Sentencia Definitiva N° 266/2023

Montevideo, veintitrés de marzo de dos mil veintitrés. VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ DON ANTONIO S.R.L. Y OTRAS C/ ESTADO - PODER EJECUTIVO Y OTROS - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 2, 3, 4 Y 5 DE LA LEY 19.292”, IUE: 1-146/2022. RESULTANDO: I) Las actoras, Don Antonio SRL, Fenerix SA, Nidanco SRL y José Da Fonte SRL, promovieron acción de declaración de inconstitucio-nalidad de los arts. 2, 3, 4 y 5 de la Ley Nº 19.292 (fs. 142/161 vta.). Tras describir el objeto de la acción promovida y enumerar las normas legales impugnadas, fundaron su legitimación activa y la legitimación pasiva de los entes públicos demandados. A continuación, sostu-vieron que los preceptos legales impugnados violan el principio de igualdad (arts. 8 y 72 de la Constitución), vulneran el derecho a la libertad de trabajo, industria y comercio (arts. 7, 36 y 72 de la Carta) y contravienen el derecho a la seguridad jurídica (arts. 7 y 72 de la Constitución). Además, agregaron, se ha prescindido de la mayoría especial requerida por el art. 85 num. 17 de la Constitución para establecer un monopolio. En primer lugar, con respecto a la violación del principio de igualdad, realizaron citas de doctrina y jurisprudencia y, acto seguido, señalaron que los arts. 2, 3, 4 y 5 de la Ley Nº 19.292, que consagran una reserva mínima de mercado del 30% para las compras centralizadas y del 100% para las no centralizadas, de bienes alimenticios provenien-tes de Organizaciones Habilitadas (OH), imponiendo la obligación expresa a todas las Administraciones públicas estatales a aplicar dicha reserva en sus contrataciones y adquisiciones, vulnera claramente el principio de igualdad, por traducirse en una manifiesta desproporción entre el medio empleado y la finalidad perseguida, superando los límites de la razonabilidad. En cuanto a la finalidad perseguida, indicaron que surge de la exposición de motivos remitida con el Mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo al Parlamento, que los objetivos perseguidos por la norma fueron los siguientes: a) fortalecer la seguridad alimentaria y nutricional del país; b) obtener precios justos para los productos familiares; c) promover la transparencia del mercado agroalimentario; d) lograr el desplazamiento de las empresas multinacionales agroalimentarias; e) mejorar los precios de adquisición de alimentos para el Estado eliminando los intermediarios y acortando los circuitos del transporte; y f) aumentar la diversificación de oferentes. Sin embargo, expresaron, ni los objetivos fueron cumplidos, ni los supuestos de hecho considerados fueron correctos, y especialmente, en cuanto a hace a la inconstitucionalidad de la norma, el medio empleado por la ley resulta alejado de toda razonabilidad y proporcionalidad adecuada. En relación a la causa de la distinción, manifestaron que ésta se desprende de los objetivos explicitados en los antecedentes parlamenta-rios y de la exposición de motivos. En efecto, el fomento y la protección de la producción familiar agropecuaria fue el motivo que parece justificar las medidas adoptadas para lograr las finalidades perseguidas. Señalaron que, hasta aquí, tanto los fines perseguidos como la causa de la distinción de los productores familiares parecen lógicos. Sin embargo, apuntaron, en cuanto a los medios empleados, resulta manifiesta su desproporción e irracionalidad, al crear una reserva de mercado (art. 2) del 100% en el caso de las compras centralizadas y del 30% “como mínimo” para las no centralizadas (art. 3), para todas las Administraciones Públicas Estatales en todas sus contrataciones y adquisiciones (art. 4), en favor de organizaciones que no se componen exclusivamente por productores familiares agropecuarios (art. 5). Aludieron a la existencia de un apartamiento constitucional en la reserva total de las compras no centralizadas. Toda reserva de mercado determinada en favor de un grupo de personas, cuando es total, implica la exclusión de los restantes. Y ello es lo que ocurre con la reserva del mercado para la adquisición de frutas y verduras por parte del Estado en el caso de las compras no centralizadas, es decir, aquellas cuyo procedimiento de compra es llevado a cabo desde la Unidad Ejecutora a la cual se le imputará el gasto, por medio del ordenador competente (arts. 3 y 4 de la Ley Nº 19.292). En este caso, la reserva de mercado para las OH es total, con la consecuente exclusión de los demás proveedores, lo que significa una absoluta desproporción entre los medios empleados por las normas legales y los fines perseguidos, produciéndose incluso el efecto contrario. Destacaron que se trata de una reserva para toda la adquisición de frutas y verduras por parte del Estado en sentido amplio, pues rige para la persona pública mayor y para todas las personas públicas estatales menores. Una reserva del 100% de las compras estatales no centralizadas, por más que sea instrumentada por una ley formal que declara de interés general la producción familiar agropecuaria y la pesca artesanal, resulta contraria a los fines perseguidos por la norma, de “mejorar los precios de adquisición de alimentos para el Estado” y “aumentar la diversificación de los oferentes”, y no justifica razonablemente la limitación a los derechos fundamen-tales de las actoras. Afirmaron que las compras no centralizadas llevadas a cabo por las Administra-ciones públicas con OH significaron un aumento de los precios para abastecer de alimentos a las distintas dependencias. Desde el punto de vista de la concurrencia de oferentes, ésta francamente despareció, pues desde que se celebraron las primeras contrataciones al amparo de este régimen, siempre se ha contratado a las mimas OH, a pesar de no contar con las habilitaciones correspondientes (durante los primeros años) y de ofrecer precios más caros. Concluyeron que una reserva de mercado como la que se estableció para las compras no centralizadas, del 100%, no solo resulta inadecuada, injustificable e irracional, sino que lleva a lograr el efecto contrario a la finalidad perseguida por la norma legal, lo que determina la inconstituciona-lidad de los arts. 2, 3 y 4 de la Ley Nº 19.292. Por otro lado, hicieron referencia