Sentencia Definitiva N° 101/2026

Montevideo, veintiséis de febrero de dos mil veintiséis. VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO C/ PODER LEGISLATIVO - LESIÓN DE AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL - ART. 289 DE LA LEY Nº 20.212 QUE DA NUEVA REDACCIÓN AL ART. 26 TER DE LA LEY Nº 19.824”, IUE: 1-38/2024. RESULTANDO : I) Con fecha 23 de abril de 2024, a fs. 63/86, compareció el Esc. Mauricio Zunino, en su calidad de Intendente del departamento de Montevideo e inició acción por lesión de autonomía departamental contra el Poder Legislativo, por lo dispuesto en el artículo 289 de la Ley Nº 20.212, publicada el día 17 de noviembre de 2023, que agregó el artículo 26 TER a la Ley Nº 19.824. Expresó que la norma agregada, por la que se dispuso que: “ No se podrá exigir ni condicionar el pago de ningún tributo en forma previa o simultánea al pago de deudas generadas por multas de tránsito ”, se ubica dentro del Capítulo III) de la Ley Nº 19.824, denominado “ de las infracciones, sanciones y aspectos administrativos ”. A juicio de la parte actora, se vulneró la autonomía departamental por ingresar en materia de estricta competencia departamental, puesto que lo dispuesto en la norma atacada supone, en buen romance, prohibir a la Intendencia de Montevideo disponer y administrar una fuente de recurso privativa y legítima del Gobierno Departamental. Sostuvo que se vulneró el artículo 297 de la Constitución, en cuanto establece que: “ son fuente de recursos de los gobiernos departamentales... 6) los impuestos (...) a los vehículos de transporte (...) 10) el producido de las multas: a) que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogadas, o estableciere según sus facultades; b) que las leyes vigentes hayan establecido con destino a los Gobiernos Departamentales; c) que se establecieran por nuevas leyes, con destino a los Gobiernos Departamentales ”. Adujo que la redacción del artículo 26 TER de la Ley Nº 19.824 afecta gravemente la autonomía financiera y de administración de las fuentes que constitucionalmente le son propias a cada uno de los Gobiernos Departamentales. Señaló que, de acuerdo con el artículo 297 de la carta Magna, los Gobiernos Departamentales pueden decretar y administrar multas por infracciones a las normas departamentales dictadas en ejercicio de sus competencias. En ese sentido, la fijación de multas por infracciones en una materia en la que es competente el Gobierno Departamental es una potestad asignada directamente por la Constitución en el marco de su autonomía financiera, ya que el artículo 297 expresa que es fuente de recursos de los gobiernos departamentales, decretados y administrados por éstos, “ el producido de las multas que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogadas, o estableciere según sus facultades ”. Alegó que las fuentes de recursos enumeradas en el artículo 297 de la Constitución, son de exclusivo resorte de los Gobiernos Departamentales, atendiendo a la potestad tributaria que les fue conferida. En consecuencia, el artículo 26 TER de la Ley Nº 19.824 se extralimita y contradice el texto constitucional. Manifestó que resulta evidente que las materias que son exclusivamente de tributación departamental no podrían ser reguladas por la ley, tal como sucede en obrados, pues se vulneraría la competencia legislativa que la Constitución consagró en forma exclusiva en favor de los Gobiernos Departamentales. Expresó que no pueden dejarse librado al legislador nacional aspectos tan importantes como lo son la recaudación y percepción del tributo en cuestión. El reconocimiento de la potestad tributaria conferida por el constituyente a los Gobiernos Departamentales quedaría vacío de contenido en el supuesto de que se permitiese que el Poder Legislativo pudiera inmiscuirse en los ingresos con los que cuenta cada una de las Intendencias del país. Afirmó que el artículo 289 de la Ley Nº 20.212 lesiona la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales puesto que, al decir que “ no se podrá exigir ni condicionar el pago de ningún tributo ”, estrictamente está fijando previsiones no sobre el pago de multas, sino sobre la administración y el pago de tributos, en este caso, la patente de rodados, impuesto creado por los Gobiernos Departamentales al amparo del artículo 297 de la Constitución. Apuntó que la Ley Nº 20.212 produce efectos en el sistema SUCIVE. En efecto, hasta el momento de la sanción de dicha ley, el punto se encontraba regulado por el artículo 28 del texto ordenado del SUCIVE, que establecía en su primera parte que: “ Las multas y las cuotas de convenios de pago a que se refiere el artículo 23 vencidos o no vencidos siempre podrán pagarse con cualquier atraso en los otros conceptos. Las deudas por patente sólo se podrán pagar en la medida de que no existe deuda heredada, no exista ningún convenio con un atraso de más de una cuota o con su última cuota vencida y ninguna multa con atraso de más de 30 días respecto de la fecha en la que debió abonarse ”. Ello implicaba que el pago de las deudas generadas por el tributo de patente de rodados estaba condicionado a que se debía cancelar previa o simultáneamente las deudas por infracciones de tránsito, respecto de las cuales hubieran transcurrido más de 30 días contados de la fecha en la que debió abonarse. O sea, las deudas generadas por patente debían abonarse juntamente con el resto de las deudas que el contribuyente tuviese pendientes, por el concepto que fuera, sin posibilidad de escindir su pago. Señaló que, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso final del artículo 1 de la Ley Nº 18.860, la actuación del SUCIVE no implicará desplazamiento ni menoscabo alguno de las competencias constitucionales propias de los Órganos de los Gobiernos Departamentales. Sostuvo que el artículo 26 TER lesiona las políticas de seguridad vial que viene desarrollando la Intendencia de Montevideo y propicia que las infracciones de tránsito detectadas no sean abonadas o que no puedan ser exigibles al momento de abonar la patente, extremo que erosiona el sistema de control y fiscalización que viene practicando la comuna. Por último, adujo que el fallo a dictarse debe tener efectos “ erga omnes ”, por lo que consideró que correspondía llamar al proceso a todos los demás Gobiernos Departamentales y al Fideicomiso SUCIVE, en tanto la sentencia a dictarse los alcanzará en sus efectos, por lo que tales sujetos deben tener la efectiva oportunidad de participar en el proceso. Agregó que, aun de entenderse que la sentencia tiene efectos limitados a la Intendencia promotora, igualmente debería disponerse el llamamiento de los demás Gobiernos Departamentales y de SUCIVE, porque esa es la única forma de que esos efectos sean oponibles a estos sujetos y, en consecuencia, lograr que la sentencia realmente tenga por resultado la eliminación efectiva de la lesión. En definitiva, solicitó que se declare que el art. 289 de la Ley Nº 20.212, que dio redacción al art. 26 TER de la Ley Nº 19.824, lesiona la autonomía departamental, con efecto “ erga omnes ” o, en subsidio, con efecto particular. II) Conferido traslado de la demanda al Estado – Poder Legislativo, lo evacuó en tiempo y forma, a fs. 94/108. En primer lugar, se opuso a la solicitud de emplazamiento a los demás Gobiernos Departamentales y al Fideicomiso SUCIVE, por considerarla improcedente, en tanto los efectos del fallo serán únicamente para el caso concreto y, en consecuencia, no alcanzarán a aquellos sujetos, que no tienen legitimación para participar en este proceso. Por otro lado, opuso excepción de falta de legitimación activa, la que desdobló en dos argumentos: i) ausencia de legitimación activa desde el punto de vista procesal, basada en que la competencia legislativa para la creación de tributos o multas corresponde a la Junta Departamental y no a la Intendencia, lo que determina que ésta carezca de