supermercado en el sector Ventas, era una funcionaria pública “de hecho” independientemente de la denominación contenida en los contratos que lucen agregados a fs. 130 y ss (Arrendamientos de Servicios, Contrato de función pública, Contrato de personal cantinero, etc)... se concluye que la accionante se comprende dentro del concepto de “funcionario público” y no de trabajador privado, regido bajo la égida del Derecho Laboral ... De modo que se considera que por la sucesión de contratos que vincularon a las partes, no se hace aplicable automáticamente el régimen del derecho laboral común en el caso, sino que por el contrario, en la situación a estudio, valorando la prueba diligenciada de conformidad con lo previsto por el art. 140 del CGP, se evidencia, más allá de toda razonable (SIC), que efectivamente la actora se incorporó a la función pública siendo una “funcionaria pública de hecho”, lo que no es una circunstancia jurídicamente indiferente en tanto le es aplicable el régimen previsto en el la ley 19.121 que establece la “REGULACIÓN DEL ESTATUTO DEL FUNCIONARIO PUBLICO DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL.” ... En el caso, la Ley establece claramente cuáles son las causales por las cuales cesa un funcionario público, y dentro de ellas, no se encuentra la voluntad unilateral e inmotivada de la Administración contratante, independientemente de lo establecido en los contratos que vincularon a las partes...”, razón por la cual considera nula la cláusula décima del último contrato firmado el 1 de junio de 2020, que estableció que la Administración podría rescindir unilateralmente el contrato “en cualquier momento y bajo cualquier circunstancia, sin responsabilidad alguna para la Institución contratante, abonándose los rubros generados.” Estima “acreditada la existencia de una “falta de servicio” de la demandada, en tanto dispuso la desvinculación de la actora por causales ajenas a las legalmente habilitantes; conducta ilegítima y contraria a derecho (“falta de servicio”) que tiene nexo causal con los daños y perjuicios reclamados.” IV. El Tribunal estima que los agravios que fundan la apelación de la parte demandada, son de parcial recibo y, en consecuencia, procederá a modificar lo decidido en el grado anterior morigerando el monto de la condena. La accionante se vinculó con el Ministerio de Defensa mediante una sucesión de contratos anuales, desde el 1 de mayo de 2000 hasta el 19 de octubre de 2020 (documentos de fojas 16 a 30 y 130 a 159), cuando fue cesada por decisión de la Administración (fojas 45 vuelto, 90 y 161) y si bien en la demanda se invocan aspectos formales relativos a la historia laboral, el reconocimiento de derechos adquiridos y la prolongada duración del vínculo con la Administración, ello no es suficiente para adquirir la calidad de funcionaria pública presupuestada. Del expediente tramitado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, “Ferraz Recoba, Elena Rosaura c/ Estado – Ministerio de Defensa Nacional – Acción de Nulidad”, Ficha No. 496/19, surge que la Sra. Ferraz solicitó la revocación del acto administrativo que denegó su presupuestación, confirmando su propia actuación que la relación con la Administración se regía por los contratos suscritos sucesivamente y que no revestía la calidad de funcionaria pública presupuestada, por lo que no puede ahora pretender el reconocimiento de rubros ajenos al vínculo contractual con el Ministerio de Defensa. La documentación aportada por las partes demuestra que la Sra. Ferraz se desempeñó como funcionaria contratada, no presupuestada, lo que surge con claridad de los contratos agregados, entre ellos el suscrito el 1 de junio de 2020 (fojas 30, 158 y 159), cuya cláusula segunda estableció una vigencia anual y décima que “el contrato podrá ser rescindido por el Servicio de Cantinas Militares en cualquier momento y bajo cualquier circunstancia, sin responsabilidad alguna para la Institución contratante”; estipulaciones reproducidas en todos los contratos anteriores (documentos de fojas 16 a 29 y 130 a 157). Como se señaló, la Sra. Ferraz no ignoraba su condición de funcionaria contratada, por lo que no puede admitirse la procedencia del presente reclamo por rubros ajenos al