a la discriminación negativa de la reserva mínima de las compras centralizadas. Al respecto, indicaron, en el caso de las compras que se realizan en forma unificada a través de un organismo que lleva a cabo el procedimiento de compra por cuenta y orden de las Unidades Ejecutoras, como es el caso de la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA), aunque la redacción de la norma es distinta, el resultado de su aplicación es el mismo, en la medida que la norma establece un mínimo del 30$ pero no un máximo, por lo que la Administración queda habilitada a llegar al 100%. A su vez, agregaron, la discrecionalidad de la Administración para decidir sobre la reserva total de las compras centralizadas deriva en arbitrariedad, porque no existe ningún criterio o parámetro objetivo en el cual basarse. Añadieron que, actual-mente, la UCA no convoca llamados para la adquisición de frutas y verduras, salvo por algunas excepciones. La casi totalidad de tales adquisiciones se llevan a cabo por las Unidades Ejecutoras, donde rige la reserva del 100% del mercado, lo que determina que, por la vía de los hechos, las accionantes tampoco tienen la posibilidad de competir en las compras centralizadas. Concluyeron al respecto que también resulta irracional y desproporcionada la reserva mínima establecida para las compras centralizadas, por ausencia de un límite objetivo. Por otra parte, expresaron que también se configura una discriminación positiva a favor de la integración de las OH. En tal sentido, señalaron que el art. 5 de la Ley Nº 19.292 determina cómo deben ser integradas tales organizaciones, permitiendo que sujetos que no sean productores agropecuarios sean miembros integrantes de aquéllas y que, por tanto, sin ser productores, se vean beneficiados por la reserva mínima de mercado. En efecto, la norma solo exige que cinco de sus miembros sean productores agropecuarios y que al menos el 70% de esos miembros sean productores familiares, es decir, al menos cuatro. De esa manera, no existe un límite para el porcentaje de participación de sujetos que no sean productores. Sostuvieron entonces que la norma impugnada beneficia con la reserva de mercado a personas ajenas a la actividad que fue objeto de la declaración de interés general del art. 1, lo cual no solo carece de justificación lógica, sino que agrava la discriminación y configura la más grave de las violaciones posibles al principio de igualdad. El grupo de personas para el que se quiso legislar (productores familiares agropecuarios) no se condice con la figura creada en la propia ley (la Organización Habilitada), ya que pueden verse beneficiados por este mecanismo otras personas distintas, como ser proveedores, comerciantes, mayoristas o minoristas, etc. Agregaron que también se verifica violación al principio de transparencia, en tanto se ha verificado un absoluto incumplimiento en el uso de los mecanismos establecidos en la propia ley y en su decreto reglamentario (informes y reportes exigidos), medios que de por sí son inidóneos para realizar un efectivo control. Alegaron que tampoco se ha respetado la igualdad en cuanto a la seguridad alimentaria, dado que lo que se les exige a las actoras, no se les requirió a las OH durante los tres primeros años de vigencia de la ley (habilitaciones bromatológicas y autorización del MTOP). Por lo expuesto, arribaron a la conclusión de que la reserva de mercado establecida en favor de las OH resulta contraria a toda razón, obteniéndose como resultado de su aplicación efectos contrarios a la finalidad perseguida por la norma, en atención a la irracionalidad del medio empleado: una reserva total del mercado de compras estatales para adquirir productos agropecuarios, en favor de organizaciones que pueden ser integradas por personas que no sean productores familiares agropecuarios. En segundo lugar, sostuvieron que los preceptos impugnados violan el derecho a la libertad de trabajo, industria y comercio. Citaron doctrina y jurisprudencia respecto de este derecho y expresaron que los arts. 2, 3, 4 y 5 de la Ley Nº 19.292 limitan tal derecho de los comparecientes, beneficiando a un grupo de personas mediante herramientas o mecanismos que no resultan razonables ni adecuados a la luz del interés general en la cual se funda la ley. Señalaron que no resulta razonable ni necesario limitar el trabajo y la actividad lícita de los proveedores de frutas y hortalizas del Estado o de cualquier comerciante que quiera vender productos agropecuarios a los organismos estatales, para favorecer la actividad de las OH que, en muchos casos, lejos de beneficiar, perjudican a los productores familiares agropecuarios. Añadieron que tampoco resulta razonable ni adecuado establecer una reserva de mercado -que por definición es una limitación de la libertad de comercio e industria- a través de la creación de figuras (las OH) que admiten, sin ninguna limitación, la participación de personas que no sean productores familiares agropecuarios. Si los sujetos que se ven beneficiados por la ley no coinciden con el grupo de personas que fue delimitado y que se pretende fomentar, el régimen regulado carece de una proporcio-nalidad adecuada. Concluyeron que los mecanismos establecidos por las normas legales atacadas no se orientan hacia el interés general que se pretendió tutelar, y se traducen en una limitación desmedida o irracional a los derechos de libertad de trabajo, industria y comercio. En tercer lugar, manifes-taron que las normas impugnadas suponen un apartamiento del derecho a la seguridad jurídica. Tras conceptualizar dicho derecho, expresaron que el grado de incertidumbre que los preceptos atacados genera a los comparecientes resulta, a todas luces, irracional y, por tanto, violatorio de su derecho a la seguridad jurídica. Al respecto, indicaron que, en el caso de las compras no centralizadas (donde la reserva es del 100%), cuando los comparecientes toman conocimiento de la publicación de un llamado, se ven imposibilitados de saber si alguna de las OH se va a presentar al procedimiento como oferente. Entonces, aquéllos pueden estar meses elaborando ofertas, con la incertidumbre de no saber si van a poder competir o si van a quedar afuera de plano. Mientras tanto, añadieron, en el caso de