derecho subjetivo a reclamar lesión de autonomía alguna; ii) ausencia de legitimación activa desde el punto de vista sustancial, fundada en que la facultad de imponer multas es materia de ley nacional, por lo cual los Gobiernos Departamentales carecen de autonomía constitucional para crear, fijar, modificar, derogar o regular multas, de lo que se desprende que la ley impugnada no pudo violentar autonomía alguna de éstos. Asimismo, opuso excepción de defecto en el modo de proponer la demanda por la inadecuación del trámite dado a la misma, lo que fundó en que, a su juicio, cuando la lesión de autonomía departamental invocada proviene de una ley, no corresponde tramitar una acción de lesión de autonomía (art. 283 de la Constitución), sino una acción de inconstitucionalidad (arts. 256 y ss. de la Carta). Finalmente, contestó la demanda en cuanto al fondo, solicitando su rechazo. En breve síntesis, expresó: a) Que el artículo 297 de la Constitución de la República establece las fuentes de los recursos de los Gobiernos Departamentales. No obstante, el legislador nacional tiene la competencia para regular aspectos que consideren el interés general y la armonización de políticas públicas, incluyendo las relacionadas con la recaudación de tributos y multas. b) Que el artículo 26 TER impugnado no limita la fijación o percepción de tributos o multas conforme al artículo 297 de la Constitución. La disposición atacada no elimina ni reduce las facultades tributarias o financieras de los gobiernos departamentales. En cambio, busca armonizar procedimientos de recaudación y facilitar el cumplimiento voluntario de obligaciones tributarias y de tránsito. c) Que la Ley Nº 20.212, en su artículo 289, pretende evitar prácticas que puedan resultar coercitivas para los contribuyentes o sancionados, promoviendo un sistema más equitativo y transparente de recaudación de tributos y multas. d) Que la competencia del Poder Legislativo para dictar leyes que armonicen aspectos tendientes a proteger los derechos de los contribuyentes en materia tributaria y en materia punitiva es innegable y se encuentra dentro de sus atribuciones, conforme a los artículos 85 y 262 de la Constitución. Esto incluye el proteger, dentro del sistema SUCIVE, que el producido de la patente de rodados no se vea condicionado al pago de multas de tránsito, aspecto totalmente antijurídico y abusivo desde el punto de vista tributario, sancionatorio y administrativo, que devendría en un actuar inconstitucional del actuar del Gobierno Departamental al establecer en el texto ordenado del SUCIVE tal cuestión. e) Que la potestad tributaria en cuanto al hecho generador no tiene nada que ver con las multas vehiculares, que tienen otra naturaleza distinta a la tributaria, diferente a la recaudación del tributo y que persiguen otra finalidad. III) Por decreto Nº 791 de fecha 18 de junio de 2024, se confirió traslado a la parte actora de las excepciones opuestas (fs. 110). La accionante evacuó el traslado y bregó por el rechazo de las excepciones, además de solicitar nuevamente que se diera noticia a las restantes Intendencias y al SUCIVE como terceros en el proceso (fs. 113/122 vto.). IV) Por sentencia interlocutoria Nº 1.889/2024 de fecha 28 de noviembre de 2024, la Corte admitió la solicitud de denuncia de terceros promovida por la Intendencia de Montevideo y, consecuentemente, dispuso noticiar del pleito a los dieciochos Gobiernos Departamentales y al SUCIVE, conforme lo dispuesto en el artículo 53 del CGP (fs. 130/138). V) En virtud de tal llamamiento, comparecieron al proceso: a) la Intendencia de Salto (fs. 210/210 vto.), que se allanó a la acción promovida por la Intendencia de Montevideo; b) la Intendencia de San José (fs. 288/306), que opuso excepciones previas de improcedencia del emplazamiento a SUCIVE y Gobiernos Departamentales, falta de legitimación activa y defecto en el modo de proponer la demanda por la inadecuación del trámite dado a la misma y, además, contestó la demanda abogando por su rechazo; c) la Intendencia de Rocha (fs. 328/356 vto.), que contestó la demanda abogando por su rechazo; d) la Intendencia de Flores (fs. 340/356 vto.), que opuso como excepción previa la falta de legitimación activa y contestó la demanda abogando por su rechazo; e) la Intendencia de Colonia (fs. 362/388 vto.), que opuso excepciones previas de improcedencia del emplazamiento a SUCIVE y Gobiernos Departamentales, falta de legitimación activa y defecto en el modo de proponer la demanda por la inadecuación del trámite dado a la misma y, además, contestó la demanda abogando por su rechazo; f) la Intendencia de Maldonado (fs. 408/431), que contestó la demanda abogando por su rechazo. VI) Por decreto Nº 745 de fecha 17 de julio de 2025 se convocó a las partes a la audiencia de precepto para el día 7 de agosto de 2025 (fs. 453). Por interlocutoria dictada en dicha audiencia, se dispuso su prórroga para el 21 de agosto de 2025, con el fin de proseguir con las etapas correspondientes de la audiencia preliminar (fs. 466/467). VII) En la audiencia celebrada el 21 de agosto de 2025 se dictó sentencia interlocutoria Nº 933/2025, por la cual se dispuso diferir el análisis de la legitimación activa de la accionante para el momento en que se dicte sentencia definitiva y desestimar la excepción de defecto en el modo de proponer la demanda e inadecuación del trámite (fs. 468/474). A su vez, se cumplieron las etapas restantes de la audiencia (fs. 475/477). VIII) El 11 de setiembre de 2025 se celebró audiencia complementaria, en la que se recibieron los alegatos de bien probado de las partes y se ordenó el pase de los autos a estudio de los Sres. Ministros (fs. 539/540). IX) Culminado el estudio, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por mayoría compuesta por los Sres. Ministros Dres. Bernadette Minvielle, Julio Posada Xavier y el redactor, acogerá la acción de lesión de autonomía departamental entablada y, en su mérito, declarará la inaplicabilidad al Gobierno Departamental de Montevideo del artículo 289 de la Ley Nº 20.212, que dio redacción al art. 26 TER de la Ley Nº 19.824. Ello, en virtud de los fundamentos que serán expresados. II) En el caso, la Intendencia de Montevideo promueve demanda por lesión de autonomía departamental, acción que se encuentra constitucionalmente prevista con el fin de proteger la autonomía de los departamentos. La acción en cuestión está regulada por el artículo 283 de la Constitución, norma que establece que los Intendentes o las Juntas Departamentales pueden reclamar ante la Suprema Corte de Justicia “ por cualquier lesión que se infiera a la autonomía del departamento ”. Como señala Rodríguez Galusso, el propósito de esta acción es defender la autonomía que la Constitución confiere a los Gobiernos Departamentales (Cfme. Rodríguez Galusso, Alicia, “ Acción por lesión de la autonomía departamental , Procesos Constitucionales”, Revista Uruguaya de Derecho Procesal, 2018, pág. 1045). Con relación a la acción por lesión de autonomía departamental, señaló esta Corporación en sentencia Nº 737/1994: “ El constituyente asignó a la autonomía de los gobiernos departamentales, en ciertas y determinadas áreas, una especial relevancia y, paralelamente, quiso instituir un medio específico que viabilizara la protección de la autonomía municipal tanto frente al administrador como al legislador y al propio juez ”. En dicha sentencia se cita, a su vez, el pronunciamiento de la Corte Nº 26/1991, en el que se sostuvo: “ La doctrina nacional de derecho público admite en forma uniforme la amplitud de la acción de amparo de la autonomía municipal, aceptando que la lesión puede provenir tanto de un acto como de un hecho; o, indistintamente de cualquier acto administrativo, de una Ley e incluso de una sentencia judicial (Conf. J. Jiménez de Aréchaga, ‘La Constitución Nacional’, t. 9, pág. 151; Sayagués Laso, ‘Derecho Administrativo’, cit. en