Sentencia Definitiva N° 273/2026

Sentencia No. 273/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro redactor: Dr. Gabriel Ohanian. Ministros Firmantes: Dr. Pablo Benítez, Dra. Patricia Hernández y Gabriel Ohanian. Montevideo, 19 de Agosto de 2026. V I S T O S : Para Sentencia Definitiva de Primera Instancia estos autos caratulados “CHABEN LABADIE, NELSON c/ PODER EJECUTIVO-MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES - REPARATORIO PATRIMONIAL POR RESPONSABILIDAD ADM. POR ACTO”, IUE: 2 – 115488/2024, venidos a conocimiento del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2° Turno, en mérito al recurso de apelación promovido por el actor contra la Sentencia Interlocutoria No 868/2024 y la Sentencia Definitiva No 25 de 2 de Febrero de 2026, dictadas por el titular del Juzgado Letrado en lo Contencioso Administrativo de 2° Turno, Dr Alejandro Martinez de las Heras. R E S U L T A N D O : 1) Por Sentencia Definitiva de primera instancia N° 25/2026 del 2 de febrero de 2026, a cuya relación de antecedentes la Sala se remite, se dispuso: “I) Desestimar la demanda instaurada. II) No imponer especial condena procesal en costas y costos en el grado. ...” (fs. 780). 2) El actor interpuso, en tiempo y forma, recurso de apelación respecto de la sentencia definitiva dictada en autos. En la misma oportunidad, fundamentó el recurso de apelación que promoviera con la decisión interlocutoria Nº 868/2025 (fs. 418/420). Resumidamente, sostuvo el recurrente: - En la decisión de primer grado se “...omite considerar todas las vicisitudes atravesadas por el actor y expuestas en la demanda detalladamente e ignora completamente hechos notorios vinculados a la investidura de Embajador de la República, elementos que, en su conjunto, resultan esenciales para resolver el caso” (fs. 796). - Por la decisión resistida no se explica por qué al actor se le aplicó un régimen jurídico distinto al de otros funcionarios que, contemporáneamente con el actor, desempeñaron funciones en la misma representación diplomática, en el mismo país, en la misma ciudad y en el mismo periodo de tiempo. - En primera instancia se incurre en un error en la aplicación del derecho y en defectos de motivación, al entender que la actividad administrativa en orden a la calificación de los destinos del Servicio Exterior, conforme al art. 30 de la Ley Nº 19.841, es una actividad discrecional, por oposición a reglada, Io que resulta en determinar la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Administración. La norma referida “...no autoriza a la contraria a resolver, según su leal saber entender, que accionar desplegar en materia de categorización de destinos del Servicio Exterior, ni propone para su elección uno u otro curso de acción posible” (fs. 799). - El a quo ha llevado a cabo una insuficiente y errónea valoración de la prueba producida en autos, al determinar que la categorización realizada por la Administración, que causó agravio al actor una vez el mismo se encontraba designado como Embajador ante el Reino de Arabia Saudita, se basó en parámetros objetivos debidamente documentados. - La recurrida presenta defectos de motivación, al sustraer sin fundamento suficiente la relevancia jurídica del acto de designación, así como en un error en la aplicación del Derecho al desconocer el principio de seguridad jurídica. - Se incurre en error relevante error en la aplicación del Derecho, al desestimar el reclamo como consecuencia del actor no haber deducido recurso administrativo alguno contra la Resolución Nº 104/2021, siendo que el agotamiento de la vía administrativa no constituye un requisito de procedibilidad de la acción de autos. - En cuanto a la fundamentación del recurso de apelación que promoviera contra la Interlocutoria Nº 868/2024 simplemente se remite “...a los argumentos desarrollados en el punto II (ii) del presente” (fs. 810). En dicho punto II, (ii) el recurrente se limitó a expresar: ) “El a quo ha llevado a cabo una insuficiente y errónea valoración de la prueba producida en autos, al determinar que la categorización realizada por la Administración, que causó agravio al actor una vez el mismo se encontraba designado como Embajador ante el Reino de Arabia Saudita, se basó en parámetros objetivos debidamente documentados” (fs. 796 vto./797). En definitiva, solicita se revoque la sentencia definitiva de primera instancia y se condene al Ministerio de Relaciones Exteriores en los términos solicitados en la demanda. 3) Por Decreto N° 363/2026, del 25 de febrero de 2026, se dispuso conferir traslado del recurso a la parte demandada, por el término legal (fs. 812). 