las compras centralizadas, la inseguridad es mayor, pues se habilita a que cada Administración establezca el porcentaje de la reserva que le parezca pertinente, siempre que se respete el mínimo del 30%, pudiendo llegarse a determinar una reserva del 100%. Entonces, la indefinición se da por varios aspectos: a) no se sabe si en un procedimiento habrá competencia entre los oferentes; b) no se sabe cuál será el porcentaje de la reserva del mercado; c) tampoco se sabe en base a qué parámetros determinar el porcentaje. Agregaron que la insegu-ridad jurídica también se genera para todas las Administraciones Públicas Estatales, quienes se ven ante la problemática de que, dependiendo de si se presenta una OH, habrá o no concurrencia de oferentes. Ello, sumado a la inconveniencia de tener que adjudicar el llamado a una oferta que no resulte ser la más conveniente. Resumieron que las incertidumbres generadas por las normas objetadas escapan a toda lógica, vulnerando el derecho a la seguridad jurídica de los comparecientes. En cuarto lugar, sostuvieron que los preceptos impugnados, en los hechos, consagran un monopolio en favor de ciertas organizaciones, que no son el Estado ni los Gobiernos Departamentales, por lo que, en la medida que la ley no fue aprobada por mayoría especial, su inconstitucio-nalidad radica además en la violación del art. 85 num. 17 de la Constitución. En efecto, afirmaron, lo dispuesto por los arts. 2, 3, 4 y 5 de la Ley Nº 19.292 supone restringir la libertad de ejercer cierta actividad económica, la que antes de la vigencia de la norma era de libre ejercicio por cualquier proveedor del Estado que quisiera vender alimentos agropecuarios, mientras que, con la vigencia de esta ley, las OH pasaron a ser los únicos habilitados a proveer de productos agropecuarios a las personas públicas estatales. En suma, solicitaron que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ley Nº 19.292 y, por tanto, inaplicables a los comparecientes cuando se presenten ante los llamados a contratación pública que sean convocados por los ordenadores competentes de las Administraciones demandadas para la adquisición de víveres frescos, así como cualquier producto alimentario agropecuario. II) Por providencia Nº 828 de fecha 14 de junio de 2022 (fs. 163), se confirió traslado de la excepción de inconstitucionalidad a los demandados. III) A fs. 176/187, el Insti-tuto del Niño y Adolescente del Uruguay evacuó el traslado conferido, abogando por el rechazo de la demanda. IV) A fs. 192/195 vta., hizo lo propio la Universidad de la República, que también bregó por la desestimatoria de la demanda. V) La Administración de los Servicios de Salud del Estado evacuó el traslado a fs. 463/473 vta., e indicó que las actores carecen de legitimación activa y contestó la demanda sobre el fondo, postulando su rechazo. VI) Por último, a fs. 588/613, el Estado – Poder Ejecutivo evacuó el traslado otorgado, sostuvo que las actoras carecen de legitimación activa y se pronunció por el rechazo de la demanda entablada. VII) Realizado los trámites de rigor, por providencia Nº 1552 de fecha 20 de octubre de 2022, se dispuso el pasaje a estudio sucesivo y los autos para sentencia, citadas las partes (fs. 683). VIII) Finalmente, se acordó dictar la presente sentencia en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, desestimará la acción de inconstitucionalidad promovida por las actoras, con costas de precepto (art. 523 del CGP), en función de los argumentos que se expondrán a continuación. II) Respecto a la legitimación activa de las promotoras. Las actoras afirmaron en su demanda que son titulares de un interés directo y personal, puesto que, conforme con la prueba que acompañaron, son proveedores de frutas y hortalizas del Estado, asociados a través de la Asociación Civil de Proveedores del Estado de Frutas y Hortalizas del Uruguay (APEFHU), están inscriptas en el RUPE y han participado históricamente en los diversos llamados competitivos de compras convocados tanto por la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA) como por diversas Unidades Ejecutoras para la adquisición de víveres frescos. Sostuvieron que la norma legal impugnada les genera un perjuicio directo evidente, pues los deja afuera del mercado de compras estatales de frutas y verduras, en el cual han operado desde siempre. En efecto, explicaron, si bien se han presentado desde la fecha de vigencia de la Ley Nº 19.292 en los diversos llamados convocados, se les ha desplazado de contratar en beneficio de las Organiza-ciones Habilitadas (OH), en virtud de la reserva de mercado que tienen a su favor por medio del art. 3 de la ley atacada. A juicio de la Corporación, las accionantes son efectivamente titulares de un interés directo, personal y legítimo (art. 258 de la Constitución de la República y art. 509 del CGP) que las habilita para promover la declaración de inconstitu-cionalidad e inaplicabilidad a su respecto de los arts. 2, 3, 4 y 5 de la Ley Nº 19.292. La ley en cuestión, en su art. 1º, declara de interés general la producción familiar agropecuaria y la pesca artesanal. Luego, los cuatro preceptos normativos cuya inconstitucionalidad se persigue en obrados, disponen: Art. 2: “(Régimen de compras).- Créase un régimen de compras estatales que beneficiará a las Organizaciones Habilitadas conformadas de acuerdo al artículo 5° de esta ley, destinado al desarrollo de la producción familiar agropecuaria y de la pesca artesanal. El Poder Ejecutivo en la reglamentación de la ley garantizará la transparencia y la participación igualitaria de los productores y pescadores artesanales en las Organizaciones Habilitadas en la utilización del régimen que se establece” (esta es la redacción aún vigente del precepto al promover la acción luego sustituida por lo dispuesto en el art. 212 de la Ley Nº 20.075, que entró en vigencia el 1º de enero de 2023). Art. 3: “(Reserva de mercado).