consulta del Prof. Cagnoni, a fs. 213; Carrara Lanzaro y Brito, ‘Gobiernos Departamentales’, t. 2, pág. 82, F.C.U., 1971; Prat, ‘Derecho Administrativo’, t. 5, vol. 2, pág. 100). El último de los autores citados sintetiza el consenso de la doctrina expresando: ‘cualquier lesión derivada de un acto de cualquier naturaleza puede dar lugar a esta acción’ ” (en igual sentido sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 77/2004, 322/2004 y 171/2005, entre otras). El art. 283 de la Constitución no califica el origen de la lesión, por lo que la doctrina y jurisprudencia consideran que puede derivar de una ley o de cualquier otro acto jurídico, así como de un hecho o acto material. En este sentido, señala Durán Martínez: “ Los términos constitucionales son muy amplios, por lo que la lesión de la autonomía puede ser de cualquier tipo. (...) El origen de la lesión puede provenir de un acto jurídico, cualquiera sea su naturaleza, legislativo, jurisdiccional o administrativo o incluso de un hecho u operación material proveniente de cualquier otra persona jurídica estatal o, incluso, no estatal, pública o privada ” (Durán Martínez, Augusto, “ Alcance y límites del control judicial de la actividad administrativa. Especial referencia al control del poder judicial ”, La Ley Uruguay, UY/DOC/484/2021, págs. 6/7). A su vez, como afirmara esta Corporación en señera sentencia Nº 117/1951: “ No se requiere, pues, que la lesión reúna determinados requisitos, basta que se lesione la autonomía departamental. Es indiferente que sea real, virtual o potencial. No es indispensable que esta última haya culminado en los hechos, que se produzca una situación de hecho para repararlo después. Basta la existencia de la ley para que nazca la lesión, no es necesario esperar que se aplique ” ( La Justicia Uruguaya , Tomo 24, caso 3475). En el caso que nos ocupa, la Intendencia de Montevideo reclama por entender que la aprobación del art. 289 de la Ley Nº 20.212, que agregó el art. 26 TER a la Ley Nº 19.824, lesiona la autonomía departamental en materia tributaria, consagrada por el art. 297 numerales 6 y 10 de la Constitución de la República. En lo sucesivo, se analizará si la actora cuenta con legitimación activa y, posteriormente, se abordará la cuestión de fondo sometida a decisión de este Colegiado. III) Legitimación activa . Corresponde abordar en primer lugar la cuestión relativa a la legitimación activa de la Intendencia accionante, en tanto ésta fuera cuestionada por el demandado y por algunas de las Intendencias comparecientes mediante excepciones previas oportunamente opuestas, habiéndose diferido su resolución a esta instancia. Ello sin perjuicio, además, de que la legitimación activa constituye un supuesto material para el dictado de esta sentencia definitiva. El Poder Legislativo, al evacuar el traslado de la demanda, se excepcionó por la falta de legitimación activa de la Intendencia de Montevideo para promover la presente acción. A su juicio, la Intendencia carece notoriamente de legitimación activa, tanto procesal como sustancial. Sostuvo el demandado, en primer lugar, que la Intendencia carece de legitimación activa para promover una acción por lesión de autonomía basada en potestad tributaria sancionatoria en lo que respecta a tributos o a las multas, pues carece de competencia legislativa para su creación, la cual, en el caso concreto, recae en la Junta Departamental. Al no tener competencia para regular ningún aspecto de su dictado, carece de un derecho subjetivo a reclamar lesión alguna, dado que no se encuentra dentro de sus competencias, sin perjuicio de la autonomía que tendría la Intendencia para administrar el producido de los tributos y de las multas. Afirmó que, cuando la Constitución menciona que los Intendentes o las Juntas podrán reclamar por lesión a la autonomía, deberá estarse a sus respectivas competencias constitucionales para determinar si son titulares de los derechos subjetivos que dicen ser lesionados, en este caso, la autonomía. En otras palabras, para el demandado, la recta interpretación respecto de la legitimación causal sería que tanto el Intendente como la Junta pueden iniciar la acción por lesión, pero la delimitación de su legitimación estará dada por las competencias, facultades y atribuciones constitucionales que tenga cada uno, lo que supondría su titularidad en cuanto a los derechos subjetivos que dicen ser lesionados. En segundo lugar, el Poder Legislativo sostuvo que, sin perjuicio de lo anterior, la accionante tampoco posee legitimación activa desde el punto de vista sustancial. Se fundó en que la facultad de imponer multas de tránsito es materia de ley nacional y está dada a los Gobiernos Departamentales de manera general por el artículo 19 de la Ley Nº 9.515, conforme a lo establecido en la propia Constitución (art. 297). Apuntó que solo podrán regularse por el Gobierno Departamental las multas que la ley nacional le faculte a hacerlo. En consecuencia, dado que la creación, fijación y regulación de las multas de tránsito está reservada a la ley nacional, tal como sucede con la Ley Nº 19.824, se tiene que concluir que el Gobierno Departamental no tiene autonomía en la materia y, por lo tanto, no se puede violentar algo que no le pertenece. En un sentido similar se manifestaron las Intendencias de San José, Flores y Colonia, al comparecer oponiendo excepciones en idéntico tenor. La Intendencia de Montevideo, al evacuar el traslado de las excepciones, sostuvo que el artículo 283 de la Constitución otorga expresamente a los Intendentes legitimación activa para reclamar por cualquier lesión a la autonomía. Sostiene que la distinción realizada por el Poder Legislativo en cuanto al derecho subjetivo y la potestad normativa no surge de la letra de la norma aplicable, por lo que no le corresponde limitar la legitimación por vía interpretativa. A su vez, expresó que es al Intendente a quien le corresponde la representación del departamento en relación con otros poderes del Estado, según el art. 276 de la Constitución. Además, es el Intendente quien tiene iniciativa privativa para la creación de impuestos, tasas y contribuciones. En cuanto a la falta de legitimación activa desde el punto de vista sustancial, la actora señaló que lo esgrimido por el demandado se encuentra fuera del objeto de la litis, en tanto en este accionamiento no se cuestiona la potestad de la ley nacional de imponer multas de tránsito. A juicio de la Corporación, la Intendencia de Montevideo cuenta con legitimación activa procesal y sustancial. Respecto al primer punto en debate, la norma constitucional es clara en cuanto a que son los Intendentes o la Junta Departamental, en forma indistinta, quienes pueden reclamar ante la Suprema Corte de Justicia por cualquier lesión a la autonomía departamental. Véase que el artículo 283 de la Carta menciona que ambos podrán reclamar ante “ cualquier lesión ”, siendo claro que no se limita el reclamo a la lesión sobre la que tengan un interés directo y personal, ni se exige que la lesión afecte su potestad departamental. El demandado busca extender a esta acción los requisitos de legitimación propios de otras acciones constitucionales, como la de inconstitucionalidad de la ley. El interés directo, personal y legítimo no es requerido en este caso, en tanto la norma otorga legitimación a las Intendencias siempre que entiendan que la autonomía departamental se encuentra lesionada. Por lo tanto, en este punto relativo a la legitimación activa, la potestad legislativa en la materia departamental cuya afectación se reclama es indiferente. Basta con que alguno de los sujetos constitucionalmente legitimados (Intendencia o Junta Departamental) identifique una eventual lesión a la autonomía departamental, por cualquier vía. Esta posición ha sido sostenida por la Corte en sentencia Nº 505/2011, en la que se expresó: “ Por lo tanto, corresponde dejar constancia que la