Sentencia Definitiva N° 100/2026

Montevideo, veintiséis de febrero de dos mil veintiséis. VISTOS : Estos autos caratulados “INTENDENCIA DE CANELONES C/ PODER LEGISLATIVO – LESIÓN DE AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL ART. 289 DE LA LEY Nº 20.212 QUE DA NUEVA REDACCIÓN AL ART. 26 TER DE LA LEY Nº 19.824”, IUE: 1–40/2024 . RESULTANDO : 1) A fs. 2-8 vto., compareció el Sr. Marcelo Metediera, en su calidad de Intendente del Departamento de Canelones y entabló Acción por Lesión de Autonomía Departamental contra el Poder Legislativo con respecto a la norma contenida en el art. 289 de la Ley Nº 20.212, de 6 de noviembre de 2023. Explicó que la norma cuestionada dio nueva redacción al art. 26 TER de la Ley Nº 19.824, de 25 de septiembre de 2019, disponiendo: “ No se podrá exigir ni condicionar el pago de ningún tributo en forma previa o simultánea al pago de deudas generadas por multas de tránsito ”. La norma se inserta en el Capítulo III) de la Ley titulado “ De las infracciones, sanciones y aspectos administrativos ”. Aseveró que la referida disposición vulnera la Autonomía Departamental por ingresar en materia de estricto resorte departamental, pues, ella significa prohibir a la Intendencia de Canelones disponer de y administrar una fuente de recursos privativa del gobierno departamental. Según la interpretación del promotor, la norma impugnada vulnera el mandato constitucional contenido en el art. 297 de la Carta Magna, conforme el cual: “ son fuente de recursos de los gobiernos departamentales (...) 6) los impuestos (...) a los vehículos de transporte (...) 10) el producido de las multas: a) que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogadas, o estableciere según sus facultades; b) que las leyes vigentes hayan establecido con destino a los Gobiernos Departamentales; c) que se establecieran por nuevas leyes, con destino a los Gobiernos Departamentales ”. La redacción del art. 26 TER de la Ley Nº 19.824 –dijo– afecta gravemente la autonomía financiera y de administración de las fuentes que la Constitución atribuye privativamente a cada uno de los Gobiernos Departamentales. Expresó que, de acuerdo con el art. 297 de la Constitución de la República, los Gobiernos Departamentales pueden decretar y administrar multas por infracciones a las normas departamentales dictadas en ejercicio de sus competencias. La fijación de multas por infracciones en una materia en la que es competente el Gobierno Departamental es una potestad asignada directamente por la Constitución, como parte de la autonomía financiera de aquel, ya que el art. 279 establece que: “ el producido de las multas que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogadas o estableciere según sus facultades ” constituye fuente de recursos de los Gobiernos Departamentales. En definitiva, las fuentes de recursos enumerados en el art. 297 de la Constitución, son de exclusivo resorte de los Gobiernos Departamentales, en mérito a la potestad tributaria que les fue conferida. Así, el art. 26 TER de la Ley Nº 19.824 se extralimita y contradice la disposición constitucional. En opinión del promotor, resulta evidente que las materias que son exclusivamente de tributación departamental no podrían ser reguladas por la ley, tal como sucede con la norma que se impugna, pues se vulneraría la competencia legislativa que la Constitución reservó en forma exclusiva en favor de los Gobiernos Departamentales. Manifestó que no pueden dejarse librados al legislador aspectos tan importantes como la recaudación y percepción del tributo en cuestión, pues la potestad tributaria conferida por el constituyente a los Gobiernos Departamentales quedaría vacía si se permitiera al Poder Legislativo inmiscuirse en los ingresos con los que cuenta cada una de las Intendencias del país. Concluyó que el art. 289 de la Ley Nº 20.212 lesiona la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales, pues al disponer que “ no se podrá exigir ni condicionar el pago de ningún tributo ” no está fijando, en puridad, previsiones sobre el pago de multas, sino sobre la administración y el pago de tributos, en el caso, la patente de rodados, creada por los Gobiernos Departamentales al amparo del art. 297 de la Constitución. En otro orden, indicó que, la Ley Nº 20.212 despliega efectos en el sistema SUCIVE. Hasta la sanción de dicha ley, el punto estaba regulado por el art. 28 del texto ordenado del SUCIVE, que, en su primera parte, establecía: “ las multas y las cuotas de convenios de pago a que se refiere el art. 23 vencidos o no vencidos siempre podrán pagarse con cualquier atrasado en los otros conceptos. Las deudas por patente solo se podrán pagar en la medida en que no exista deuda heredada, no exista ningún convenio con atraso de más de una cuota o con su última cuota vencida y ninguna multa con atraso de más de 30 días respecto de la fecha en que debió abonarse ”. En mérito a esta disposición, el pago de las deudas generadas por el tributo de patente de rodados estaba condicionado al previo o simultáneo pago de las deudas por infracciones de tránsito, respecto de las cuales hubieran transcurrido más de treinta días contados desde la fecha en que debieron haberse abonado. Entonces, para poder cancelar las deudas por patente de rodados, debía abonarse conjuntamente el resto de las deudas que por cualquier concepto mantuviera el contribuyente, sin posibilidad de escindir el pago. Argumentó que el inciso final del art. 1 de la Ley Nº 18.860, de 23 de diciembre de 2011, establece que la actuación del SUCIVE no supondrá desplazamiento ni menoscabo alguno de las competencias constitucionales propias de los Órganos de los Gobiernos Departamentales. Aseguró que el art. 26 TER lesiona las políticas de seguridad vial que la Intendencia viene desarrollando y propicia que las infracciones de tránsito detectadas no sean abonadas o que no puedan ser exigibles al momento de abonar la patente. Puntualizó que la sentencia a dictarse deberá tener efectos erga omnes . 