- Se establece un mecanismo de reserva mínima de mercado del 30% (treinta por ciento) para las compras centralizadas y del 100% (cien por ciento) para las no centralizadas, de bienes alimenticios provenientes de Organizaciones Habilitadas, siempre que exista oferta. Cuando se trate de bienes alimenticios provenientes de Organizaciones Habilitadas con igualdad de Género (OH+G), siempre que exista oferta, se establece un mecanismo de reserva mínima de mercado del 50% (cincuenta por ciento) en los porcentajes establecidos en el inciso precedente para las compras centralizadas y no centralizadas. Los bienes alimenticios alcanzados por la reserva mínima de mercado serán los productos agropecuarios en su estado natural, los productos artesanales agropecuarios y los productos de la pesca artesanal. También podrán ingresar a la reserva mínima de mercado los alimentos procesados, siempre que sean elaborados con materia prima de los productores integrantes de las Organizaciones Habilitadas sin que exista un cambio en la propiedad durante el proceso industrial. En todos los casos se priorizarán las compras en circuitos de proximidad o circuitos cortos. El Poder Ejecutivo podrá establecer las condiciones de precio máximo para que esta reserva sea efectiva” (redacción dada por el art. 1 de la Ley Nº 19.685). Art. 4: “(Alcance).- Los Poderes del Estado, el Tribunal de Cuentas, la Corte Electoral, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los Gobiernos Departamentales, los entes autónomos y los servicios descentralizados y en general todas las administraciones públicas estatales, están obligados por las disposiciones de esta ley en todas sus contrataciones y adquisiciones”. Art. 5: “Se considera Organización Habilitada a toda aquella que esté integrada por al menos cinco productores agropecuarios, de los cuales como mínimo el 70% deben ser productores familiares agropecuarios y/o pescadores artesanales. Los productores familiares agropecuarios y pesqueros deben contar con registro activo ante la Dirección General de Desarrollo Rural del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 311 de la Ley Nº 19.355, de 19 de diciembre de 2015 y las reglamentaciones respectivas. Las Organizaciones Habili-tadas con igualdad de Género (OH+G) serán aquellas en las que se verifique al menos la participación de las mujeres en la gestión de la organización y del sistema productivo, de acuerdo a lo establecido en la reglamentación de la presente ley” (redacción dada por el art. 2 de la Ley Nº 19.685). De la documentación acom-pañada con la demanda, es posible colegir que las actoras se han presentado anteriormente a llamados competitivos convocados por la UCA y por diversas Unidades Ejecutoras para la compra de frutas y verduras, y que, en mérito a la norma ahora impugnada (en particular de la reserva de mercado que se instrumenta a favor de las “Organizaciones Habilitadas”), las compare-cientes han visto afectada la posibilidad de participar en tales procedimientos. Como señalara el recordado Prof. CAJARVILLE PELUFFO: “Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma (...); si la norma lesiva es abstracta, el interés comprometido será directo en todos los acontecimientos comprendidos en la categoría que define el supuesto formativo (...)” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor: Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, Revista de Derecho Público, Número 43, FCU, Montevideo, 2013, pág. 153). En la especie, las accio-nantes son titulares de un interés directo, personal y legítimo, ya que al tratarse de proveedores de frutas y verduras para los organismos estatales que se han presentado a procedimientos de licitación, se encuentran dentro de la dimensión subjetiva –ámbito de aplicación- del supuesto normativo de la norma impugnada. En efecto, la ley atacada establece una determinada reserva de mercado, a favor de determinadas organizaciones, en lo relativo a las compras estatales de bienes alimenticios (productos agropecuarios en su estado natural, productos artesanales agropecuarios y productos de la pesca artesanal). Entonces, dado que las actoras habitualmente se presentan a este tipo de llamados para compra de alimentos, es claro que ellas ostentan legitimación causal activa para contender contra las disposiciones impugnadas. Desde otra óptica, la legitimación de las actoras también se deriva de su invocación de que la ley atacada viola el principio de igualdad, al permitir que las “Organizaciones Habilitadas” accedan a un régimen más beneficioso para ser proveedores del Estado, en virtud de la reserva de mercado que se realiza en su favor; dispensándose un trato inequitativo. A este respecto, señaló la Corte en sentencia Nº 1.621/2018: “(...) quien promueve un proceso de inconstitucionalidad invocando la violación del derecho a recibir igual trato por la Ley, impugnando la norma que lo discrimina, se encuentra legitimado de acuerdo con lo previsto en el artículo 258 inciso primero de la Constitución de la República. En tal sentido, a los efectos de impugnar la regularidad constitucional de una norma que crea un régimen particular para ciertos sujetos, no solo están legitimados los sujetos regidos por esa norma [en el caso: las “Organizaciones Habilitadas”], sino también aquellos que son excluidos del régimen particular de que se trata [en el caso: otros proveedores del Estado que no constituyen “Organizaciones Habilitadas”], toda vez que la inconstitucionalidad denunciada consista en la violación del derecho a recibir igual trato por la Ley”. En suma, las actoras cuentan con legitimación causal activa. Resta agregar que la identificación del caso concreto (requerida por los arts. 259 de la Constitución y 508 del CGP) fue realizada por las promotoras, si bien en forma breve, en el petitorio 3º de su demanda. En efecto, solicitaron allí que se declare la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, a efectos de que éstos resulten “inaplicables a los comparecientes cuando estos se presenten ante los llamados a contratación pública que sean convocados por los ordenadores competentes de las Administraciones demandadas para la adquisición de víveres frescos, así como cualquier producto alimentario agropecuario” (fs. 161 vta.). III) Respecto a la legitimación pasiva de los demandados. Al momento de fundar la legitimación pasiva de los demandados (Estado – Poder Ejecutivo, INAU, ASSE y UDELAR), sostuvieron las actoras que dichos Organismos son los que han aplicado el régimen de reserva del mercado estatal para las compras de frutas y verduras, o sea, que han