promotora ostenta legitimación activa, de conformidad a lo dispuesto en el art. 283 de la Carta, que confirió dicha facultad a los Intendentes y Juntas Departamentales, y la misma debe ser considerada como una opción independiente de las otras garantías conferidas constitucionalmente, cuyo objeto es en definitiva la defensa y amparo de la autonomía financiera, acción básica y específica, para salvaguardar la eficacia de la autonomía política y administrativa de los Gobiernos Departamentales ”. Corresponde seguir, en la materia, el criterio interpretativo marcado por esta Corporación hace ya varias décadas, en sentencia Nº 117/1951, en la que se sostuvo: “(...) la formula constitucional es amplísima y no corresponde fijarle restricciones de ningún género ” (LJU, Tomo 24, caso 3475). Asimismo, también la doctrina se ha pronunciado en esa línea. Rotondo ha sostenido que “(...) el reclamo puede ser formulado indistintamente por cualesquiera de los dos órganos departamentales constitucionalmente necesarios, la Junta Departamental o el Intendente” (Rotondo Tornaría, Felipe, “ Acción por lesión de la autonomía municipal ”, “ El Poder y su control”, 1989, pág. 254). E igualmente Rodríguez Galusso señala que “(...) quien tiene legitimación para hacerlo es tanto el Intendente como la Junta Departamental ” (Rodríguez Galusso, Alicia, ob. cit., pág. 1048). Finalmente, cabe remarcar que la interpretación de una norma tan vaga como el art. 283 de la Constitución debe hacerse respetando el acceso a la justicia y el principio “ pro actione ”. En ese sentido, sostiene Marabotto que: “ Las normas restrictivas deben interpretarse siempre en el sentido más favorable a la admisión de las pretensiones procesales. Solo una inteligencia razonable y conforme a ese principio fundamental debe ser postulada y admitida”. Continúa el autor citando a Jesús González Pérez: “El principio pro actione adquiere especial relieve al interpretar la normativa de los requisitos procesales, por lo que, en consecuencia, se lesiona el derecho a la tutela judicial si no se apura la interpretación más favorable a la admisibilidad ” (Marabotto, Jorge, “ Un derecho humano esencial: el acceso a la Justicia ”, “ Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano” , 2003, pág. 299). En definitiva, la legitimación activa de la Intendencia de Montevideo a través de la comparecencia del soporte del órgano se encuentra expresamente prevista en la norma constitucional que regula la presente acción y no corresponde al intérprete realizar ninguna restricción. Por su parte, respecto a la legitimación activa sustancial, los desarrollos que se realizarán al abordar la cuestión de fondo darán cuenta de que, efectivamente, la Intendencia de Montevideo está legitimada para impugnar por la vía del art. 283 de la Constitución lo dispuesto por el art. 289 de la Ley Nº 20.212, pues la solución prevista en esa norma legal es pasible de afectar –y de hecho efectivamente afecta- la autonomía financiera del gobierno departamental. Cabe remitir, en tal sentido, a lo que se dirá al analizar la cuestión sustancial en debate. IV) La cuestión de fondo: la lesión a la autonomía departamental . La Intendencia de Montevideo sostiene que el artículo 289 de la Ley Nº 20.212, que agregó el artículo 26 TER a la Ley Nº 19.824, lesiona la autonomía de su departamento. La norma atacada dispone: “ No se podrá exigir ni condicionar el pago de ningún tributo en forma previa o simultánea al pago de deudas generadas por multas de tránsito ”. La actora afirma que la norma citada lesiona la autonomía financiera y de administración de las fuentes que le corresponden a los Gobiernos Departamentales por previsión constitucional. Señala que el art. 297 de la Constitución consagra la autonomía de los Gobiernos Departamentales para disponer y administrar los impuestos a los vehículos de transporte tales como la patente de rodados (núm. 6) y las multas de tránsito (núm. 10). De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 297 de la Carta: “ Serán fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos: (...) 6º) Los impuestos a los espectáculos públicos con excepción de los establecidos por ley con destinos especiales, mientras no sean derogados, y a los vehículos de transporte. (...) 10ª) El producido de las multas: a) que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogadas, o estableciere según sus facultades; b) que las leyes vigentes hayan establecido con destino a los Gobiernos Departamentales; c) que se establecieran por nuevas leyes, con destino a los Gobiernos Departamentales”. A efectos de resolver pretensión planteada, se debe determinar, en primer lugar, cuál es la autonomía departamental que la norma legal cuestionada estaría lesionando. En segundo lugar, siguiendo la alegación de la actora, debe definirse si los Gobiernos Departamentales efectivamente tienen autonomía tributaria/financiera y su alcance en lo que refiere a patente de rodados y multas, esto es, si integran la llamada “ materia departamental ”. Finalmente, deberá resolverse si la norma impugnada, que impide el condicionamiento del pago de la patente al previo pago de las multas de tránsito, vulnera o no la autonomía departamental para fijar y administrar la patente de rodados y/o las multas de tránsito. V) Para comenzar el análisis, es necesario preguntarse a qué refiere, en sentido general, la expresión “ autonomía departamental ”. Sobre el punto, resulta útil citar al ilustre administrativista Daniel Hugo Martins, en cuanto sostuviera: “(...) según nuestro criterio, la calificación de «autónomos» se refiere a un grado de descentralización tal que significa el descenso total de los poderes de administración y un mínimo contralor y, en algunos casos, de la potestad de dictar normas generales sobre las materias de su especialización, configurando un descenso amplio de poderes de legislación material. (...) En realidad, la autonomía no puede referirse al «departamento», que es una circunscripción territorial en la cual ejercen sus poderes tanto el Poder Ejecutivo, como el Poder Legislativo y el Poder Judicial, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, sino al «Gobierno y Administración de los Departamentos». La autonomía sólo puede referirse a los órganos de gobierno y administración de los departamentos en la materia en que son competentes, los cuales tienen un grado de descentralización máxima respecto del Estado, con descenso total de poderes de administración y de legislación. En ese sentido, «la autonomía del departamento» en el Uruguay tiene varios aspectos: A) Existe «autonomía política» por cuanto, sus autoridades son electas por el cuerpo electoral del departamento, sin que los Poderes del Estado tengan injerencia en dicha elección y sus decisiones políticas no son revisadas por ningún otro órgano estatal; B) Existe «autonomía legislativa», en cuanto los decretos de los Gobiernos Departamentales, se dictan con independencia de los Poderes del Estado, no pudiendo éstos observarlos, ni apelarlos, salvo cuando crean impuestos; C) Existe «autonomía presupuestaria», en cuanto los Gobiernos Departamentales dictan sus presupuestos con independencia de los Poderes del Estado, no pudiendo éstos observarlos ni modificarlos, salvo el caso que la observaciones del Tribunal de Cuentas no sean atendidas; D) Existe «autonomía tributaria» en cuanto los Gobiernos Departamentales pueden decretarlos y administrarlos sobre las fuentes que la Constitución determina, con independencia de los Poderes del Estado, salvo en el caso en que se creen impuestos en que puede el Poder Ejecutivo apelar ante la Cámara de Representantes (Const., art. 300); E) Existe «autonomía financiera», por cuanto los Gobiernos Departamentales disponen acerca de sus gastos, sus inversiones y sus pagos con independencia de los Poderes del Estado, aunque no pueden emitir por sí deuda pública: F) Existe «autonomía