2) Conferido el traslado de rigor, fue evacuado en tiempo y forma por el Poder Legislativo, que opuso excepciones previas y contestó la demanda. Manifestó que el promotor carece de legitimación activa formal y sustancial. En tal sentido, sostuvo que, aunque el art. 283 de la Constitución refiere tanto al Intendente como a la Junta Departamental, la legitimación para accionar está condicionada a las competencias de cada Órgano. El Intendente no tiene competencia para crear, fijar ni derogar tributos o multas; esa facultad corresponde en exclusividad a la Junta Departamental. En consecuencia, al no ser titular de la referida competencia, mal puede reclamar por lesión de autonomía. Sostuvo que tampoco desde el punto de vista sustancial puede entenderse que el Intendente cuente con legitimación para promover la presente causa. La imposición de multas por infracciones de tránsito es considerada materia de ley nacional, no de autonomía departamental. Los Gobiernos Departamentales solo pueden regular multas cuando una ley nacional los faculta expresamente. En consecuencia, si la regulación de las multas de tránsito está reservada a la ley nacional, no puede haber una lesión a la autonomía departamental, ya que no existe tal autonomía en la materia. Con relación al fondo de la cuestión debatida, contestó la demanda indicando que: (i) el art. 297 de la Constitución de la República establece las fuentes de los recursos de los Gobiernos Departamentales. No obstante, el legislador nacional tiene competencia para regular aspectos que comprometan el interés general y supongan la armonización de políticas públicas, incluyendo las relacionadas con la recaudación de tributos y multas; (ii) el art. 26 TER no limita la fijación o percepción de tributos o multas, conforme al art. 297 de la Constitución. La disposición impugnada no elimina ni reduce las facultades tributarias o financieras de los Gobiernos Departamentales. En cambio, busca armonizar procedimientos de recaudación y facilitar el cumplimiento voluntario de obligaciones tributarias y de tránsito; (iii) la Ley Nº 20.212, en su art. 289, pretende evitar prácticas que puedan resultar coercitivas para los contribuyentes o sancionados, promoviendo un sistema más equitativo y transparente de recaudación de tributos y multas; (iv) la competencia del Poder Legislativo para dictar leyes que armonicen aspectos tendientes a proteger los derechos de los contribuyentes en materia tributaria y en materia punitiva es innegable y se encuentra dentro de sus atribuciones conforme a lo dispuesto por los arts. 85 y 262 de la Carta Magna. Esto incluye proteger dentro del sistema de SUCIVE que el producido de la patente de rodados no se vea condicionado al pago de multas de tránsito, condicionamiento antijurídico y abusivo desde la perspectiva tributaria, sancionatoria y administrativa, que devendría en un actuar inconstitucional del Gobierno Departamental al regular el texto ordenado del SUCIVE tal cuestión; (v) la potestad tributaria, en cuanto al hecho generador, no se vincula en modo alguno con las multas vehiculares, que tienen otra naturaleza, distinta de la tributaria, diferente a la recaudación de un tributo y que persiguen otra finalidad. 3) Por auto Nº 793/2024, se confirió traslado a la parte actora de las excepciones opuestas, quien las evacuó y bregó por su rechazo (fs. 34-36). 4) Por auto Nº 478/2025, se convocó a las partes a la audiencia de precepto, la que se celebró el 26 de junio de 2025 (fs. 58). En tal ocasión, se dictó el despacho saneador y, por sentencia interlocutoria Nº 683/2025, se dispuso diferir el análisis de la excepción de falta de legitimación activa al dictado de la sentencia definitiva, al tiempo que se desestimó la excepción de inadecuación del trámite. 5) El 7 de agosto de 2025, se celebró la audiencia complementaria, en la que se recibieron los alegatos de bien probado y, cumplido el tracto procedimental correspondiente, se llamaron los autos para sentencia. 6) En el curso del estudio de las presentes actuaciones, se produjo el cese de la Sra. Ministra Dra. Elena Martínez Rosso, por lo que, por auto Nº 1572/2025, se ordenó efectuar el correspondiente sorteo de integración de este Alto Cuerpo (fs. 69). El azar designó a la Sra. Ministra Dra. Mónica Pereira Andrade (fs. 72), miembro natural del Tribunal de Apelaciones de Trabajo de 3º Turno, para integrar la Suprema Corte de Justicia. 7) Culminado el estudio de rigor, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I.- La Suprema Corte de Justicia desestimará la excepción de falta de legitimación activa opuesta por el demandado y, en mayoría, desestimará la acción promovida por el Intendente de Canelones. II.- Al contestar la demanda de autos, el Poder Legislativo opuso excepción de falta de legitimación activa, por entender que la Intendencia accionante carece de legitimación activa tanto formal como sustancial. Al respecto, sostuvo que la Intendencia de Canelones, en tanto no cuenta con potestad para crear tributos o multas, tampoco reviste legitimación para promover una acción por lesión de autonomía en dicha materia. Precisó que, al no tener competencia para regular ningún aspecto de la referida materia, carece de un derecho subjetivo para reclamar lesión alguna, sin perjuicio de la autonomía de la que sí gozaría para administrar el producido de los tributos y de las multas. Argumentó que, cuando la Constitución concede legitimación para accionar a los Intendentes o a las Juntas, ella les es reconocida para defender las competencias que constitucionalmente les son atribuidas. Es decir, cada Órgano puede defender las atribuciones, competencias y facultades que la Constitución les atribuye. Entonces, la legitimación causal correspondería a la Junta y no al Intendente que promovió la acción ventilada en obrados. Asimismo, afirmó que la Intendencia de Canelones carece de legitimación activa sustancial. Ello por cuanto la facultad de crear multas por infracciones de tránsito constituye materia de regulación por ley nacional, facultad que el art. 19 de la Ley Nº 9.515, de 28 de octubre de 1935, concedió de manera general a los Gobiernos Departamentales, de acuerdo con el mandato constitucional (art. 297 de la Constitución de la República). Indicó que solo podrán regularse por el Gobierno Departamental las multas que la ley nacional autorice. En consecuencia, dijo, en la medida en que la creación, fijación y regulación de las multas de tránsito está reservada a la ley nacional, tal como ocurre con la Ley Nº 19.824, debe concluirse que el Gobierno Departamental no cuenta con autonomía en la materia y, por ende, no puede considerar lesionada una atribución de la que carece. A su turno, al evacuar