4) Las representantes del Estado – Ministerio de Relaciones Exteriores evacuaron el traslado conferido, en los términos que surgen de la pieza escrita agregada (fs. 815/825), abogando por el mantenimiento de la decisión definitiva de primera instancia, así como lo dispuesto por Decreto Nº 868/2024. 5) Por Decreto Nº 654/2026, del 24 de marzo de 2026, se dispuso el franqueo de los recursos de apelación planteados en autos para ante el Tribunal de Apelaciones competente, sin establecerse el efecto dado a la impugnación (fs. 828). Los autos fueron recibidos en este Tribunal el 9 de abril de 2026 (fs. 832) y por Decreto N° 135/2026, del 21 de abril de 2026, se dispuso: “Pasen a estudio de los Sres. Ministros por su orden” (fs. 833). 6) Oportunamente y por unanimidad de los miembros naturales del Colegiado, se acordó dictar decisión anticipada, art 200.1 del C.G.P. C O N S I D E R A N D O : 1) Que se habrán de confirmar la Interlocutoria No 868 de 9 de Abril de 2025 y la Sentencia Definitiva No 25 de 2 de Febrero de 2026, por los fundamentos que seguidamente se exponen. 2) En autos se presentó el Sr. Nelson Yemil Chabén Labadie, a fin de promover demanda de reparación patrimonial contra en Poder Ejecutivo – Ministerio de Relaciones Exteriores (fs. 58/95). En apretada síntesis, expresó el promotor: - Que fue funcionario de carrera del Servicio Exterior, habiendo ingresado por concurso de oposición y mérito el 1º de enero de 1986. A partir a la instauración de los Concursos de Ascenso en 1997, obtuvo los cargos de Consejero y Ministro Consejero. En la actualidad se ha acogido a los beneficios jubilatorios, retirándose con el cargo presupuestal de Embajador del Servicio Exterior. - El 1º de marzo de 2020, expresó al entonces Canciller su deseo de ser el Embajador de Uruguay en el Reino de Arabia Saudita dado que a la fecha antes referida quedaba vacante el cargo de Embajador en Riad. Previa venia de la Cámara de Senadores concedida en marzo de 2021, por Resolución del Poder Ejecutivo del 28 de abril de 2021 fue designado Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de nuestro país ante el Reino de Arabia Saudita, cargo en el que asumió funciones el 19 de junio de 2021 y ejerció dicha función hasta el 1º de junio de 2024. Desde Riad se desempeñó también entregando las respectivas Cartas Credenciales como Embajador Concurrente en la República de Irak, Sultanato de Omán y Estado de Kuwait y designado (sin haber alcanzado a entregar Cartas Credenciales) en el Reino de Bahrein. - Expresa el demandante que al momento de la aceptación del destino, de la entrega de las Cartas Credenciales -7 de mayo de 2021- regía la Resolución Nº 364/2019 del Ministerio de Relaciones Exteriores del 8/VIII/2019, que categorizaba al Reino de Arabia Saudita como un “... destino que presentan condiciones de vida especiales”, lo que por la vía interpretativa contenida en la Circular Nº 087/2021 del 14/V/2021, se le cataloga como “Categoría C) destinos que presentan condiciones de vida particularmente difíciles” conforme lo dispuesto por el art. 30 de la Ley Nº 19.841, de 19/XII/2019. Por la Resolución Nº 364/2019 se estableció un diferencial compensatorio sobre el coeficiente de costo de vida a ser fijado para el pago de haberes y partidas correspondientes a las que tengan derecho los funcionarios que prestan funciones en los países incluidos en la categoría de "destinos que prestan condiciones de vida especiales", como así también un régimen especial de licencias, agregando 30 días de licencia especial extraordinaria a la licencia ordinaria para los funcionarios que están allí acreditados. Por Resolución del Ministerio accionado Nº 104/2021 del 10 de mayo de 2021 y conforme lo establecido en Circular de la Dirección General de Secretaría Nº 087/2021 del 14 de mayo de 2021 “...se asignaron formalmente las categorías A), B) y C) establecidas en el artículo 30 de la Ley Nº 19.841 ... (Estatuto del Funcionario del Servicio Exterior de la República) a los diferentes destinos en el exterior, estableciéndose una recalificación o recategorización del destino Reino de Arabia Saudita, gue pasó desde entonces a integrar la ‘Categoría B’ (destino que ‘presentan alguna circunstancia particular funcional o de adaptación’), notoriamente con inferiores prerrogativas a las previstas para los destinos equivalentes a la ‘Categoría C’, lo que supuso perjuicio económico y pérdida de licencia extraordinaria para el actor.” (fs. 62). Agregó que el nuevo régimen jurídico establecido por la normativa referida en el párrafo precedente resultó