administrativa», en cuanto dictan resoluciones y reglamentos, celebran contratos, nombran y destituyen a sus funcionarios, con independencia de los Poderes del Estado, no pudiendo éstos revocarlos ni modificarlos” (Martins, Daniel Hugo, “ La acción de lesión de la autonomía departamental y la acción de inconstitucionalidad en el derecho uruguayo ”, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional , Nº 6, enero- diciembre 2002, págs. 310/312). VI) En la especie, la accionante cuestiona una lesión a su autonomía proveniente de lo dispuesto por el artículo 289 de la Ley Nº 20.212, que agregó el artículo 26 TER a la Ley Nº 19.824. La norma cuestionada establece: “ No se podrá exigir ni condicionar el pago de ningún tributo en forma previa o simultánea al pago de deudas generadas por multas de tránsito ”. Si bien la redacción de la disposición es confusa, parece haber acuerdo en cuanto a su significado. Lo que la norma dispone, sustancialmente, es que no se puede exigir, como condicionante para aceptar el pago de los tributos, el previo o simultáneo pago de deudas por multas de tránsito. En otras palabras, que las Intendencias no pueden denegar al contribuyente la posibilidad de pagar un tributo (por ejemplo la patente de rodados) hasta tanto no cancelen sus deudas generadas por multas de tránsito. Para una mejor comprensión del cambio normativo que implica la sanción de este precepto, es preciso referir a lo dispuesto por el artículo 28 del Texto Ordenado de SUCIVE, aprobado por el Congreso de Intendentes. Dicha disposición establece: “ Las multas y las cuotas de convenios de pago a que se refiere el Artículo 23 vencidos o no vencidos siempre podrán pagarse con cualquier atraso en los otros conceptos. Las deudas por patentes sólo se podrán pagar en la medida de que no existe deuda heredada, no exista ningún convenio con un atraso de más de una cuota o con su última cuota vencida y ninguna multa con un atraso de más de 30 días respecto de la fecha en la que debió abonarse ”. Por lo tanto, al momento de aprobarse la Ley Nº 20.212, la situación del contribuyente era la siguiente: El pago de multas no estaba condicionado al pago de la patente, o sea, el contribuyente podía pagar multas siempre, independientemente de la situación en la que se encontrara con respecto a la patente de rodados. En cambio, la deuda de patente sólo se podía pagar si no existía deuda por multas o por convenios, o sea, el pago de la patente de rodados se encontraba condicionada a la no existencia de deudas por multas. De lo expuesto se deriva que el Congreso de Intendentes, mediante la norma prevista en el Texto Ordenado de SUCIVE que viene de transcribirse, reguló una condición para el pago del tributo patente de rodados. Es de suma importancia, a los efectos de encuadrar correctamente el conflicto planteado, observar que el pago de multas nunca estuvo condicionado al previo pago de otros conceptos. Lo que se reguló a través del Congreso de Intendentes fue el pago del tributo patente. Por lo tanto, la Ley Nº 20.212, cuestionada por la parte actora mediante el presente accionamiento, lo que hizo fue regular aspectos vinculados al cobro de tributos (como la patente de rodados), no al cobro de multas. El pago de multas de tránsito no sufrió ningún cambio por la aprobación de la presente ley. En efecto, las multas se podían pagar antes y se pueden pagar ahora independientemente de que se deba o no patente. El cambio radica en las condiciones exigidas para admitir el pago de la patente: antes de la aprobación de la Ley Nº 20.212 no se podía realizar el pago si existía deuda por multas de tránsito; luego de la aprobación de dicha ley, ese condicionamiento fue prohibido, lo que significa que las Intendencias deben aceptar el pago de la patente por más que el contribuyente tenga deudas por multas de tránsito. Por lo tanto, si bien la parte actora en su escrito inicial denuncia que la ley impugnada lesiona la autonomía departamental tanto por las multas como por los tributos (patente de rodados), la Corte considera que debe limitarse el análisis a la cuestión relativa a la autonomía departamental en el cobro de los tributos, que es el único aspecto que, en puridad, fue alcanzado por la norma legal cuestionada. VII) Formulada la precisión anterior, corresponde determinar si la administración y el cobro del tributo patente de rodados integran o no la “ materia departamental ”, esto es, si tales aspectos forman parte de la autonomía departamental, que podría verse lesionada por la aprobación de la multicitada ley. Sobre el punto, parece no haber controversia entre las partes. El Poder Legislativo dedica gran parte de su contestación a controvertir que las multas integren la materia exclusivamente departamental, pero reconoce, al menos implícitamente, que la patente de rodados sí la integra. A criterio de la Corte, es claro que los Gobiernos Departamentales tienen autonomía tributaria y que dentro de esa autonomía se incluye lo relativo a la creación, regulación, administración y cobro del tributo patente de rodados. Si la Constitución establece que corresponde a los Gobiernos Departamentales decretar y administrar los impuestos a los vehículos de transporte (artículo 297 numeral 6 de la Carta), o sea, que la creación y administración de tales tributos es materia departamental (autonomía tributaria), entonces la regulación que determine la forma de pago de tales tributos también es materia departamental y forma parte de la autonomía correspondiente al Gobierno de cada departamento. Otro aspecto muy distinto es si la regulación que realice cada departamento respecto al cobro de los referidos tributos es conveniente, adecuada y/o legítima. Tales cuestiones quedan fuera del acotado objeto de este proceso, consistente únicamente en determinar si determinado hecho o acto (legislativo en este caso) lesiona la autonomía departamental. El mérito, la conveniencia e incluso la legitimidad de la regulación departamental son ajenas al objeto del presente proceso. Ergo, toda la discusión que plantea el demandado sobre si es correcto o conveniente exigir condicionantes para admitir el pago del tributo patente de rodados deberá, en todo caso, dirimirse en otro ámbito. En tal sentido, la Constitución y la legislación prevén distintos mecanismos para impugnar los decretos, ordenanzas y resoluciones de los Gobiernos Departamentales, pero todo ello es ajeno a la acción de lesión de autonomía aquí incoada. VIII) La Corte se ha pronunciado en sentencia Nº 139/1998 respecto a la autonomía tributaria de los departamentos, en términos que cabe revalidar en el presente caso: “ La misma está prevista constitucionalmente, y puede ser enunciada en los siguientes términos: los Gobiernos Departamentales tienen amplia e ilimitada autonomía en materia de creación de tasas y contribuciones especiales, así como en la fijación de precios financieros, y restringida su competencia –en lo que refiere a tributos—a las fuentes taxativamente enumeradas en el art. 297 de la Carta”. Desde que los impuestos a los vehículos de transporte están expresamente previstos en el numeral 6 del artículo 297 de la Constitución, los Gobiernos Departamentales gozan de amplia e ilimitada autonomía para su regulación y administración. Sobre este aspecto, cabe transcribir la discordia extendida por el ex Ministro de la Corporación Dr. Jorge Larrieux en sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 505/2011, en un caso que presenta analogías con el presente. En dicha ocasión, se expresó: “ El contenido de la Ley es regular el tributo ‘circulación de vehículos ‘o patente de rodados’, el que conforme el art. 297 es fuente exclusiva de los Gobiernos Departamentales. La Constitución utiliza la expresión ‘vehículos de transporte’ y a ella, regularmente, se la ha dado en llamar ‘patente de rodados’. La Constitución, en aquellas materias que reserva en forma exclusiva como fuente