el traslado de la excepción opuesta en los términos precedentes, la Intendencia sostuvo que la norma contenida en el art. 283 de la Constitución le concede de manera expresa legitimación activa a la Intendencia para reclamar por cualquier lesión de autonomía. Manifestó que la distinción efectuada por el demandado en cuanto a derecho subjetivo y potestad normativa no surge de la norma aplicable, por lo que no es admisible limitar, por vía interpretativa, la legitimación para accionar. Expresó, además, que es al Intendente a quien corresponde la representación del Departamento en relación con otros poderes del Estado, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 276 de la Constitución. Y es el Intendente quien tiene iniciativa privativa para la creación de impuestos, tasas y contribuciones. Respecto a la alegada falta de legitimación activa sustancial, sostuvo que lo invocado por la accionada se encuentra fuera del objeto de la litis, en tanto no se cuestiona la potestad de la ley nacional de crear multas de tránsito. La Suprema Corte de Justicia debidamente integrada desestimará la excepción de falta de legitimación activa opuesta. El excepcionante argumenta que, si bien ambos Órganos del Gobierno Departamental –el Intendente y la Junta Departamental– revisten legitimación activa para interponer una acción por lesión de autonomía, definir en el caso concreto a cuál de ellos corresponde, dependerá de la materia con relación a la cual se invoque la lesión. Esto es, a la Junta Departamental correspondería la legitimación activa para promover una acción como la de autos, cuando son sus competencias específicas las que se reputan invadidas. Y al Intendente correspondería defender sus atribuciones si son estas las que se reputan lesionadas. La Corte considera que no asiste razón al demandado al postular una interpretación que adiciona requisitos a una disposición normativa que no los exige. El art. 283 de la Constitución de la República dispone: “ Los Intendentes o las Juntas Departamentales podrán reclamar ante la Suprema Corte de Justicia por cualquier lesión que se infiera a la autonomía del departamento, en la forma que establezca la ley ”. Lejos de distribuir la legitimación activa en función de la competencia invadida, la norma reconoce a ambos Órganos la posibilidad de perseguir la tutela por “ cualquier lesión que se infiera a la autonomía del departamento ”. La amplitud que consagra la disposición citada determina el rechazo de una interpretación restrictiva como la que postula la excepcionante, lo que determina se desestime la excepción opuesta. Esta posición ya fue sostenida por esta Suprema Corte de Justicia. Así, en sentencia Nº 505/2011, este Alto Cuerpo expresó: “ ...corresponde dejar constancia de que la promotora ostenta legitimación activa, de conformidad con lo dispuesto en el art. 283 de la Carta, que confirió dicha facultad a los Intendentes y Juntas Departamentales, y la misma debe ser considerada como una opción independiente de las otras garantías conferidas constitucionalmente, cuyo objeto es, en definitiva, la defensa y amparo de la autonomía financiera, acción básica y específica, para salvaguardar la eficacia de la autonomía política y administrativa de los Gobiernos Departamentales ”. Por sentencia Nº 117, de 28 de septiembre de 1951, la Corte adoptó, en materia de acción por lesión de autonomía, un criterio interpretativo que hoy ratifica: “ la fórmula constitucional es amplísima y no corresponde fijarle restricciones de ningún género ” (publicada en LJU c. 3475). Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia desestima la excepción de falta de legitimación activa opuesta. III.- Con las voluntades de los Sres. Ministros Dres. Morales Martínez, Pereira Andrade y el redactor, la Suprema Corte de Justicia desestimará la acción promovida de acuerdo con los siguientes fundamentos. IV.- El análisis del fondo del reclamo impone repasar la norma que se reputa violatoria de la autonomía departamental. Se trata del art. 289 de la Ley Nº 20.212, que agregó el art. 26 TER a la Ley Nº 19.824 y que dispone: “ No se podrá exigir ni condicionar el pago de ningún tributo en forma previa o simultánea al pago de deudas generadas por multas de tránsito ”. En su versión original, el art. 26 de la Ley Nº 19.824 establecía: “ El Poder Ejecutivo reglamentará los valores de las sanciones de todas las infracciones de tránsito, adoptando la propuesta realizada a la Unidad Nacional de Seguridad Vial por el Congreso de Intendentes ”. La Ley Nº 20.212 agregó a este artículo tres incisos, entre ellos, el cuestionado por la Intendencia de Canelones. Hasta la promulgación de este inciso, las Intendencias podían condicionar el cobro de la patente de rodados a que, previa o simultáneamente, se pagaran las multas por infracciones de tránsito. La norma impugnada viene a prohibir dicha práctica, lo que la Intendencia promotora reputa lesivo de la autonomía departamental protegida por el art. 297 num. 6 de la Constitución de la República, que declara fuente de ingresos departamentales a “ los impuestos (...) a los vehículos de transporte ”. La Corte en mayoría entiende que, en puridad, lo que la Intendencia promotora estima lesivo de su autonomía es la prohibición legal que le impide exigir el cobro simultáneo de deudas de distinta naturaleza. Y dicha prohibición, a juicio de la Suprema Corte de Justicia, no constituye una invasión de la autonomía departamental referida a la materia imponible, sino a una concreta modalidad de la reglamentación de la extinción de la obligación tributaria. La disposición cuestionada impide que los Gobiernos Departamentales, por medio del cobro de la patente de rodados, compelan a los contribuyentes al pago de otros recursos departamentales, como lo son las multas por infracciones de tránsito. Por el contrario, concede al contribuyente la posibilidad de abonar la patente de rodado aunque se encuentre pendiente el pago de deudas por concepto de multa, solución razonable y legítima considerando que se trata de figuras jurídicas autónomas. Las multas son sanciones administrativas y la sanción administrativa constituye uno de los actos más gravosos que impone el poder etático. Se la ha definido como un mal infligido por la Administración a los administrados. Este mal consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho o en la imposición de una obligación. La patente de rodados, aunque de naturaleza discutida (para algunos autores se trata de un impuesto, para otros, de una tasa), no constituye una sanción administrativa, sino un tributo. Su hecho generador no ofrece dudas: se integra con un elemento material –la circulación del vehículo en el territorio departamental– y con uno subjetivo –la relación dominial, en tanto es al titular del vehículo a quien se imputa la realización del hecho imponible– (cf. Rodríguez Villalba, G., “ La potestad tributaria de los gobiernos departamentales” , FCU, Montevideo, 1999, págs. 220-222). Corresponde, entonces, preguntarse si la solución legislativa cuestionada, que mantiene la independencia de dos créditos nacidos de dos hechos generadores distintos (un tributo y una sanción) supone, en alguna forma, vulnerar el mandato constitucional conforme al cual los impuestos sobre “ vehículos de transporte ” constituyen “ fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos ”. La Corte en mayoría entiende que no se verifica tal vulneración. Nuestra Constitución establece expresamente distintos tipos y grados de autonomía y potestades conferidas a los Gobiernos Departamentales actuando dentro de su jurisdicción. Como explica Rodríguez Villalba: “ la administración de tributos – como en general, la ejecución de todo cometido estatal – se encuentra regulada por tres tipos de normas: las constitucionales, las legales (o en su caso, las contenidas en los decretos departamentales con fuerza de ley) y las reglamentarias. Es innecesario destacar que las disposiciones contenidas en la Constitución sobre la materia (reconocimiento de derechos de petición, defensa, regulación de los recursos administrativos, de la acción de nulidad, etc.) obligan a todos los gobiernos, sea el nacional o los comunales. También los obligan las normas legales derivadas que se hayan dictado (por ejemplo, para disciplinar el proceso contencioso-administrativo) o las interpretativas de las normas que así lo requieran (como la que declara la inmunidad tributaria). Otros aspectos requieren su regulación mediante un acto legislativo. Nuevamente se plantea la disyuntiva de si se trata de una ley (en sentido formal) o de su similar, el decreto departamental. La respuesta es fácil: la atribución a la Administración de ciertos recursos no les confiere a los gobiernos locales competencia para disciplinar todos sus aspectos. La Constitución asigna a la ley la regulación de los derechos individuales (arts. 7, 10,11, 28, 32, 33, etc.), salvo muy concretas excepciones (...) Existen, por cierto, deberes administrativos que afectan a los derechos humanos, circunstancia que afortunadamente ha sido prevista por el propio Código Tributario. Al desarrollar el principio de legalidad, establece en el art. 2º num. 6º que le corresponde a la ley ‘establecer los procedimientos jurisdiccionales y los administrativos en cuanto éstos signifiquen una limitación o reglamentación de derechos y garantías individuales’. Que el legislador se haya abstenido de hacer aplicable esta disposición a la tributación departamental, no inhibe su sometimiento a este postulado, no ya por analogía o por responder a las doctrinas más aceptadas, sino por tratarse de un imperativo constitucional. En cuanto a la creación o supresión de tributos dentro de las fuentes asignadas y su administración, la competencia de los Gobiernos Departamentales es irrestricta ” (Rodríguez Villalba, G., “ La potestad tributaria de los gobiernos departamentales” , cit., pág. 174). Como más adelante explica el autor citado, respecto a las facultades en cuanto al cobro compulsivo: “ la normativa constitucional impide tanto a las administraciones fiscales nacionales como departamentales instrumentar procedimientos de cobro ejecutivo en vía administrativa. Como acreedores, los Gobiernos Departamentales podrán, en virtud de las normas que disciplinan el Derecho Procesal Tributario, demandar la ejecución de sus créditos o, en su caso, la adopción de medidas cautelares o la intervención en vía judicial. Este es uno de los pocos puntos en los que el legislador nacional reguló con acierto la extensión del Código Tributario a la tributación comunal ” (ídem, pág. 180). En definitiva, la solución normativa que se cuestiona, que determina la inviabilidad de una práctica sumamente gravosa para el contribuyente, no supone invasión en grado alguno de la potestad tributaria departamental. La Intendencia promotora conserva intacta, no solo la posibilidad de crear y administrar tributos sobre los vehículos de transporte, sino todas las herramientas que el derecho procesal pone a su disposición para perseguir el cobro compulsivo de los ingresos que la Constitución le atribuye. En sentencia Nº 77/2004, relativa a un caso de acción por lesión de autonomía departamental, atinente a multas de tránsito y retiro de la libreta de conducir, la Corte expresó: “ a la luz de las disposiciones enunciadas se entiende, en posición coincidente con la postulada por el Sr. Fiscal de Corte, que la norma atacada no solo no prohíbe la labor de control y fiscalización del tránsito, en la medida en que el funcionario municipal actuante se encuentra habilitado para adoptar otras sanciones, como observación, amonestación o derivar al infractor a las oficinas departamentales correspondientes, sino que tampoco se ve afectada la recaudación municipal, en tanto el monto y destino de lo recaudado por sanciones a los infractores de tránsito no es una materia que se encuentre regulada por la disposición cuestionada, sino que, amparadas en el artículo transcripto, se aplican las normas municipales que enumeran los elementos conformantes de las rentas propias de los Departamentos, otorgándose al Municipio la posibilidad de percibir las multas que se impongan a los infractores, así como articular los mecanismos necesarios a fin de hacer efectivo su crédito. Es cierto que la norma, al impedir que los inspectores municipales retiren los documentos a que hace referencia, dificulta la recaudación del importe de las multas que se impongan en tanto la retención de la documentación, que puede ser sustituida por un permiso provisorio para circular, opera como un mecanismo de coerción para el inmediato pago de la sanción impuesta, al establecerse que su no pago en plazo traerá aparejado