vínculo contractual, cuyo término vencía el 31 de mayo de 2021. Aplicable a los desarrollos precedentes y en términos trasladables al caso, la Sala Homónima de 1er. Turno, en sentencia No. 73/2023, conceptualiza la teoría del acto propio, en los siguiente términos: “En sentencia No. 255/2022 de 10 de noviembre de 2022, la Sala expresó al respecto: “...la teoría de los actos propios “afirma - delineada por la dogmática alemana y con amplia acogida en la nuestra - que no es admisible “venire contra factum propium” o sea que cada sujeto debe ajustar su conducta a la coherencia con sus acciones anteriores y, en consecuencia, no le está permitido sostener actitudes contradictorias con las precedentes o previas, en la medida en que éstas eran para los terceros con quienes se relaciona, síntomas eficaces de un modo determinado de comportamiento (Conf. Adolfo Gelsi Bidart. “Acerca de la Teoría del Acto Propio” en Revista Jurídica Estudiantil Año III tomo 5, pág. 18; Laura Barbieri “La doctrina de los actos propios en nuestra jurisprudencia” en A.D.C.U. tomo XXX pág. 767). Es claro que el fundamento de dicha teoría se encuentra en el principio de buena fe, con raigambre constitucional (artículos 7, 72 y 332 de la Carta), así lo ha señalado la Suprema Corte de Justicia (Sentencia S.C.J. No. 41/007, en A.D.C.U. tomo XXXVII c. 1063 pág. 599). “De acuerdo con este principio no es aceptable hacer valer un derecho en contradicción con una conducta anterior que indica objetivamente una actitud de renuncia y a la vez, impide adoptar una posición y cambiarla arbitrariamente sin una justificación suficiente (Conf. Enneccerus y Nipperdey “Tratado de Derecho Civil” Parte General tomo I volumen 2, pág. 482; Sentencia T.A. Civil No. 213/007-1 en A.D.C.U. tomo XXXIV nota 1026; Sentencia T.A. Civil No. 80/005-1 y Sentencia T.A. Civil No. 91/005-1 en A.D.C.U. tomo XXXVI nota 1092; Sentencia T.A. Civil No. 187/008-1 en A.D.C.U. tomo XXXIX nota 964; Sentencia T.A. Civil No. 91/004-1, entre otras de la Sala).” (en BJN, con destacado del Tribunal). La actora revestía la calidad de funcionaria contratada y en tal condición, su derecho a permanecer en el cargo estaba supeditado a la renovación de los contratos que la vinculaban con el demandado, lo que no acaeció. Como también lo expresó el Tribunal de Apelaciones de 1er. Turno, en Sentencia No. 249/2008: “Se ha señalado que cuando la Administración contrata servicios personales (trabajo humano) puede ocurrir que el contratado se incorpore a la función pública o que no se verifique tal incorporación. En la primera hipótesis, estaremos en presencia de un contrato de función pública, en ese caso se produce la incorporación del funcionario contratado a la Administración, adquiriendo la calidad de funcionario público. La Constitución de la República en su artículo 60 habla de “funcionarios presupuestados” al establecer la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la Administración Central, que se declaran inamovibles. En realidad, la palabra “presupuestado” deriva del sustantivo “presupuesto” por lo que se ha entendido que funcionarios presupuestados son aquellos que son titulares de cargos previstos conforme a lo dispuesto en la Sección XIV, y a lo establecido en los artículos 85 ordinal 13 y 86 de la Constitución de la República. Por otra parte, existen funcionarios que no ocupan cargos, sino que se incorporan a la Administración con cargo a Partidas de Jornales y Contrataciones, razón por la cual se los llama extra-presupuestados o más usualmente "contratados" (Conf. Carlos Delpiazzo "Manual de Contratación Administrativa" Tomo II, pág.111/112). Los funcionarios que son titulares de cargos presupuestados en la Administración Central y en los Gobiernos Departamentales tienen la calidad de inamovibles, de conformidad con los artículos 60 inciso 2 y 62 de la Constitución de la República. Así lo preceptúan los artículos 81 y 117 del TOFUP (Conf. Ruben Correa Freitas-Cristina Vázquez "Manual..." citado, pág. 159/160). V.