de los tributos municipales, confiere a los gobiernos de los departamentos la potestad para ‘decretarlos y administrarlos’. Corresponde, entonces, determinar el concepto de decretar y administrar tributos; por cuanto en la medida en que la Ley cuestionada invada estas esferas o conceptos será lesiva de autonomía. Decretar tributos ha sido entendido en forma unánime por la doctrina y jurisprudencia que abarca o comprende la creación de tributo, incluyendo todos sus aspectos (elemento material, temporal, subjetivo del hecho generador), comprende además la facultad de modificar, derogar o suprimir; es lo que se ha dado en llamar el derecho tributario material. Administrar, es lo que corresponde al Derecho Tributario formal, es decir todos los aspectos relativos a la administración y recaudación de los tributos que puede decretar (por ejemplo, forma de liquidación, si es por declaración jurada o no, oportunidad para el pago, etc.). En suma, en todas las materias que constituyen fuente de los recursos de los Gobiernos Departamentales (art. 297) son exclusivamente éstos los que disponen de la potestad tributaria, entendiéndose ello tanto referido a su aspecto sustancial como formal” . En ese sentido, la regulación de las condiciones y oportunidades para el pago del tributo patente de rodados forma parte del Derecho Tributario formal, esto es, de la administración de dicho impuesto. En esa línea, sostiene con claridad Rodríguez Villalba: “ Por mandato constitucional les compete a los Gobiernos Departamentales la administración de todo recurso creado con ese destino, aunque lo hubiere sido por el Estado (...) compete a las administraciones tributarias departamentales la ejecución de ese cometido, en su jurisdicción, considerado en forma unánime por la doctrina, como esencial del Estado (o del gobierno territorial), mediante la percepción de los ingresos, ejerciendo controles que aseguren el cumplimiento, y disponiendo las medidas necesarias para la versión y aplicación de tales recursos (...) En cuanto a la creación o supresión de tributos dentro de las fuentes asignadas y a su administración, la competencia de los Gobiernos Departamentales es irrestricta ” (Rodríguez Villalba, Gustavo, “ La potestad tributaria de los gobiernos departamentales” , FCU, 1999, págs. 173 y 174; véase en este mismo sentido la discordia extendida por el ex Ministro de la Corporación Dr. Jorge Chediak en sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 505/2011). Como expresa el citado autor: “ El análisis de las facultades de los órganos de la administración tributaria departamental, debe referirse a los órdenes más significativos de la ejecución del cometido: administración de los contribuyentes, recaudación de los tributos, fiscalización, controles externos, garantías y cobro compulsivo de las prestaciones, y versión del producto (...) Toda administración fiscal está facultada para organizar sus registros de contribuyentes y exigir la inscripción obligatoria (...) a efectos de su correcta individualización, constancia de la actividad que desarrollan, tributos que lo gravan, domicilios fiscal y constituido, etc.” (Rodríguez Villalba, Gustavo, ob. cit., págs. 175 y 176). En función de lo expuesto, debe considerarse que la lesión a la autonomía tributaria departamental no se verifica únicamente por la intervención directa en el cobro del tributo, sino por la intromisión en todos los aspectos tributarios materiales y formales que componen la potestad tributaria departamental. IX) En el caso que nos ocupa, la norma cuestionada busca en forma explícita desregular un requisito instaurado por las Intendencias a través del Congreso de Intendentes que atañe directamente a la administración de la patente de rodados. La forma de cobro, las posibilidades y requisitos para la admisión del pago y, en general, todos los aspectos de implementación de los tributos departamentales son también “ materia departamental ” y forman parte de la autonomía de los gobiernos departamentales. De acuerdo con estos postulados, no cabe sino concluir que la ley cuestionada por la actora lesiona su autonomía departamental, lo que determina que deba ampararse la acción incoada. No debemos perder de vista que se exige una lesión y no un perjuicio (Cfme. Rotondo, Felipe, “ Manual de Derecho Administrativ o”, pág. 168). Y aquí la lesión es absolutamente clara, ya que la ley se inmiscuye en la forma en que los Gobiernos Departamentales pueden disponer de sus recursos. Se afecta, de esa forma, la independencia que tiene el Gobierno Departamental en materia tributaria. En suma, es claro que, en la especie, el legislador viola la autonomía departamental consagrada constitucionalmente, lo que así debe ser declarado por este Colegiado. X) Finalmente, corresponde reiterar que los argumentos ensayados por el Poder Legislativo que refieren a la inconveniencia o ilegitimidad del condicionamiento existente previo a la sanción de la Ley Nº 20.212 no tienen cabida en este proceso judicial. El objeto del proceso es claro: determinar si el art. 289 de la Ley Nº 20.212, que da redacción al art. 26 TER de la Ley Nº 19.824, lesiona o no la autonomía del Gobierno Departamental (véase fijación del objeto en la audiencia preliminar, a fs. 476). No se trata de una acción de inconstitucionalidad de una ley o de una acción de nulidad de un acto administrativo, en las que se analiza la regularidad jurídica de ese tipo de actos. El objeto de la presente acción se limita a constatar la existencia o no de una lesión a la autonomía departamental. En el caso, la Corte únicamente debe decidir si la ley impugnada lesiona o no la autonomía de la Intendencia compareciente, sin requerirse un análisis de corrección de la norma que se impugna y mucho menos de la norma anterior. No existe fundamento que permita resolver el presente litigio partiendo del análisis de la conveniencia o corrección de la norma vigente antes de la aprobación de la Ley Nº 20.212. Mismos argumentos merecen las consideraciones realizadas por la parte actora respecto a los beneficios que, a su juicio, implicaba la norma anterior en lo que atañe a la seguridad vial, o los perjuicios que implica la norma aquí cuestionada. No corresponde a la Corte manifestarse sobre la conveniencia o los efectos en la conciencia social que pueda generar o no una norma, sino únicamente sobre si su aprobación se adecúa o no a los preceptos constitucionales que otorgan autonomía a los Gobiernos Departamentales. La decisión por la que se inclina esta Corporación guarda estricta relación con la distribución institucional de poderes entre lo nacional y lo departamental y no implica, en ningún sentido, una manifestación sobre el mérito de la solución dispuesta por la Ley Nº 20.212 ni de la anteriormente establecida por el Texto Ordenado de SUCIVE. XI) Efectos de la decisión . Por último, resta manifestarse sobre el efecto que debe tener la decisión que se adopta en este caso. El art. 283 de la Constitución no regula el efecto que tendrá la decisión. En palabras de Sayagués Laso, la ley “ dejó en pie los problemas fundamentales” de esta acción (Sayagués Laso, E., “ Derecho administrativo” , Tomo 4, pág. 979). Ello ha llevado a que la doctrina y también la jurisprudencia de este Colegiado hayan sido oscilantes respecto a si el efecto de la sentencia debe ser general o alcanzar únicamente a quien plantea la acción. Ambas posturas buscan argumentos en razones ajenas a la única disposición constitucional que regula esta acción. Así, como fundamento de la aplicabilidad al caso concreto, se suele citar la analogía con la acción de inconstitucionalidad de la ley o se invocan razones procesales propias del instituto de la cosa juzgada. Por su parte, a favor del efecto “ erga omnes ”, se hace referencia a la indivisibilidad de la pretensión siempre que la ley impugnada regule en forma general a todas las Intendencias o a la especialidad