que caduque el permiso otorgado. Y que, como lo planteara esta Corporación en sentencia No. 82/91, retomada en pronunciamiento No. 801/95, ‘tal poder de policía, como ocurre con todos los que ejerce la Administración, conlleva a modo de facultades expresas o implícitas – esto último por la vía del principio de los poderes implícitos o indispensables para el ejercicio de las facultades públicas – aquellas de sancionar dentro de límites y regulaciones que no afecten irremediablemente los derechos de las personas. No se concebiría una facultad atribuida a un órgano público si no se admitiera al mismo tiempo que se le otorgan los medios apropiados para el cumplimiento de aquellos fines y que no resulten prohibidos por norma alguna. Ahora bien. No obstante la dilación en el tiempo del pago de la multa que puede traer aparejada la circunstancia de que no se le permita al funcionario la retención de ningún tipo de documentación, se entiende que ello no implica que con la referida norma se vulnerara la normativa de orden superior ni se lesionara la autonomía departamental, por cuanto o priva a la autoridad de ejercer la policía del tránsito que legalmente le corresponde, por lo que teniendo en cuenta su origen legal, y que, como se expresara anteriormente, no se encuentra comprendida dentro de las disposiciones que el constituyente asignó como competencia del órgano departamental, no corresponde amparar la vulneración de la autonomía departamental, a cuya tutela se dirige la acción prevista en el art. 283 de la Carta’... ”. Por otra parte, como señaló la Corte en sentencia Nº 1.171/2011, relativa a la Ley Nº 18.456, de 26 de diciembre de 2008, sobre el empadronamiento de vehículos automotores: “ la ley cuestionada no limitó las facultades tributarias de las Intendencias respecto de las patentes de rodados, sino que simplemente racionalizó y armonizó tal facultad respecto de todos los Departamentos por igual, y ello puede hacerlo en la medida en que el mandato legal es expresión de la soberanía popular, máxime cuando no se puede soslayar que existe evidente y notoria disfuncionalidad e ineficiencia de la concurrencia de voluntades de los órganos municipales a los efectos de conseguir un adecuado relacionamiento de los diecinueve Departamentos en asuntos en que, como en la circulación vehicular, se involucra la seguridad pública y ciudadana (arts. 7, 31, 16 num. 1º) (...) Así, se aprecia que el hecho generador de la patente de rodados, como lo señaló la Corte en sentencia No. 237/97, refiere a la ‘circulación de vehículos’, pues como lo indicó el Dr. Valdés Costa, ‘sea cual sea el alcance de las potestades de los Gobiernos Departamentales en materia de imposición a los vehículos automotores, es indudable que el tránsito o la circulación de los mismos han sido el hecho generador típico de la patente de rodados en las diferentes esferas departamentales...’ (sentencia 55/93). Dentro del concepto genérico de seguridad jurídica, la Constitución distingue distintas especies, tales como la seguridad jurídica, pública y ciudadana, individual y humana, seguridad social y seguridad nacional. De conformidad con lo expuesto y, atendiendo a que la autonomía tributaria no puede reputarse irrestricta, la disposición atacada no vulnera la potestad tributaria, sino que por el contrario reafirma las potestades de cada Departamento, la que está limitada a su propia jurisdicción ”. La normativa cuestionada en autos se limitó a eximir de una condicionante del pago, dando al contribuyente, de esta forma, libertad para cancelar la deuda por patente de rodados, sino condicionamientos previos, como era el pago previo o simultáneo de las multas por infracciones de tránsito. En tal sentido, estima la Corte en mayoría, la demandada no invadió ni desconoció las fuentes de ingresos departamentales, ni fueron vulneradas por medio de la disposición impugnada la autonomía financiera ni administrativa del Departamento, como alega la actora. En modo alguno resulta afectada la capacidad tributaria de los contribuyentes ni la aptitud recaudadora del Gobierno Departamental; únicamente se reconoce al contribuyente la posibilidad de cancelar el tributo sin la exigencia de abonar previa o simultáneamente las multas de tránsito. En definitiva, entonces, no se configura la invocada lesión de autonomía departamental, por lo que se desestima la acción interpuesta. VIII.- En sentencias antecedentes, esta Alta Corte, desestimando acciones por lesión de autonomía departamental, ha impuesto a las accionantes perdidosas la condena en costas (ver, en tal sentido y a vía de ejemplo, las sentencias Nos. 77/2004, 322/2004, 171/2005, 505/2011 y 1.171/2011, entre otras). La mayoría que concurre a dictar la presente estima que, no existiendo una regulación procesal específica que imponga la solución referida para este tipo de acción, la distribución de las costas y los costos procesales debe hacerse de acuerdo con la regla general prevista en el art. 56.1 del CGP, que remite a la norma contenida en el art. 688 del CC (ver, en igual sentido, sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 159/1998). En el caso concreto, la correcta conducta procesal observada por las partes contendientes determina que las costas y costos se distribuyan por su orden. Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia, debidamente integrada, FALLA : DESESTÍMASE LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA OPUESTA Y DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE LESIÓN DE AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL PROMOVIDA. SIN ESPECIAL CONDENA PROCESAL. NOTIFÍQUESE Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE. SRES. MINISTROS DOCTORES BERNADETTE MINVIELLE Y JOHN PÉREZ DISCORDES: En cuanto consideramos que corresponde hacer lugar al accionamiento entablado, por iguales fundamentos a los ensayados en la sentencia definitiva dictada en la IUE: 1-38/2024, los que, en lo medular, pasan a transcribirse: “ IV) La cuestión de fondo: la lesión a la autonomía departamental . La Intendencia de Montevideo sostiene que el artículo 289 de la Ley Nº 20.212, que agregó el artículo 26-TER a la Ley Nº 19.824, lesiona la autonomía de su departamento. La norma atacada dispone: ‘ No se podrá exigir ni condicionar el pago de ningún tributo en forma previa o simultánea al pago de deudas generadas por multas de tránsito’ . La actora afirma que la norma citada lesiona la autonomía financiera y de administración de las fuentes que le corresponden a los Gobiernos Departamentales por previsión constitucional. Señala que el art. 297 de la Constitución consagra la autonomía de los Gobiernos Departamentales para disponer y administrar los impuestos a los vehículos de transporte tales como la patente de rodados (núm. 6) y las multas de tránsito (núm. 10). De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 297 de la Carta: ‘ Serán fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos: (...) 