estado ejecutando la ley desde que se promulgó y han descalificado o desconsiderado las ofertas de las accionantes en todos los llamados en los que se han presentado, salvo en algún ítem puntual en donde, por superarse en las ofertas de las OH los topes máximos establecidos legal y reglamentariamente, no correspondía aplicar la reserva. La Corporación considera que los Organismos demandados efectivamente ostentan legitimación pasiva en la causa. Conforme al art. 517.1 del CGP, cuando la declaración de inconstitucionalidad se propone por vía de acción, los legitimados pasivos son los afectados por la norma, o sea, los que beneficiados por ella resultarían afectados por su declaración de inconstitucionalidad (Cfme. sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 643/2018 y 138/2021). Tal como señalara VESCOVI, en el proceso de inconstitucionalidad tiene legitimación pasiva: “(...) el titular del derecho que la ley impugnada tutela, es decir, el interesado en que se mantenga ésta en vigor y sea aplicada a la relación concreta, respecto de la cual el actor pide su apartamiento (inaplicación). Y solamente con relación a este demandado valdrá la sentencia dictada” (Cfme. VESCOVI, Enrique, El Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley, Cuadernos de la Facultad de Derecho, No. 18, Montevideo, 1967, pág. 214). En similar sentido, sostiene DURÁN MARTÍNEZ al analizar la legitimación pasiva en la acción de inconstitucionalidad: “Nuestra Constitución no regula la legitimación pasiva. Sí lo hace el Código General del Proceso, aun sin emplear tal terminología. Con relación a la vía de acción, el artículo 517 del Código, al prever que se dé ‘traslado a las partes a quienes afectare la ley o la norma con fuerza de ley’ impugnada, obviamente les asigna legitimación pasiva. Quien debe ejecutar la ley o, en términos generales, el afectado por la ley, es quien posee legitimación pasiva” (Cf. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Legitimación en el proceso de inconstitucionalidad de actos legislativos” en estudios de Derecho Adminis-trativo, 2015 - Nº 12, La Ley Uruguay, Montevideo, 2015, págs. 261/262). En el caso, los emplazados (Estado – Poder Ejecutivo, INAU, ASSE y UDELAR), son algunos de los Organismos que deben ejecutar la norma impugnada, en tanto órganos de aplicación, con lo cual revisten la condición de afectados o alcanzados por la ley y tienen, entonces, legitimación causal en el presente proceso. IV) Respecto a la alegada vio-lación al principio de igualdad. IV.I) Señalaron los actores que los arts. 2, 3, 4 y 5 de la Ley Nº 19.292, que consagran una reserva mínima de mercado del 30% para las compras centralizadas y del 100% para las no centralizadas, de bienes alimenticios provenientes de Organizaciones Habilitadas (OH), imponiendo la obliga-ción expresa a todas las Administraciones públicas estatales a aplicar dicha reserva en sus contrataciones y adquisiciones, vulneran claramente el principio de igualdad, por traducirse en una manifiesta desproporción entre el medio empleado y la finalidad perseguida, superando los límites de la razonabilidad. Sostuvieron que tanto los fines perseguidos por la ley (que surgen de la exposición de motivos), como la causa de la distinción de los productores familiares (a quienes se pretende beneficiar con la ley) parecen lógicos. Sin embargo, apuntaron, en cuanto a los medios empleados, resulta manifiesta su desproporción e irracionalidad, al crear una reserva de mercado (art. 2) del 100% en el caso de las compras centralizadas y del 30% “como mínimo” para las no centralizadas (art. 3), para todas las Administraciones Públicas Estatales en todas sus contrataciones y adquisiciones (art. 4), en favor de organizaciones que no se componen exclusivamente por productores familiares agropecuarios (art. 5). Aludieron a la existencia de un apartamiento constitucional tanto en la reserva total de las compras no centralizadas, como en la reserva mínima de las compras centralizadas. Por otra parte, expresaron que también se configura una discriminación positiva a favor de la integración de las OH, pues la norma impugnada beneficia con la reserva de mercado a personas ajenas a la actividad que fue objeto de la declaración de interés general del art. 1. Agregaron que también se verifica violación al principio de transparencia, en tanto se ha verificado un absoluto incumplimiento en el uso de los mecanismos establecidos en la propia ley y en su decreto reglamentario. Finalmente, señalaron que tampoco se ha respetado la igualdad en cuanto a la seguridad alimentaria, dado que lo que se les exige a las actoras, no se les requirió a las OH durante los tres primeros años de vigencia de la ley. IV.II) A juicio de la Corte, el embate crítico no resulta de recibo, por los fundamentos que pasan a reseñarse. En lo inicial, cabe consignar que el principio de igualdad en sentido formal, históricamente, es equivalente a la prohibición de discriminación, mientras que la igualdad en sentido sustancial se concreta en el empeño del Estado en garantir el efectivo goce de los derechos constitucionalmente protegidos, removiendo las condiciones de hecho que obstaculicen el desarrollo de la persona (Cf. CITARILLA, María Luisa; “La persona humana nell’ordinamiento giuridico” en Il diritto della personalità. Strategie di tutela. Inibitorie, risarcimento danni. Internet, a cura di Serafino Ruscica, Cedam, 2013, pág. 20). El precepto constitucional de igualdad es violado cuando la ley, sin un razonable motivo o sin una justificación constitucionalmente relevante, ante situaciones iguales dispone un tratamiento diverso y cuando ante situaciones diversas dispone un tratamiento idéntico (Cf. Corte Constitu-cional Italiana, sentencia Nº 15 de 1960). La violación del principio de igualdad subsiste cuando situaciones sustancialmente idénticas son disciplinadas en modo injustificadamente diverso y no cuando esas diversidades de disciplina corresponden a situaciones no asimilables (Cf. Corte Constitucional Italiana, sentencia Nº 155/2014). Ahora bien, a efectos de determinar si existe una violación del precepto objeto de examen, cobra vital importancia el principio de racionalidad, según el cual el criterio del juez debe establecer conforme