aplicable “... a todos aquellos funcionarios que tomaran posesión de su cargo en el exterior a partir de la fecha de la Resolución Nro. 104/2021 (esto es, 10 de mayo de 2021)” (fs. 62). Manifiesta haber reclamado ante la Administración por la situación derivada de la recategorización del destino diplomático Arabia Saudita como destino B. “...ante un escenario incambiado en relación al comportamiento y las actitudes de la Administración, el mismo solicitó con fecha 1ero de marzo del 2024 la adscripción a la Cancillería, la que le fue otorgada por el Poder Ejecutivo con fecha 4 de abril del 2024, arribando a la República el 4 de junio de 2024 para hacer uso de su licencia reglamentaria hasta el 29 de julio de 2024, inclusive y posteriormente acogerse a los beneficios jubilatorios” (fs. 62 vto.). Al día siguiente de comenzar a usufructuar licencia reglamentaria, esto es el 5 de junio de 2024 se publicó la Resolución Nº 108/2024 del 23 de mayo de 2024 se volvió a incluir al Reino de Arabia Saudita como destino “Categoría C”. - Agrega que a la fecha del dictado de la Resolución Nº 104/2021 (10/V/2021) el destino referido presentaba condiciones y circunstancias que ameritaban su calificación acorde a Derecho como un destino “Categoría C”: clima, la dificultad del idioma, la cultura, la religión, el aspecto social, dificultad de relacionarse con los saudíes, su geografía y las distancias enormes existentes dentro del territorio e incluso el tamaño de su capital Riad. Agrega como “dificultad especialísima” la distancia existente entre Uruguay y Arabia Saudita lo que supone un traslado que requiere no menos de 36 horas de viaje. Dichas circunstancias que hacen a la complejidad del destino diplomático referido “...fueron deliberadamente desatendidas por la Administración accionada durante el ejercicio de las funciones del Dr. Chabén en Riad habiendo así el Ministerio de Relaciones Exteriores incumplido el mandato legislativo previsto en el Artículo 30 de la Ley Nº 19.841, extremo que indefectiblemente desencadenó en el dictado de los actos administrativos que causan agravio al actor, y determinan la responsabilidad patrimonial del Ministerio de Relaciones Exteriores...” (fs. 71 vto./72, el destaque en negrita lucen en el original, el subrayado no). Reclamó: (i) Diferencia de ingresos en virtud de coeficiente asociado a la “Categoría C”, U$S 57.087,60; (ii) Privación del pago de dos pasajes por parte del MRREE, U$S 2.899; (iii) Lucro cesante por privación de ingresos derivados de licencia extraordinaria correspondiente a la “Categoría C”, U$S 51.895; (iv) Lucro cesante por incidencia de categoría en la licencia ordinaria, U$S 4.802; y (v) Daño moral, U$S 10.000. En definitiva, solicita se condene “...por responsabilidad del Estado por acto administrativo al Poder Ejecutivo - Ministerio de Relaciones Exteriores, a pagar al accionante la suma de USD 126.683,60 ... más intereses legales, así como en las costas y costos del presente proceso” (fs. 94 vto.). Conferido traslado de la acción, en fs. 242 y siguientes se presentó el Estado – Poder Ejecutivo – Ministerio de Relaciones Exteriores a fin de contestar la demanda, oponiéndose a la misma en todos sus términos. 3) En cuanto al recurso promovido contra la Interlocutoria Nº 868/2025. En audiencia preliminar celebrada el 9 de abril de 2025 (fs 267 y ss), al incorporarse la prueba documental ofrecida por la parte demandada el actor sostuvo que el documento que luce en fs. 138/144 vto. (actualmente fs. 129/135 vto) se trata de un recaudo incorporado en copia simple y no traducido y que el documento de fs. 146/178 (hoy fs. 137/169) “no es una copia fiel, carente de formalidad” (fs. 269). En audiencia, se confirió traslado a la parte demandada quien expresó que ambos documentos lucen en la página web de Naciones Unidas por no es posible “hacer una copia fiel del mismo” y que respecto del documento de fs. 129/135 (fs. 269) “...si bien es meramente ilustrativo, se tuvo en cuenta las consideraciones para visualizar las categorías de destino conforme Naciones Unidas, podemos hacer la traducción para su agregación, solicitando un plazo para subsanar el tema de la traducción a través del IASE.” (fs. 269) Dado lo anterior, por Decreto Nº 868/2025, la Sede de primera instancia dispuso: “Téngase presente la observación realizada por la parte actora con relación a la documentación agregada y lo manifestado por la demandada en audiencia, estándose a la valoración que corresponda otorgar en la etapa procesal oportuna. Otorgase un plazo a la demandada de 15 días a los efectos de que agregue traducción