6º) Los impuestos a los espectáculos públicos con excepción de los establecidos por ley con destinos especiales, mientras no sean derogados, y a los vehículos de transporte. (...) 10ª) El producido de las multas: a) que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogadas, o estableciere según sus facultades; b) que las leyes vigentes hayan establecido con destino a los Gobiernos Departamentales; c) que se establecieran por nuevas leyes, con destino a los Gobiernos Departamentales’. A efectos de resolver pretensión planteada, se debe determinar, en primer lugar, cuál es la autonomía departamental que la norma legal cuestionada estaría lesionando. En segundo lugar, siguiendo la alegación de la actora, debe definirse si los Gobiernos Departamentales efectivamente tienen autonomía tributaria/financiera y su alcance en lo que refiere a patente de rodados y multas, esto es, si integran la llamada ‘materia departamental’. Finalmente, deberá resolverse si la norma impugnada, que impide el condicionamiento del pago de la patente al previo pago de las multas de tránsito, vulnera o no la autonomía departamental para fijar y administrar la patente de rodados y/o las multas de tránsito. V) Para comenzar el análisis, es necesario preguntarse a qué refiere, en sentido general, la expresión ‘autonomía departamental’. Sobre el punto, resulta útil citar al ilustre administrativista Daniel Hugo Martins, en cuanto sostuviera: ‘(...) según nuestro criterio, la calificación de «autónomos» se refiere a un grado de descentralización tal que significa el descenso total de los poderes de administración y un mínimo contralor y, en algunos casos, de la potestad de dictar normas generales sobre las materias de su especialización, configurando un descenso amplio de poderes de legislación material. (...) En realidad, la autonomía no puede referirse al «departamento», que es una circunscripción territorial en la cual ejercen sus poderes tanto el Poder Ejecutivo, como el Poder Legislativo y el Poder Judicial, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, sino al «Gobierno y Administración de los Departamentos». La autonomía sólo puede referirse a los órganos de gobierno y administración de los departamentos en la materia en que son competentes, los cuales tienen un grado de descentralización máxima respecto del Estado, con descenso total de poderes de administración y de legislación. En ese sentido, «la autonomía del departamento» en el Uruguay tiene varios aspectos: A) Existe «autonomía política» por cuanto, sus autoridades son electas por el cuerpo electoral del departamento, sin que los Poderes del Estado tengan injerencia en dicha elección y sus decisiones políticas no son revisadas por ningún otro órgano estatal; B) Existe «autonomía legislativa», en cuanto los decretos de los Gobiernos Departamentales, se dictan con independencia de los Poderes del Estado, no pudiendo éstos observarlos, ni apelarlos, salvo cuando crean impuestos; C) Existe «autonomía presupuestaria», en cuanto los Gobiernos Departamentales dictan sus presupuestos con independencia de los Poderes del Estado, no pudiendo éstos observarlos ni modificarlos, salvo el caso que la observaciones del Tribunal de Cuentas no sean atendidas; D) Existe «autonomía tributaria» en cuanto los Gobiernos Departamentales pueden decretarlos y administrarlos sobre las fuentes que la Constitución determina, con independencia de los Poderes del Estado, salvo en el caso en que se creen impuestos en que puede el Poder Ejecutivo apelar ante la Cámara de Representantes (Const., art. 300); E) Existe «autonomía financiera», por cuanto los Gobiernos Departamentales disponen acerca de sus gastos, sus inversiones y sus pagos con independencia de los Poderes del Estado, aunque no pueden emitir por sí deuda pública: F) Existe «autonomía administrativa», en cuanto dictan resoluciones y reglamentos, celebran contratos, nombran y destituyen a sus funcionarios, con independencia de los Poderes del Estado, no pudiendo éstos revocarlos ni modificarlos” (Martins, Daniel Hugo, ‘La acción de lesión de la autonomía departamental y la acción de inconstitucionalidad en el derecho uruguayo’, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, número 6, enero- diciembre 2002, págs. 310/312). VI) En la especie, la accionante cuestiona una lesión a su autonomía proveniente de lo dispuesto por el artículo 289 de la Ley Nº 20.212, que agregó el artículo 26-TER a la Ley Nº 19.824. La norma cuestionada establece: ‘ No se podrá exigir ni condicionar el pago de ningún tributo en forma previa o simultánea al pago de deudas generadas por multas de tránsito’ . Si bien la redacción de la disposición es confusa, parece haber acuerdo en cuanto a su significado. Lo que la norma dispone, sustancialmente, es que no se puede exigir, como condicionante para aceptar el pago de los tributos, el previo o simultáneo pago de deudas por multas de tránsito. En otras palabras, que las Intendencias no pueden denegar al contribuyente la posibilidad de pagar un tributo (por ejemplo la patente de rodados) hasta tanto no cancelen sus deudas generadas por multas de tránsito. Para una mejor comprensión del cambio normativo que implica la sanción de este precepto, es preciso referir a lo dispuesto por el artículo 28 del Texto Ordenado de SUCIVE, aprobado por el Congreso de Intendentes. Dicha disposición establece: ‘ Las multas y las cuotas de convenios de pago a que se refiere el Artículo 23 vencidos o no vencidos siempre podrán pagarse con cualquier atraso en los otros conceptos. Las deudas por patentes sólo se podrán pagar en la medida de que no existe deuda heredada, no exista ningún convenio con un atraso de más de una cuota o con su última cuota vencida y ninguna multa con un