- Se ha sostenido que no puede considerarse “funcionario de hecho”, ni retacearse las garantías constitucionales, a un funcionario que ingresa a la Administración Pública por designación sin término o por contrato ya vencido y presta servicios de tal forma que denotan una clara permanencia en el cargo. Así el Tribunal de lo Contencioso Administrativo anuló la cesantía dispuesta por la Intendencia Municipal de San José, a un funcionario contratado sin plazo con once años de antigüedad y que ocupaba un cargo que tenía funciones de tipo permanente (L.J.U Tomo 107, c.12.362) (Conf. Fulvio Gutiérrez "Gobierno Departamental " pág. 99). VI.- En el caso, como lo indica el a-quo (fs. 1123, considerando III) y en este pronunciamiento en el considerando II) se está frente a un funcionario contratado. Como funcionario contratado estaba excluído de la carrera administrativa, careciendo del derecho al ascenso y siendo siempre amovible. Siendo funcionario a término solo tenía derecho a la permanencia en el ejercicio de la función en tanto no se dispusiera la rescisión por razones de mejor servicio o por circunstancias imputables al co-contratante, o no se verificara la extinción del contrato por vencimiento del plazo pactado (Conf. Carlos Delpiazzo "Manual de la Contratación Administrativa" Tomo II, pág.113). VII.- La contratación efectuada al actor se realizó sin respetar la normativa vigente y la Resolución impugnada por la actora como acto ilegítimo No 13/2005 del 08.07.2005 (fs.26) no lo es, ya que cumplió con los requisitos legales y motivación requerida, como lo indica el sentenciante de primera instancia (fs. 1129 considerando VI), no configurándose desviación de poder. Por todo lo cual corresponde confirmar la sentencia recurrida.” (en BJN, con destacado del Tribunal). En el caso, como viene de verse, la actora se vinculó con el Ministerio de Defensa mediante una sucesión de contratos de función pública. El último contrato fue firmado el 1 de junio de 2020 (fojas 30 y 158), estableciéndose un plazo de un año, por lo que el cese dispuesto por la Administración demandada el 19 de octubre de 2020, cuando aún estaba pendiente el término acordado, fue intempestivo, resultando nula la cláusula décima del contrato que estableció que la Administración podría rescindirlo unilateralmente “en cualquier momento y bajo cualquier circunstancia, sin responsabilidad alguna para la Institución contratante.” Ello en mérito a que, como bien lo señala el a quo, la causales de cese legalmente habilitadas son las previstas en el artículo 81 de la Ley No. 19.121 (destitución, la renuncia, jubilación, edad, fallecimiento, inhabilitación y revocación de la designación) y dentro de ellas, no se encuentra la voluntad unilateral e inmotivada de la Administración contratante. Adicionalmente, la referida cláusula contractual estableció respecto a la rescisión, previsiones diferenciales, favorables al contratante del servicio. Mientras éste podía cesar el vínculo en cualquier momento sin expresión de causa y sin responsabilidad de clase alguna, la contratada debía manifestar su voluntad mediante un preaviso de treinta días; relevándose un claro desequilibrio contractual y un claro incumplimiento, por parte de la Administración, que no solo cesó a la accionante cuando se encontraba vigente el contrato de función pública con plazo, sino que además lo hizo sin preaviso ni resolución fundada. La propia demandada cita lo dispuesto por el artículo 99 de la Ley No. 19.121 que establece: “(Rescisión).- Previo al vencimiento del plazo estipulado, la Administración podrá por razones de servicio debidamente fundadas poner fin a la relación contractual en cualquier momento, a excepción del régimen de provisoriato, con un preaviso de treinta días, sin que se genere derecho a reclamo de indemnización de especie alguna por parte del contratado. En caso de presentación de renuncia por parte del contratado, la misma se hará efectiva una vez aceptada por la Administración.” Considerando, entonces, que la Sra. Ferraz era una funcionaria a término que solo tenía derecho a la permanencia en el ejercicio de la función mientras no se verificara la extinción del contrato por vencimiento del término pactado, habrá de mantenerse la condena impuesta en el grado anterior, pero limitándola al pago de los ingresos que la actora dejó de percibir entre la fecha del cese dispuesto por la Administración y el vencimiento del plazo contractual pendiente, más la indemnización