correspondiente a los documentos identificados con letra D, bajo apercibimiento” (fs. 269). La traducción comprometida por el demandado fue incorporada en los términos que surgen de fs. 653/659 vto. A la hora de fundar el recurso de apelación contra la providencia Nº 868/2025, el actor simplemente se extiende en poco más de tres renglones en los que se remite a lo expresado en el “punto II (ii)” (fs. 810) del recurso de apelación donde refiere a la “...errónea e insuficiente y errónea valoración de la prueba producida en autos” (fs. 800 y siguientes) donde se expresa que “En cumplimiento del art. 341.6 del Código General del Proceso, el a quo debió rechazar el mencionado medio de prueba por considerarse inadmisible, sin embargo, no lo hizo y en su lugar, concedió a la contraria un plazo para subsanar los defectos, lo que no resulta admitido por la normativa vigente” (fs. 803). A criterio de la Sala, no le asiste razón al recurrente. Al respecto, ha expresado la doctrina : “A los efectos de la incorporación del documento al proceso, debe diferenciarse la agregación material de la jurídica. La agregación material apunta al momento en que se adjunta el documento; la jurídica, alude al acto del tribunal por el cual tiene por incorporado el documento al proceso.” (Dr. Gomes Santoro en “Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado”, Tomo I, La Ley, año 2024, pág. 254). Constituye práctica forense pacíficamente aceptada que al procederse a la “incorporación jurídica” del documento en la audiencia preliminar, si éste presentaba al momento de su “agregación material” carencias de orden formal el Tribunal podrá conceder a la parte respectiva un plazo razonable para la subsanación de dichas carencias o irregularidades. Tal práctica encuentra su justificación legal en la aplicación de la máxima de interpretación de la norma procesal conforme a la cual: “Para interpretar la norma procesal, el tribunal deberá tener en cuenta que el fin del proceso es la efectividad de los derechos sustanciales” (art. 14 del C.G.P.). A ello se suma la norma del art. 24 num. 4 del C.G.P. por la cual se faculta al tribunal “Para ordenar las diligencias necesarias al esclarecimiento de la verdad de los hechos controvertidos, respetando el derecho de defensa de las partes”. Además, corresponde tener presente si conforme las reglas de los arts. 139.2 y 193 la ley procesal confiere al tribunal “iniciativa probatoria”, mal podría sostenerse que el mismo no tiene la posibilidad de ordenar la regularización formal de la prueba aportada por los propios litigantes, por tanto, se habrá de confirmar la atacada en todos sus términos. 4) En cuanto al fondo del asunto, el Colegiado comparte los fundamentos expresados por el Sr. Juez a quo en la recurrida, en síntesis, la Resolución Nº 104/2021, del 10/V/2021 que agravia al recurrente, no supuso más que la actualización de las categorías de destinos en el exterior, en particular de la misión diplomática acreditada ante Arabia Saudita -entre muchos otros-, en procedimiento periódico que expresamente prevé el art. 30 de la Ley 19.841. En la Resolución No. 104/021 (fs. 14-17), que es la atacada por el pretensor, si bien no se observa la motivación directa que llevó al Ministerio demandado a categorizar a Arabia Saudita como destino categoría B, se remite -fundamento indirecto- a la calificación en la que se funda, que es la efectuada por la Comisión de Administración Pública Internacional de las Naciones Unidas (Resultando IV, fs. 14), cuyo formulario para rellenar se desprende de fs. 137-169 y del que se extraen un cúmulo de interrogantes a ser respondidas para la calificación correspondiente de cada país, incluso la República de Arabia Saudita. Este cúmulo de factores, juiciosamente, comprende los que exige o reclama la normativa legal citada (situación política, social y económica, las condiciones de salubridad, el grado de seguridad interna o aspectos que por las circunstancias imperantes involucren un cierto riesgo para la integridad física o psíquica del personal del Servicio Exterior y su familia); y la testimonial relacionada al tópico precedente es irrelevante, por cuanto es inidónea, inhábil o inapta para desplazar la aplicación de un acto administrativo válido, eficaz y firme (art. 1596 C. Civil), pues además se parte de la base de la presunción de legitimidad del acto administrativo hasta que se demuestre lo contrario (CATTANEO, Rev. Fac. Der., t. 3º, No. 4, p. 1220, 1952; TREVES, La prezuncione di legittimitá degli atti amministrativi; GUICIARDI, La guistizia amministrativa, p. 29 y ss.), cosa ésta última que no ha sucedido. Subsecuentemente, es claro el criterio objetivo empleado -extremo que, en el presente, desplaza la significación de calificar la actuación administrativa como discrecional o reglada- en cumplimiento del art. 30 Ley No. 19.841, lo cual no merece el reproche apuntado por el agravio, el que será rechazado en este punto. Si el actor tiene algo que cuestionar o recriminar, sería a la categorización de la aludida Comisión de Administración Pública Internacional de las Naciones Unidas, más no al MRREE. 