atraso de más de 30 días respecto de la fecha en la que debió abonarse’ . Por lo tanto, al momento de aprobarse la Ley Nº 20.212, la situación del contribuyente era la siguiente: El pago de multas no estaba condicionado al pago de la patente, o sea, el contribuyente podía pagar multas siempre, independientemente de la situación en la que se encontrara con respecto a la patente de rodados. En cambio, la deuda de patente sólo se podía pagar si no existía deuda por multas o por convenios, o sea, el pago de la patente de rodados se encontraba condicionada a la no existencia de deudas por multas. De lo expuesto se deriva que el Congreso de Intendentes, mediante la norma prevista en el Texto Ordenado de SUCIVE que viene de transcribirse, reguló una condición para el pago del tributo patente de rodados. Es de suma importancia, a los efectos de encuadrar correctamente el conflicto planteado, observar que el pago de multas nunca estuvo condicionado al previo pago de otros conceptos. Lo que se reguló a través del Congreso de Intendentes fue el pago del tributo patente. Por lo tanto, la Ley Nº 20.212, cuestionada por la parte actora mediante el presente accionamiento, lo que hizo fue regular aspectos vinculados al cobro de tributos (como la patente de rodados), no al cobro de multas. El pago de multas de tránsito no sufrió ningún cambio por la aprobación de la presente ley. En efecto, las multas se podían pagar antes y se pueden pagar ahora independientemente de que se deba o no patente. El cambio radica en las condiciones exigidas para admitir el pago de la patente: antes de la aprobación de la Ley Nº 20.212 no se podía realizar el pago si existía deuda por multas de tránsito; luego de la aprobación de dicha ley, ese condicionamiento fue prohibido, lo que significa que las Intendencias deben aceptar el pago de la patente por más que el contribuyente tenga deudas por multas de tránsito. Por lo tanto, si bien la parte actora en su escrito inicial denuncia que la ley impugnada lesiona la autonomía departamental tanto por las multas como por los tributos (patente de rodados), la Corte considera que debe limitarse el análisis a la cuestión relativa a la autonomía departamental en el cobro de los tributos, que es el único aspecto que, en puridad, fue alcanzado por la norma legal cuestionada. VII) Formulada la precisión anterior, corresponde determinar si la administración y el cobro del tributo patente de rodados integran o no la ‘materia departamental’, esto es, si tales aspectos forman parte de la autonomía departamental, que podría verse lesionada por la aprobación de la multicitada ley. Sobre el punto, parece no haber controversia entre las partes. El Poder Legislativo dedica gran parte de su contestación a controvertir que las multas integren la materia exclusivamente departamental, pero reconoce, al menos implícitamente, que la patente de rodados sí la integra. A criterio de la Corte, es claro que los Gobiernos Departamentales tienen autonomía tributaria y que dentro de esa autonomía se incluye lo relativo a la creación, regulación, administración y cobro del tributo patente de rodados. Si la Constitución establece que corresponde a los Gobiernos Departamentales decretar y administrar los impuestos a los vehículos de transporte (artículo 297 numeral 6 de la Carta), o sea, que la creación y administración de tales tributos es materia departamental (autonomía tributaria), entonces la regulación que determine la forma de pago de tales tributos también es materia departamental y forma parte de la autonomía correspondiente al gobierno de cada departamento. Otro aspecto muy distinto es si la regulación que realice cada departamento respecto al cobro de los referidos tributos es conveniente, adecuada y/o legítima. Tales cuestiones quedan fuera del acotado objeto de este proceso, consistente únicamente en determinar si determinado hecho o acto (legislativo en este caso) lesiona la autonomía departamental. El mérito, la conveniencia e incluso la legitimidad de la regulación departamental son ajenas al objeto del presente proceso. Ergo, toda la discusión que plantea el demandado sobre si es correcto o conveniente exigir condicionantes para admitir el pago del tributo patente de rodados deberá, en todo caso, dirimirse en otro ámbito. En tal sentido, la Constitución y la legislación prevén distintos mecanismos para impugnar los decretos, ordenanzas y resoluciones de los Gobiernos Departamentales, pero todo ello es ajeno a la acción de lesión de autonomía aquí incoada. VIII) La Corte se ha pronunciado en sentencia Nº 139/1998 respecto a la autonomía tributaria de los departamentos, en términos que cabe revalidar en el presente caso: ‘ La misma está prevista constitucionalmente, y puede ser enunciada en los siguientes términos: los Gobiernos Departamentales tienen amplia e ilimitada autonomía en materia de creación de tasas y contribuciones especiales, así como en la fijación de precios financieros, y restringida su competencia –en lo que refiere a tributos—a las fuentes taxativamente enumeradas en el art. 297 de la Carta’. Desde que los impuestos a los vehículos de transporte están expresamente pre vistos en el numeral 6 del artículo 297 de la Constitución, los Gobiernos Departamentales gozan de amplia e ilimitada autonomía para su regulación y administración. Sobre este aspecto, cabe transcribir la discordia extendida por el ex Ministro de la Corporación Dr. Jorge Larrieux en sentencia SCJ Nº 505/2011, en un caso que presenta analogías con el presente. En dicha ocasión, se expresó: ‘ El contenido de la Ley es regular el tributo ‘circulación de vehículos ‘o patente de rodados’, el que conforme el art. 297 es fuente exclusiva de los Gobiernos Departamentales. La Constitución utiliza la expresión ‘vehículos de transporte’ y a ella, regularmente, se la ha dado en llamar ‘patente de rodados’. La Constitución, en aquellas materias que reserva en forma exclusiva como fuente de los tributos municipales, confiere a los gobiernos de los departamentos la potestad para ‘decretarlos y administrarlos’. Corresponde, entonces, determinar el concepto de decretar y administrar tributos; por cuanto en la medida en que la Ley cuestionada invada estas esferas o conceptos será lesiva de autonomía. Decretar tributos ha sido entendido en forma unánime por la doctrina y jurisprudencia que abarca