Sentencia Definitiva N° 129/2026

Montevideo, veintiséis de febrero de dos mil veintiséis. VISTOS : Para sentencia este expediente caratulado: “RUA VILLAMARIN, MARIA DEL CARMEN C/ MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS - REPARATORIO PATRIMONIAL POR RESPONSABILIDAD ADM. POR ACTO - EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 51 DE LA LEY Nº 20.333” , IUE: 2-7888/2025. RESULTANDO : I) La Sra. María del Carmen Rúa promovió demanda reparatoria patrimonial contra el Estado – Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía y Finanzas, reclamando la indemnización de los perjuicios ocasionados por el accionar del demandado, al impedir a la actora ejercer el cargo de Subcoordinador de la División Sector Público de la Auditoría Interna de la Nación. II) Conferido el traslado de la demanda, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) opuso excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y solicitó la declaración de inconstitucionalidad del art. 51 de la Ley Nº 20.333 por vía de excepción, además de contestar la demanda en cuanto al fondo. El demandado señaló que la actora no interpuso recurso administrativo alguno contra el acto originario del 6 de mayo de 2021, del que derivan los supuestos perjuicios invocados. Adujo que, para acceder a la vía reparatoria patrimonial, la actora debió agotar la vía administrativa contra el referido acto. Al no hacerlo, sentenció adversamente la suerte de su pretensión. Sostuvo que esta solución no resulta alterada por la entrada en vigencia del art. 51 de la Ley Nº 20.333, en tanto a su entender, este viola los arts. 7, 72, 82, 331 y 332 de la Constitución de la República. Alegó que, pese a que se la denomine “ norma interpretativa ”, en realidad modifica la Carta, haciéndole decir lo que no se desprende del texto constitucional. Respecto a la legitimación activa, expresó que su interés directo, personal y legítimo surge de la existencia de dos pronunciamientos del TCA que han desestimado las acciones de nulidad promovidas por la actora, confirmando la legitimidad y legalidad del accionar de la Administración. Sin embargo, en virtud de la “ interpretación ” efectuada en la norma que se impugna, se habilita un nuevo proceso, en violación del principio de seguridad jurídica que inspira nuestro ordenamiento. Expresó que la norma atacada viola los arts. 82 y 331 de la Carta, por cuanto es evidente que, por lo menos lo dispuesto en el literal c) del último inciso, importa una modificación por agregación del texto constitucional, en total apartamiento de los mecanismos constitucionales previstos a tales efectos. Agregó que la norma es contraria al principio de certeza y seguridad jurídica, consagrado en los arts. 7, 72 y 332 de la Constitución. Esto por cuanto, quienes contendieron ante el TCA años atrás (como la actora) y no obtuvieron sentencia anulatoria ni que dejara abierta la vía reparatoria, pretenden hoy volver a movilizar el aparato de la justicia y los recursos del Estado, incoando una acción reparatoria patrimonial que no está habilitada por el texto constitucional que se dice interpretar. Por otra parte, señaló, es posible sostener también que el segundo inciso del art. 51 de la Ley Nº 20.333 modifica el texto constitucional y no lo interpreta, porque la “ interpretación ” ensayada elimina totalmente la referencia que el art. 312 efectúa al art. 309 de la Carta. Apuntó que no debe confundirse la noción de acto definitivo -recurrido mediante recursos que luego fueron rechazados- con la de acto firme -aquel contra el cual se rechazaron los recursos o no se interpusieron-. Aseguró que, si el administrado no impugna en vía administrativa, no alcanza el momento en el cual se le abre la opción por la impugnación jurisdiccional, ya que el art. 312 de la Carta también contempla la acción reparatoria y, tanto para ésta como para la acción de nulidad, exige la definitividad del acto, que no se obtiene si no se agotó la vía administrativa. Añadió que el art. 312 exige a texto expreso, como legitimación para el proceso reparatorio, la misma que para demandar la anulación, esto es, el agotamiento de la vía recursiva administrativa, por imperio de la alusión a “ actos definitivos ” contenida en el art. 309 y del requerimiento expreso contenido en el art. 319 de la Constitución. Afirmó que la norma impugnada viola el principio de separación de poderes y el sistema constitucional de controles entre los poderes del Estado, cercenando la posibilidad del Poder Ejecutivo de rever las decisiones administrativas y ejercer la autotutela. Finalmente, agregó, la norma también se aparta de principios generales en sede de responsabilidad civil, prescindiendo, en el caso de la invocada responsabilidad estatal, de la consideración del acto propio del administrado. El texto omite considerar el comportamiento omisivo del administrado que ha decidido no recurrir, participando con su omisión en la causación del daño que invoca. En suma, solicitó que se declare la inconstitucionalidad del artículo 51 de la Ley Nº 20.333. III) La Sede de primera instancia, por decreto Nº 1.848/2025 de fecha 24 de julio de 2025, ordenó la suspensión del proceso y la elevación del expediente ante la Suprema Corte de Justicia (fs. 819). IV) El expediente ingresó a la Corporación el 24 de julio de 2025 (fs. 822), tras lo cual se confirió traslado de la excepción de inconstitucionalidad a la parte actora (fs. 823). V) A fs. 826/830 vto., la parte actora