5) En definitiva, la Sala comparte los fundamentos expresados por el Sr. Juez a quo en la sólida Sentencia atacada para justificar la decisión desestimatoria de la demanda; fundamentos que muy lejos están de reflejar “...un análisis superficial y apresurado de los hechos del caso y de la prueba...” como expresa el recurrente en fs.795 vto. El Tribunal no concuerda con el agraviado en que el fallo de primera instancia resulte “...contrario a la noción de justicia, de acuerdo con el examen de las virtudes éticas en la Ética a Nicómaco (Libros IV y V), en la que Aristóteles define la justicia, como virtud suprema, como la disposición a actuar justamente, dividiéndose en distributiva (mérito) Y correctiva (equidad), buscando común'” (fs. 796 vto.). La Administración -conforme pautas Internacionales- recategorizó el destino Reino de Arabia Saudita guiada por parámetros objetivos, sin desviación de poder y guiada por el interés general, el cual prevalece sobre el interés particular del accionante. Se reitera, la Resolución 104/2021 evaluó numerosos destinos en el exterior, no únicamente Arabia Saudita, por tanto, como señala el Estado al evacuar el traslado de los agravios, no se aprecia ningún margen de actuación subjetivo (fs 816 vto), y mucho menos puede reputarse probada una hipótesis de desviación de poder; situación que por excepcional requeriría un despliegue probatorio contundente, ajeno a estos autos. 6) El agravio relativo a la relevancia jurídica del acto de designación, del cual concluye la apelante que se es Embajador desde tal acto y por tanto la Administración no puede modificar la retribución del funcionario cuya designación se ha perfeccionado (recurso fs 805 y ss), no es de recibo. La Sala coincide con la afirmación del distinguido Juez de Instancia, en cuanto postula que “ es equivocado entender que el acto de designación determinó la existencia de un derecho subjetivo a que se aplicara la “categorización” vigente al momento de la designación” (fs 773 mitad). La potestad de recategorizar los destinos en el exterior, prevalece sobre las situaciones subjetivas de los funcionarios, pues como se indica en la recurrida, la categoría del destino no se “congela” por la designación. Caso contrario, se estaría privilegiando un estatus personal salarial del servidor por sobre el interés del servicio, en clara violación de la disposición Constitucional prevista en el art 59. En definitiva, la evaluación periódica de la categoría de los destinos en el exterior, a juicio del Tribunal, integra el parquet de competencias asignadas al Estado - MRREE que conlleva consecuencias en el estatuto que rige a los funcionarios que prestan servicios en esos destinos; por tanto, es parte de su estatuto la eventualidad de que mediante este procedimiento sus salarios puedan variar (a la baja o al alza, según sea el caso). Por otro lado, tal como señala el Estado al evacuar agravios, la invocación a los principios de proporcionalidad, razonabilidad y ponderación en los cuales el apelante funda la ilegitimidad de la actuación del demandado al modificar su salario, no fueron siquiera invocados al proponer la demanda, (contestación de la apelación del MRREE fs 823), lo que veda el ingreso del Tribunal a su consideración conforme expresa el art 257.2 del C.G.P. La solución a la que se arriba, torna innecesario el ingreso al agravio cuarto del apelante (fs 806 vto), pues aún compartiendo que no es necesario agotar la vía administrativa para promover la acción reparatoria, la decisión no varía respecto del fondo del asunto. 7) No existe mérito para la imposición de sanciones procesales en el grado. Por lo expuesto y dispuesto en el art 30 de la Ley 19.841, el Tribunal F A L L A: I.- Confirmando la Interlocutoria No 868 de 9 de Abril de 2025. II.- Confirmando la Sentencia Definitiva No 25 de 2 de Febrero de 2026, sin especial condena procesal en el grado. III.- Consentida o ejecutoriada, se devuelvan a la Sede de Origen. Notifíquese personalmente. Patricia Hernández Ministra Pablo Benítez Ministro Gabriel Ohanian Ministro