o comprende la creación de tributo, incluyendo todos sus aspectos (elemento material, temporal, subjetivo del hecho generador), comprende además la facultad de modificar, derogar o suprimir; es lo que se ha dado en llamar el derecho tributario material. Administrar, es lo que corresponde al Derecho Tributario formal, es decir todos los aspectos relativos a la administración y recaudación de los tributos que puede decretar (por ejemplo, forma de liquidación, si es por declaración jurada o no, oportunidad para el pago, etc.). En suma, en todas las materias que constituyen fuente de los recursos de los Gobiernos Departamentales (art. 297) son exclusivamente éstos los que disponen de la potestad tributaria, entendiéndose ello tanto referido a su aspecto sustancial como formal’ . En ese sentido, la regulación de las condiciones y oportunidades para el pago del tributo patente de rodados forma parte del Derecho Tributario formal, esto es, de la administración de dicho impuesto. En esa línea, sostiene con claridad Rodríguez Villalba: ‘ Por mandato constitucional les compete a los Gobiernos Departamentales la administración de todo recurso creado con ese destino, aunque lo hubiere sido por el Estado (...) compete a las administraciones tributarias departamentales la ejecución de ese cometido, en su jurisdicción, considerado en forma unánime por la doctrina, como esencial del Estado (o del gobierno territorial), mediante la percepción de los ingresos, ejerciendo controles que aseguren el cumplimiento, y disponiendo las medidas necesarias para la versión y aplicación de tales recursos (...) En cuanto a la creación o supresión de tributos dentro de las fuentes asignadas y a su administración, la competencia de los Gobiernos Departamentales es irrestricta’ (Rodríguez Villalba, Gustavo, La potestad tributaria de los gobiernos departamentales, FCU, 1999, págs. 173 y 174; véase en este mismo sentido la discordia extendida por el ex Ministro de la Corporación Dr. Jorge Chediak en sentencia SCJ Nº 505/2011). Como expresa el citado autor: ‘ El análisis de las facultades de los órganos de la administración tributaria departamental, debe referirse a los órdenes más significativos de la ejecución del cometido: administración de los contribuyentes, recaudación de los tributos, fiscalización, controles externos, garantías y cobro compulsivo de las prestaciones, y versión del producto (...) Toda administración fiscal está facultada para organizar sus registros de contribuyentes y exigir la inscripción obligatoria (...) a efectos de su correcta individualización, constancia de la actividad que desarrollan, tributos que lo gravan, domicilios fiscal y constituido, etc.’ (Rodríguez Villalba, Gustavo, ob. cit., págs. 175 y 176). En función de lo expuesto, debe considerarse que la lesión a la autonomía tributaria departamental no se verifica únicamente por la intervención directa en el cobro del tributo, sino por la intromisión en todos los aspectos tributarios materiales y formales que componen la potestad tributaria departamental. IX) En el caso que nos ocupa, la norma cuestionada busca en forma explícita desregular un requisito instaurado por las Intendencias a través del Congreso de Intendentes que atañe directamente a la administración de la patente de rodados. La forma de cobro, las posibilidades y requisitos para la admisión del pago y, en general, todos los aspectos de implementación de los tributos departamentales son también ‘materia departamental’ y forman parte de la autonomía de los gobiernos departamentales. De acuerdo con estos postulados, no cabe sino concluir que la ley cuestionada por la actora lesiona su autonomía departamental, lo que determina que deba ampararse la acción incoada. No debemos perder de vista que se exige una lesión y no un perjuicio (Cfme. Rotondo, Felipe, Manual de Derecho Administrativo, pág. 168). Y aquí la lesión es absolutamente clara, ya que la ley se inmiscuye en la forma en que los Gobiernos Departamentales pueden disponer de sus recursos. Se afecta, de esa forma, la independencia que tiene el Gobierno Departamental en materia tributaria. En suma, es claro que, en la especie, el legislador viola la autonomía departamental consagrada constitucionalmente, lo que así debe ser declarado por este Colegiado. X) Finalmente, corresponde reiterar que los argumentos ensayados por el Poder Legislativo que refieren a la inconveniencia o ilegitimidad del condicionamiento existente previo a la sanción de la Ley Nº 20.212 no tienen cabida en este proceso judicial. El objeto del proceso es claro: determinar si el art. 289 de la Ley Nº 20.212, que da redacción al art. 26 TER de la Ley Nº 19.824, lesiona o no la autonomía del Gobierno Departamental (véase fijación del objeto en la audiencia preliminar, a fs. 476). No se trata de una acción de inconstitucionalidad de una ley o de una acción de nulidad de un acto administrativo, en las que se analiza la regularidad jurídica de ese tipo de actos. El objeto de la presente acción se limita a constatar la existencia o no de una lesión a la autonomía departamental. En el caso, la Corte únicamente debe decidir si la ley impugnada lesiona o no la autonomía de la Intendencia compareciente, sin requerirse un análisis de corrección de la norma que se impugna y mucho menos de la norma anterior. No existe fundamento que permita resolver el presente litigio partiendo del análisis de la conveniencia o corrección de la norma vigente antes de la aprobación de la Ley Nº 20.212. Mismos argumentos merecen las consideraciones realizadas por la parte actora respecto a los beneficios que, a su juicio, implicaba la norma anterior en lo que atañe a la seguridad vial, o los perjuicios que implica la norma aquí cuestionada. No corresponde a la Corte manifestarse sobre la conveniencia o los efectos en la conciencia social que pueda generar o no una norma, sino únicamente sobre si su aprobación se adecúa o no a los preceptos constitucionales que otorgan autonomía a los Gobiernos Departamentales. La decisión por la que se inclina esta Corporación guarda estricta relación con la distribución institucional de poderes entre lo nacional y lo departamental y no implica, en ningún sentido, una manifestación sobre el mérito de la solución dispuesta por la Ley Nº 20.212 ni de la anteriormente establecida por el Texto Ordenado de SUCIVE” .