al principio de justicia, razonablemente, la elección de parámetros que establezcan una regla adecuada, proporcionada y no discriminatoria. El principio de raciona-lidad de la ley prescribe que una diversidad de tratamiento prevista por el legislador debe ser esencialmente racional, justificada y no arbitraria. No se prohíbe al legislador prever reglas diversas para situaciones diversas, lo que se veda es la diferenciación legislativa arbitraria (Cf. OLIVETTI, Marco, I diritti fondamentali. Lezioni, Claudio Grenzi Editorie, 2015, pág. 163). Aunando en la cuestión, doctrina especializada ha explicitado que “(...) no es posible afirmar que toda diferencia de trato sea discriminatoria, sino que puede existir una justificación objetiva y razonable que la ampare, lo que ‘a sensu contrario’ deriva en la consideración de una situación discriminatoria cuando no persiga una finalidad legítima o cuando no exista una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin que se quiere conseguir” (Cf. PÉREZ ROYO, Fernando, “El derecho de propiedad y la prohibición de discriminación en su disfrute como límites al poder tributario en el Convenio Europeo de Derechos Humanos”, CREDF, núm. 109-110, 2001, pág. 36.). En la doctrina nacional, RISSO FERRAND ha expresado: “¿Cuáles son los criterios, pautas de análisis o parámetros para aceptar que una ley que legisla para un grupo de individuos es ajustada al principio de igualdad? Al respecto señalé anteriormente: [...] la dificultad radica en determinar cuáles son estos requisitos que habilitan el trato diferenciado para algunas categorías, e incluso una vez determinados cuáles son estos requisitos, también es complejo su análisis en cada caso concreto. Una primera aproximación a la cuestión pone de manifiesto el famoso criterio de la razonabilidad de la distinción, desarrollado originalmente por la jurisprudencia norteamericana y luego expandido en todo el derecho comparado. Pero este juicio de razonabilidad se encuentra complementado o precisado por otros conceptos tales como el de la finalidad legítima de la distinción y el juicio de racionalidad. [...] Indudablemente el problema terminológico no tiene otra consecuencia que facilitar o dificultar el análisis de la cuestión, pero desde el punto de vista jurídico, las consecuencias serán las mismas en la medida en que, en términos reales, se analicen los tres aspectos. A los efectos de intentar dar la máxima claridad al análisis de estos criterios, se utilizará a continuación la terminología que en general (aunque no siempre) es utilizada por la jurisprudencia española contemporánea y por el Tribunal Europeo de Derecho Humanos. A) El juicio de razona-bilidad. En primer término corresponde mencionar el juicio de razonabilidad, pero entendiendo el mismo como referido a la causa de la distinción, o con mayor precisión a la razonabilidad de la causa de distinción. En lo que refiere a las causas de distinción podemos plantear el problema al menos en tres niveles diversos: a) En primer lugar, y como ha desarrollado con precisión Korzeniak, de la lectura de nuestra Constitución surgen diversas hipótesis en que la propia Carta impone, con variable alcance, la pertinencia de las distinciones. Por ejemplo en lo que refiere a los menores de edad, los artículos 40 y siguientes de la Constitución dan la pauta clara de que la distinción entre mayores y menores de edad no sólo es razonable sino que en la mayoría de los casos, según las hipótesis que se analicen, la distinción resulta imperativa. En estos casos la causa razonable de la distinción se encontrará en el propio texto constitu-cional, por lo que el análisis de la razonabilidad de la misma no presentará dificultades de tipo alguno. b) En un segundo nivel encontramos casos en que si bien la Constitución, en cierta forma, admite la posibilidad de la distinción, la misma por lo general no surge como preceptiva sino que se da una amplia discrecionalidad al legislador para su utilización o no. Esto lo encontramos por ejemplo en el artículo 85 numeral 3.o cuando habla de la competencia de la Asamblea General de expedir leyes para el fomento de la ilustración, agricultura, industria, etc. Con base en esta norma, en forma implícita, se autoriza al legislador a dictar normas particulares por ejemplo para los sujetos comprendidos en la categoría de industriales, pero bien podrá la ley no efectuar distin-ciones de tipo alguno. c) Por último, encontramos hipótesis en que no surge de la Constitución, ni en forma explícita ni implícita, la causa de ciertas distinciones. Uno de los casos más interesantes de los últimos años, por la pluralidad de categorías que se establecían, lo encontramos en las leyes de refinan-ciación del endeudamiento interno, donde se distinguía entre deudores del sistema financiero y de otros acreedores, y a su vez, dentro de los primeros se distinguía según la actividad que desarrollaban (agropecuaria, industrial, comercial, prestadores de servicios y quienes no entraban en ninguna de dichas clases), y todavía se efectuaban categorizaciones múltiples entre los deudores amparados por la ley. La mayoría de las categorizaciones carecían de base constitucional, por lo que en estos casos era necesario analizar la razonabilidad de la causa de distinción, pero no buscando la misma en la Constitución, sino constatando que no resulten arbitrarias o caprichosas, y que no resulten contrarias a lo dispuesto en la Carta. B) Finalidad legítima. El segundo elemento esencial para el análisis de la constitucionalidad de la diferenciación consiste en que exista una finalidad, y que ésta sea legítima. Si el factor diferencial no responde a ningún fin, si es puramente gratuito, deberá tacharse de arbitrario. De la misma forma, cuando existe, la finalidad debe ser legítima. Al igual que ocurre al estudiar los elementos esenciales o constitutivos del acto administrativo, la distinción entre la causa de la diferenciación y la finalidad de la diferenciación resulta útil, ya que bien podemos encontrar casos en que la causa o motivo de la distinción sea razonable pero la finalidad sea ilegítima, o bien a la inversa. Por ejemplo, una ley que distinga entre mayores y menores de edad tendrá una causa de diferenciación constitucionalmente