por el daño moral generado, cuyo monto también se abatirá. V. El daño material, consistente en los ingresos que la actora dejó de percibir entre el 19 de octubre de 2020 y 31 de mayo de 2021, debe liquidarse conforme se dispuesto en la recurrida, sin que fuera objeto de agravio específico. “La base de cálculo para la liquidación a aplicar estableciéndose una condena en capital, debe partir del último ingreso de la promotora... debiendo descontarse las respectivos cargas tributarias aplicables... Así, a vía de ejemplo, a la suma correspondiente a liquidar como capital son de aplicación los descuentos legales respectivos (IRPF, MONTEPIO, FONASA, etc. más aquellos relativos a la función que cumplía la accionante), en función de la naturaleza jurídica de los citados tributos y lo establecido por la normativa que regula los aportes aplicables (leyes 16.713, 18.211, 18.083, etc)." El último sueldo mensual de la actora fue el correspondiente a setiembre de 2020, surgiendo del recibo agregado a fojas 216, que realizadas las deducciones legales, ascendió a $ 35.703. Por lo tanto, el daño material a indemnizar asciende a $ 264.202, correspondiente a los 12 días transcurridos entre el 19 y el 30 de octubre de 2020 ($ 14.281, resultantes de la siguiente operación matemática: $ 35.703 / 30 días del mes x 12 días) y a los meses transcurridos entre noviembre de 2020 y mayo de 2021 ($ 249.921, resultantes de multiplicar $ 35.703 por siete meses); más reajustes e intereses conforme fuera establecido en la sentencia apelada. VI. Se abatirá también el monto de la indemnización por concepto de daño moral, cuyo fundamento es el cese intempestivo del extenso vínculo de la actora y la Administración demandada, por considerarlo excesivo, resultando de parcial recibo el agravio fundado en el punto. La pretensión por daño moral se fundó en la aflicción que el cese dispuesto por la Administración generó en la accionante, lo que, según se alega en la demanda, le provocó “angustia, dolor, desazón, impotencia, desilusión”, habiendo tenido que procurar a asistencia médica y tratamiento farmacológico (fojas 116). Como bien se consignó en la recurrida, la prueba diligenciada, en particular, la testimonial (Daniel Mondelli a fojas 270 y siguientes, Ana Marcelli a fojas 272 y siguientes , Nancy Suárez a fojas . 275 y siguientes, Lourdes Ruiz a fojas 286 y siguientes y Jacqueline Petrone a fojas 289 y siguientes), acredita la existencia, entidad y nexo causal del perjuicio extrapatrimonial reclamado. En este sentido, las coincidentes declaraciones de los testigos, dieron cuenta del impacto que la decisión de la Administración tuvo en el ánimo de la Sra. Ferraz, a quien “de un día para el otro le dijeron que no podía trabajar más”, lo que le generó gran angustia, tratándose de la única sostén del hogar que también integraban sus dos hijos y el esposo, lo que la llevó a consultar con psiquiatra y tomar medicación, logrando reinsertarse laboralmente, como limpiadora en una peluquería, pero con un salario inferior. Considerando, entonces, lo expuesto precedentemente se estima acreditado que el incumplimiento imputable al Ministerio demandado tuvo una incidencia causal en la generación de parte del daño cuya reparación se pretende y conforme parámetros del Tribunal, se estima razonable fijar el monto de la reparación en la suma de $ 200.000, más reajustes e intereses fijados en la decisión recurrida. VII. La conducta procesal de los litigantes ha sido correcta, por lo cual no se impondrán sanciones procesales (artículo 56 del Código General del Proceso y artículo 688 inciso 2o del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 197, 198, 200, 256 y 257 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: REVÓCASE PARCIALMENTE LA SENTENCIA IMPUGNADA, FIJANDO EL MONTO DE LA CONDENA POR DAÑO MATERIAL EN LA SUMA DE $ 264.202 Y POR DAÑO MORAL EN $ 200.000, MÁS REAJUSTES E INTERESES DISPUESTOS EN LA RECURRIDA, CONFIRMÁNDOSE EN LO DEMÁS, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 30.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE A LAS PARTES Y DEVUÉLVASE CON COPIA PARA EL SR. JUEZ ACTUANTE. Dra. Cecilia Schroeder Rius - Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria Subrogante.