y diferencia de esta acción respecto a la de inconstitucionalidad. Ponderadas las dos posturas, estima la Corporación que el efecto de esta decisión debe limitarse al caso concreto del Gobierno Departamental que promovió la acción. La decisión interpretativa que se adopta no se sustenta en la analogía con la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino en que, frente a la indeterminación de la norma, corresponde asumir la interpretación que limite en mayor medida el poder de esta Corte, como forma de invadir en la menor medida otros Poderes del Estado. La indeterminación normativa o, dicho de otra forma, las distintas alternativas interpretativas sin un sustento literal, obligan a considerar otras razones para adoptar la solución. En esa línea, estiman los firmantes que la decisión interpretativa debe ser siempre de garantía de los derechos consagrados pero en justo equilibrio con la auto restricción del poder que se auto atribuye esta Corte. Decisión que, a su vez, no puede ser sometida a control de ningún otro órgano, lo que obliga a actuar con suma cautela en la potestad auto atribuida (véase sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 126/2008). En resumen, frente a la imposibilidad de una interpretación literal de la disposición constitucional en cuanto al efecto de la acción, corresponde adoptar una interpretación restrictiva, como forma de mantener el equilibrio entre los poderes del Estado. Asimismo, la citación de las restantes Intendencias y del SUCIVE en el marco de este proceso no altera el efecto que tiene la resolución del caso, que continúa siendo para el caso concreto de la Intendencia accionante en autos. En ese sentido, por sentencia interlocutoria Nº 1.889/2024 se admitió la citación en los términos solicitados, a los efectos de garantizar el más amplio derecho de defensa de todas las partes cuyos derechos pudieran verse afectados por esta resolución y de no adelantar juzgamiento sobre la cuestión ahora resuelta. Por todo lo expuesto, la Corte concluye que corresponde declarar que el art. 289 de la Ley Nº 20.212, que da redacción al art. 26 TER de la Ley Nº 19.824, lesiona la autonomía departamental del Gobierno Departamental de Montevideo y, en su mérito, desaplicar dicha norma en el ámbito de competencia de la Intendencia accionante. XII) En cuanto a la distribución de las costas y costos del proceso, en tanto no hay una regulación procesal específica para este accionamiento, debe hacerse conforme a la regla general prevista en el art. 56.1 del CGP, el cual remite al art. 688 del Código Civil (Cfme. sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 159/1998 y 454/2021). En función de lo señalado y en virtud de la correcta conducta procesal observada por los litigantes a lo largo del presente proceso, corresponde distribuir las costas y costos por su orden, sin especial condenación. En virtud de lo expuesto y de lo dispuesto por el art. 283 de la Constitución de la República, la Suprema Corte de Justicia, FALLA : AMPÁRASE LA ACCIÓN DE LESIÓN DE AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL ENTABLADA Y, EN SU MÉRITO, DECLÁRASE LA INAPLICABILIDAD AL GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO DEL ARTÍCULO 289 DE LA LEY Nº 20.212, QUE DIO REDACCIÓN AL ART. 26 TER DE LA LEY Nº 19.824. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. HONORARIOS FICTOS: 50 BPC. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE. SRES. MINISTROS DOCTORES DORIS MORALES Y TABARÉ SOSA DISCORDES : En cuanto entienden que corresponde desestimar la acción incoada, sin especial condena causídica. I) Los Sres. Ministros revalidan en lo pertinente y mutatis mutandis los argumentos que expusieron en las sentencias recaídas en la IUE: 1-39/2024 y en la IUE: 1-40/2024, a saber: “ en puridad, lo que la Intendencia promotora estima lesivo de su autonomía es la prohibición legal que le impide exigir el cobro simultáneo de deudas de distinta naturaleza. Y dicha prohibición, a juicio de la Suprema Corte de Justicia en mayoría, no constituye una invasión de la autonomía departamental referida a la materia imponible, sino a una concreta modalidad de la reglamentación de la extinción de la obligación tributaria. La disposición cuestionada impide que los Gobiernos Departamentales, por medio del cobro de la patente de rodados, compelan a los contribuyentes al pago de otros recursos departamentales, como lo son las multas por infracciones de tránsito. Por el contrario, concede al contribuyente la posibilidad de abonar la patente de rodado aunque se encuentre pendiente el pago de deudas por concepto de multa, solución razonable y legítima considerando que se trata de figuras jurídicas autónomas. Las multas son sanciones administrativas y la sanción administrativa constituye uno de los actos más gravosos que impone el poder etático. Se la ha definido como un mal infligido por la Administración a los administrados. Este mal consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho o en la imposición de una obligación. La patente de rodados, aunque de naturaleza discutida (para algunos autores se trata de un impuesto, para otros, de una tasa), no constituye una sanción administrativa, sino un tributo. Su hecho generador no ofrece dudas: se integra con un elemento material – la circulación del vehículo en el territorio departamental – y con uno subjetivo – la relación dominial, en tanto es al titular del vehículo a quien se imputa la realización del hecho imponible – (cf. Rodríguez Villalba, G., La potestad tributaria de los gobiernos departamentales, FCU, Montevideo, 1999, págs. 220-222). Corresponde, entonces, preguntarse si la solución legislativa cuestionada, que mantiene la independencia de dos créditos nacidos de dos hechos generadores distintos (un tributo y una sanción) supone, en alguna forma, vulnerar el mandato constitucional conforme al cual los impuestos sobre ‘vehículos de transporte’ constituyen ‘fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos’. La Corte en mayoría entiende que no se verifica tal vulneración. Nuestra Constitución establece expresamente distintos tipos y grados de autonomía y potestades conferidas a los Gobiernos Departamentales actuando dentro de su jurisdicción. Como explica Rodríguez Villalba, ‘la administración de tributos – como en general, la ejecución de todo cometido estatal – se encuentra regulada por tres tipos de normas: las constitucionales, las legales (o en su caso, las contenidas en los decretos departamentales con fuerza de ley) y las reglamentarias. Es innecesario destacar que las disposiciones contenidas en la Constitución sobre la materia (reconocimiento de derechos de petición, defensa, regulación de los recursos administrativos, de la acción de nulidad, etc.) obligan a todos los gobiernos, sea el nacional o los comunales. También los obligan las normas legales derivadas que se hayan dictado (por ejemplo, para disciplinar el proceso contencioso-administrativo) o las interpretativas de las normas que así lo requieran (como la que declara la inmunidad tributaria). Otros aspectos requieren su regulación mediante un acto legislativo. Nuevamente se plantea la disyuntiva de si se trata de una ley (en sentido formal) o de su similar, el decreto departamental. La respuesta es fácil: la atribución a la Administración de ciertos recursos no les confiere a los gobiernos locales competencia para disciplinar todos sus aspectos. La Constitución asigna a la ley la regulación de los derechos individuales (arts. 7, 10,11, 28, 32, 33, etc.), salvo muy concretas excepciones (...) Existen, por cierto, deberes administrativos que afectan a los derechos humanos, circunstancia que afortunadamente ha sido prevista por el propio Código Tributario. Al desarrollar el principio de legalidad, establece en el art. 2º num. 6º que le corresponde a la ley ‘establecer los procedimientos jurisdiccionales y los administrativos en