válida, pero si la finalidad no es la de proteger a los menores el fin será ilegítimo. También podemos imaginar casos inversos, en que la causa sea inconstitucional, aunque la finalidad sea legítima. C) El juicio de racionalidad. Pasando al tercer elemento para el análisis de la constitucionalidad de la diferenciación, debe señalarse que se requiere además que pueda efectuarse un juicio de racionalidad, que se aprecia en la relación medio-fin. La razonabilidad atiende a la causa justificante de la distinción, a esto se suma la constatación de la legitimidad de la finalidad de la diferenciación, y por último aparece la racionalidad que atiende a algo estructuralmente interno, que es la relación positiva entre medios y fines. El Tribunal Constitucional español, en sentencia 114/987 decía que un juicio de racionalidad satisfactorio aparece en la ley que condiciona el derecho a jubilación o retiro a requisitos objetivos como haber prestado servicio por cierto tiempo, haber cotizado durante un determinado período, etc. La distinción entre quienes cotizaron por cierto lapso y quienes no lo hicieron es racional respecto al fin perseguido: la jubilación. Pero si la ley condiciona y limita el derecho a la pasividad al hecho de haber tenido buena conducta por ejemplo, desaparece la racional relación de medios y fin, ya que la diferenciación entre quienes cumplen con dicho requisito y quienes no lo cumplen no guarda una relación de racionalidad con el fin perseguido o sea con el derecho a la jubilación” (Cf. RISSO FERRAND, Martín, Derecho constitucional, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2ª Edición actualizada y ampliada, Montevideo, 2006, págs. 504/509). En el mismo sentido, señala DÍEZ-PICAZO que: “Para que haya vulneración del principio de igualdad no basta un trato distinto sino que es imprescindible que éste sea arbitrario o injustificado. El criterio clave de la igualdad en el contenido de la norma estriba, pues, en determinar qué criterios de diferenciación normativa son legítimos y cuales, en cambio resulta ilegítimos” (Cf. DÍEZ-PICAZO, Luis María, Sistema de derechos fundamentales, Civitas - Thomson Reuters, Madrid, 4ª edición, 2013, pág. 187). Sobre estas bases concep-tuales, corresponde analizar si la norma legal impugnada en obrados vulnera o no el principio de igualdad. La ley atacada crea un régimen de compras estatales que beneficia a las Organizaciones Habilitadas (OH), que son aquellas que estén integradas por al menos cinco productores agropecuarios, de los cuales como mínimo el 70% deben ser productores familiares agropecuarios y/o pescadores artesanales (arts. 2 y 5 de la ley). En concreto, lo que hace la ley es establecer un mecanismo de reserva mínima de mercado del 30% para las compras estatales centralizadas y del 100% para las no centralizadas, de bienes alimenticios provenientes de OH, siempre que exista oferta (art. 3). Los bienes alimenticios alcanzados por la reserva mínima de mercado son los productos agropecuarios en su estado natural, los productos artesanales agropecuarios y los productos de la pesca artesanal. También pueden ingresar a la reserva mínima de mercado los alimentos procesados, siempre que se verifiquen ciertas condiciones previstas en el art. 3. Se establece que todas las administraciones públicas estatales están obligadas por las disposiciones de esta ley en todas sus contrataciones y adquisiciones (art. 4). De este modo, la ley realiza una distinción, al conferir un trato especial a las Organizaciones Habilitadas, que constituyen una clase de proveedores que tienen una prioridad para el suministro de bienes alimenticios al Estado, al asegurárseles una reserva de mercado (del 100% en las compras no centralizadas y del 30% como mínimo en las centralizadas), quedando así estas organizaciones en una mejor posición, en relación a este tipo de compras estatales, respecto a otro tipo de empresas proveedoras de alimentos, como por ejemplo las actoras. Ahora bien, la diferen-ciación o distinción que realiza la norma legal, no aparece como irracional o arbitraria. Por el contrario, no se verifica una violación al principio de igualdad, en tanto están presentes los requisitos exigidos por la doctrina y jurisprudencia citadas para legitimar ese tipo de tratamiento dispar. Así, en primer lugar, en cuanto al juicio de razonabilidad, se estima que, en la especie, la causa de la distinción en el trato dado por la ley a las OH en relación a otros proveedores del Estado, resulta razonable. En efecto, la definición de la categoría de sujetos alcanzados por los beneficios de la ley resulta razonable y no arbitraria. Lo que se intenta, mediante la ley impugnada, es asegurar determinadas ventajas, en las compras estatales de alimentos, a las organizaciones que estén integradas por al menos cinco productores agropecuarios, de los cuales como mínimo el 70% deben ser productores familiares agropecuarios y/o pescadores artesanales. En segundo lugar, también existe una finalidad legítima en la conformación de la categoría de sujetos alcanzados por la norma atacada. La finalidad perseguida por la ley, tal como señala la propia parte actora, surge de la exposición de motivos remitida con el Mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo al Parlamento. De allí emerge que los objetivos perseguidos por la norma fueron, entre otros: fortalecer la seguridad alimentaria y nutricional del país; obtener precios justos para los productos familiares; promover la transparencia del mercado agroalimentario; lograr el desplazamiento de las empresas multinacionales agroalimentarias; mejorar los precios de adquisición de alimentos para el Estado eliminando los intermediarios y acortando los circuitos del transporte; aumentar la diversificación de oferen-tes. Huelga reiterar que en su demanda las actoras reconocen que tanto los fines perseguidos por la ley, como la causa de la distinción que se realiza, parecen lógicos. Lo que sostienen las accionantes es que, en cuanto a los medios empleados, resulta manifiesta su desproporción e irracionalidad, al crearse una reserva de mercado a favor de las OH, que es del 100% en el caso de las compras centralizadas y del 30% “como mínimo” para las no centralizadas, en todas las contrataciones y adquisiciones de alimentos por el Estado. Sin embargo, a juicio de la Corporación, el planteo no resulta de recibo. La norma legal impugnada supera el llamado juicio de racionalidad, por cuanto surge en forma clara la relación positiva entre los medios utilizados (establecer la reserva de mercado previamente explicada) y los fines perseguidos (obtener precios justos para los productos familiares, promover la transparencia del mercado agroalimentario, lograr el desplazamiento de las empresas multinacionales agroalimentarias, mejorar los precios de adquisición de alimentos para el Estado, aumentar la diversificación de oferentes, etc.). La reserva de mercado comprende únicamente la adquisición por el Estado de determinados bienes alimenticios, por lo que no se restringe la actividad empresarial de las actoras, sino que simplemente se le establecen determinados límites en lo que respecta a la posibilidad de vender tales productos a las dependencias estatales. La afirmación de las promotoras respecto a que las compras no centralizadas llevadas a cabo por las Administraciones públicas con OH significaron un aumento de los precios, evidentemente nada tienen que ver con la constitucionalidad o no de las normas impugnadas. Lo mismo cabe decir respecto a la crítica consistente en que siempre se ha contratado a las mismas OH, a pesar de no contar durante los primeros años con las habilitaciones correspondientes. En lo que tiene que ver con las compras centralizadas, tampoco se observa que el margen de discrecionalidad que tiene la Administración para decidir sobre cuál es el porcentaje que reserva para las OH (con un mínimo del 30%), derive en arbitrariedad, como afirman las actoras. En todo caso, si las distintas Administraciones Estatales incurren en un actuar arbitrario al aplicar esta ley, ello deberá impugnarse por las interesadas por los carriles correspondientes (recursos administrativos, acciones de nulidad ante el TCA, procesos reparatorios patrimo-niales, etc.), pero ello no tiene que ver con la regularidad constitucional de la norma legal. En cuanto hace a la alegada “discriminación positiva a favor de la integración de las OH”, que denuncian las promotoras en su demanda, tampoco se advierte en qué radicaría la inconstitucionalidad del art. 5 de la Ley Nº 19.292, que es el precepto que determina cómo deben ser integradas tales organizaciones. Es cierto que la disposición permite que algunos sujetos que no sean productores agropecuarios sean miembros integrantes de las OH, pero ello no significa que se viole alguna regla o principio constitucional. Los beneficios se otorgan en favor de las OH, las que necesariamente estarán integradas por un mínimo de un 70% de productores familiares. En lo que respecta a la invocada “violación al principio de transparencia”, que las actoras fundan en que se habría verificado un incumplimiento en el uso de los mecanismos establecidos en la propia ley y en su decreto reglamentario, rompe los ojos que ello tampoco hace a la constitucionalidad de la norma legal, sino a cómo ésta ha sido aplicada por los órganos encargados de su ejecución. Iguales comentarios corresponde efectuar en relación a la alegación de las accionantes de que tampoco se ha respetado la igualdad en cuanto a la seguridad alimentaria. Lo que se afirma en la demanda, a este respecto, es que lo que se les exige a las actoras (habilitaciones bromatológicas y autorización del MTOP) no se les requirió a las OH durante los tres primeros años de vigencia de la ley. Ello también tiene que ver con cómo se aplica la normativa legal, no con su ajuste o desajuste a la Constitución. En consecuencia, los precedentes planteos resultan de franco rechazo. V) Respecto a la violación del derecho a la libertad de trabajo, industria y comercio, al apartamiento del derecho a la seguridad jurídica y a la contravención al art. 85 num. 17 de la Constitución, alegadas por la parte actora. En relación a los restan-tes argumentos ensayados por las accionantes en sustento de la inconstitucionalidad que postulan, la Corporación estima que no cumplen, en ninguno de los casos, con las exigencias formales previstas en el art. 512 del CGP, lo que amerita su rechazo. Como ha dicho la Corte en anterior ocasión: “(...) no basta con enunciar y transcribir las disposiciones legales que se reputan inconstitucionales; tampoco se satisface la exigencia legal recurriendo a manifestaciones genéricas tendientes a convencer de que las normas impugnadas vulneran los principios de igualdad y debido proceso. En verdad, los cargos contenidos en la impugnación se reducen a una mera disconformidad con lo consagrado en la ley, y no un enfoque razonado, claro, preciso y fundado por el cual se cotejan los artículos de la ley tildada de inconstitucional y las normas concretas de la Carta Política que se cree violentada” (Cfme. Sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 243/2020). En la especie, las promotoras omiten desarrollar las razones en las que se fundan los cuestionamientos relativos a la presunta vulneración del derecho a la libertad de trabajo, industria y comercio, así como al derecho a la seguridad jurídica. En igual sentido, tampoco explican con claridad cómo se habría verificado la invocada contravención al art. 85 num. 17 de la Constitución, En efecto, no se realiza un adecuado y suficiente desarrollo de tales planteos. No se explica cómo y de qué manera las normas legales señaladas como inconstitucionales lesionarían los referidos derechos fundamentales, ni cómo vulnerarían la mencionada norma constitucional, por lo que se incumple a este respecto con lo dispuesto en el art. 512 del CGP. En suma, ante el incumplimiento de los requisitos previstos en el art. 512 del CGP, debe desestimarse, por inadmisible, la inconstitucionalidad solicitada en relación a estas causales de inconstitucionalidad denunciadas. En definitiva, por los fundamentos expuestos, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad, FALLA: DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, CON COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 DEL CGP). A LOS EFECTOS FISCALES, FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 40 BPC. 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