cuanto éstos signifiquen una limitación o reglamentación de derechos y garantías individuales’. Que el legislador se haya abstenido de hacer aplicable esta disposición a la tributación departamental, no inhibe su sometimiento a este postulado, no ya por analogía o por responder a las doctrinas más aceptadas, sino por tratarse de un imperativo constitucional. En cuanto a la creación o supresión de tributos dentro de las fuentes asignadas y su administración, la competencia de los Gobiernos Departamentales es irrestricta’ (Rodríguez Villalba, G., La potestad tributaria de los gobiernos departamentales, cit., pág. 174). Como más adelante explica el autor citado, respecto a las facultades en cuanto al cobro compulsivo, ‘la normativa constitucional impide tanto a las administraciones fiscales nacionales como departamentales instrumentar procedimientos de cobro ejecutivo en vía administrativa. Como acreedores, los Gobiernos Departamentales podrán, en virtud de las normas que disciplinan el Derecho Procesal Tributario, demandar la ejecución de sus créditos o, en su caso, la adopción de medidas cautelares o la intervención en vía judicial. Este es uno de los pocos puntos en los que el legislador nacional reguló con acierto la extensión del Código Tributario a la tributación comunal’ (ídem, pág. 180). En definitiva, la solución normativa que se cuestiona, que determina la inviabilidad de una práctica sumamente gravosa para el contribuyente, no supone invasión en grado alguno de la potestad tributaria departamental. La Intendencia promotora conserva intacta, no solo la posibilidad de crear y administrar tributos sobre los vehículos de transporte, sino todas las herramientas que el derecho procesal pone a su disposición para perseguir el cobro compulsivo de los ingresos que la Constitución le atribuye. En sentencia No. 77/2004, relativa a un caso de acción por lesión de autonomía departamental, atinente a multas de tránsito y retiro de la libreta de conducir, la Corte expresó: ‘a la luz de las disposiciones enunciadas se entiende, en posición coincidente con la postulada por el Sr. Fiscal de Corte, que la norma atacada no solo no prohíbe la labor de control y fiscalización del tránsito, en la medida en que el funcionario municipal actuante se encuentra habilitado para adoptar otras sanciones, como observación, amonestación o derivar al infractor a las oficinas departamentales correspondientes, sino que tampoco se ve afectada la recaudación municipal, en tanto el monto y destino de lo recaudado por sanciones a los infractores de tránsito no es una materia que se encuentre regulada por la disposición cuestionada, sino que, amparadas en el artículo transcripto, se aplican las normas municipales que enumeran los elementos conformantes de las rentas propias de los Departamentos, otorgándose al Municipio la posibilidad de percibir las multas que se impongan a los infractores, así como articular los mecanismos necesarios a fin de hacer efectivo su crédito. Es cierto que la norma, al impedir que los inspectores municipales retiren los documentos a que hace referencia, dificulta la recaudación del importe de las multas que se impongan en tanto la retención de la documentación, que puede ser sustituida por un permiso provisorio para circular, opera como un mecanismo de coerción para el inmediato pago de la sanción impuesta, al establecerse que su no pago en plazo traerá aparejado que caduque el permiso otorgado. Y que, como lo planteara esta Corporación en sentencia No. 82/91, retomada en pronunciamiento No. 801/95, ‘tal poder de policía, como ocurre con todos los que ejerce la Administración, conlleva a modo de facultades expresas o implícitas – esto último por la vía del principio de los poderes implícitos o indispensables para el ejercicio de las facultades públicas – aquellas de sancionar dentro de límites y regulaciones que no afecten irremediablemente los derechos de las personas. No se concebiría una facultad atribuida a un órgano público si no se admitiera al mismo tiempo que se le otorgan los medios apropiados para el cumplimiento de aquellos fines y que no resulten prohibidos por norma alguna. Ahora bien. No obstante la dilación en el tiempo del pago de la multa que puede traer aparejada la circunstancia de que no se le permita al funcionario la retención de ningún tipo de documentación, se entiende que ello no implica que con la referida norma se vulnerara la normativa de orden superior ni se lesionara la autonomía departamental, por cuanto o priva a la autoridad de ejercer la policía del tránsito que legalmente le corresponde, por lo que teniendo en cuenta su origen legal, y que, como se expresara anteriormente, no se encuentra comprendida dentro de las disposiciones que el constituyente asignó como competencia del órgano departamental, no corresponde amparar la vulneración de la autonomía departamental, a cuya tutela se dirige la acción prevista en el art. 283 de la Carta’...’. Por otra parte, como señaló la Corte en sentencia No. 1171/2011, relativa a la Ley No. 18456, de 26 de diciembre de 2008, sobre el empadronamiento de vehículos automotores, ‘la ley cuestionada no limitó las facultades tributarias de las Intendencias respecto de las patentes de rodados, sino que simplemente racionalizó y armonizó tal facultad respecto de todos los Departamentos por igual, y ello puede hacerlo en la medida en que el mandato legal es expresión de la soberanía popular, máxime cuando no se puede soslayar que existe evidente y notoria disfuncionalidad e ineficiencia de la concurrencia de voluntades de los órganos municipales a los efectos de conseguir un adecuado relacionamiento de los diecinueve Departamentos en asuntos en que, como en la circulación vehicular, se involucra la seguridad pública y ciudadana (arts. 7, 31, 16 num. 1º) (...) Así, se aprecia que el hecho generador de la patente de rodados, como lo señaló la Corte en sentencia No. 237/97, refiere a la ‘circulación de vehículos’, pues como lo indicó el Dr. Valdés Costa, ‘sea cual sea el alcance de las potestades de los Gobiernos Departamentales en materia de imposición a los vehículos automotores, es indudable que el tránsito o la circulación de los mismos han sido el hecho generador típico de la patente de rodados en las diferentes esferas departamentales...’ (sentencia 55/93). Dentro del concepto genérico de seguridad jurídica, la Constitución distingue distintas especies, tales como la seguridad jurídica, pública y ciudadana, individual y humana, seguridad social y seguridad nacional. De conformidad con lo expuesto y, atendiendo a que la autonomía tributaria no puede reputarse irrestricta, la disposición atacada no vulnera la potestad tributaria, sino que por el contrario reafirma las potestades de cada Departamento, la que está limitada a su propia jurisdicción’. La normativa cuestionada en autos se limitó a eximir de una condicionante del pago, dando al contribuyente, de esta forma, libertad para cancelar la deuda por patente de rodados, sin condicionamientos previos, como era el pago previo o simultáneo de las multas por infracciones de tránsito. En tal sentido, estima la Corte en mayoría, la demandada no invadió ni desconoció las fuentes de ingresos departamentales, ni fueron vulneradas por medio de la disposición impugnada la autonomía financiera ni administrativa del Departamento, como alega la actora. En modo alguno resulta afectada la capacidad tributaria de los contribuyentes ni la aptitud recaudadora del Gobierno Departamental; únicamente se le reconoce al contribuyente la posibilidad de cancelar el tributo sin la exigencia de abonar previa o simultáneamente las multas de tránsito. En definitiva, entonces, no se configura la invocada lesión de autonomía departamental, por lo que se desestima la acción interpuesta ”. Por las razones expuestas, los Sres. Ministros discordes desestiman la pretensión de lesión de autonomía departamental.