evacuó el traslado conferido y abogó por el rechazo de la excepción de inconstitucionalidad deducida. VI) Por decreto Nº 990 de fecha 1º de setiembre de 2025, se ordenó el pasaje a estudio y se llamó el expediente para sentencia (fs. 832). VII) Ante el cese de la Sra. Ministra Dra. Elena Martínez como Ministra de la Suprema Corte de Justicia el día 2 de setiembre de 2025, se realizó el correspondiente sorteo de integración, recayendo la suerte en la Sra. Ministra Dra. Mónica Bórtoli. VIII) Culminado el estudio por la Suprema Corte de Justicia, se acordó emitir el siguiente pronunciamiento en forma legal y oportuna. CONSIDERANDO : 1) La Suprema Corte de Justicia debidamente integrada y por unanimidad desestimará la excepción de inconstitucionalidad opuesta por el demandado, por los fundamentos que a continuación se pasan a exponer. 2) Las normas cuestionadas. La parte demandada opone como excepción previa el control de constitucionalidad contra el artículo 51 de la Ley Nº 20.333 (Código de lo Contencioso Administrativo), conforme al cual: “(Improcedencia).- Declá-rase como interpretación del artículo 312 de la Constitución (artículo 85, numeral 20 de la Constitución) que lo dispuesto en él resulta aplicable exclusivamente a las relaciones entre la acción reparatoria de los daños causados por el dictado de actos administrativos ilegítimos y la acción de nulidad contra tales actos. Declárase como interpretación con los mismos alcances (artículo 85, numeral 20 de la Constitución) que, salvo para la acción de nulidad, el agotamiento de la vía administrativa previsto en el artículo 319 de la Constitución no es presupuesto previo de ninguna acción referida a un acto administrativo o sus efectos. En los casos en que se haya optado por promover la acción de nulidad, no se podrá plantear la acción reparatoria hasta tanto: a) se dicte sentencia anulando el acto; b) se dicte sentencia que desestime la pretensión de nulidad, pero reserve la acción reparatoria; o c) el proceso anulatorio concluya por el dictado de una sentencia que ponga fin al proceso sin decidir sobre su objeto principal o por un modo extraordinario, excepto cuando ello ocurra por perención de la instancia o por desistimiento de la pretensión anulatoria. En estos dos últimos casos no podrá reclamarse la reparación del daño causado por el acto administrativo” . Ahora bien. La disposición citada contiene en realidad varias normas, de las cuales solo algunas de ellas fueron cuestionadas por el excepcionante. De la lectura del escrito del demandado, emerge que impugna únicamente dos normas de las contenidas en el precepto legal previamente citado: i) La norma que declara, en vía de interpretación de la Constitución, que el agotamiento de la vía administrativa previsto en el artículo 319 de la Carta no es presupuesto previo de ninguna acción referida a un acto administrativo o sus efectos, salvo de la acción de nulidad (norma contenida en el art. 51, inc. 2 de la Ley Nº 20.333). ii) La norma que establece que, en los casos en que se haya optado por promover la acción de nulidad, no se podrá plantear la acción reparatoria hasta tanto el proceso anulatorio concluya por el dictado de una sentencia que ponga fin al proceso sin decidir sobre su objeto principal (norma contenida en el art. 51 inc. 3 lit. c) de la Ley Nº 20.333). Son esas dos normas las que, en concreto, agravian al excepcionante. 3) Legitimación activa e identificación del caso concreto. Como cuestión previa, corresponde analizar la legitimación del Poder Ejecutivo para promover la declaración de inconstitucionalidad de una ley. Sobre el punto, como concluyen autorizadas opiniones doctrinarias y la jurisprudencia anterior de la Corporación, el Poder Ejecutivo tiene legitimación activa para promover la declaración de inconstitucionalidad de una ley, por vía de acción o excepción. El tema ha sido abordado por la Corte (integrada) en sentencia Nº 549/2022, en la que se señaló: “ Cassinelli efectuó un análisis más profundo y amplio que no se limitó al Poder Ejecutivo (‘Vías y efectos de la solicitud de declaración de inconstitucionalidad’ en Estudios Jurídicos en memoria de Eduardo J. Couture, 1957, p. 144 y ss.). Sostuvo que la circunstancia que el Poder Ejecutivo tenga intervención en la elaboración de las leyes no elimina, como se ha sostenido, la posibilidad de que la persona pública Estado pueda estar legitimada para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de la ley que aquél promulgó. La intervención que compete al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a los Consejos Directivos de los Entes de Enseñanza, al Presidente de la Suprema Corte de Justicia, a las Juntas Departamentales en la elaboración de las leyes, no tiene relación con la legitimación de las personas públicas para solicitar la inconstitucionalidad. En efecto, la acción de inconstitucionalidad es un derecho indisponible e irrenunciable, que no puede extinguirse por una equivocación de los integrantes del órgano público, como tampoco puede renunciarse por ninguna persona privada. También Vescovi apoyó esta posición. Sostuvo que a falta de norma expresa, debe entenderse que se encuentra legitimado el Poder Ejecutivo para plantear acción de inconstitucionalidad. En un régimen donde el proceso de inconstitucionalidad refiere exclusivamente al caso concreto que se plantea resulta incongruente argumentar que el Poder Ejecutivo no vetó la ley o la vetó y se levantó dicho obstáculo. La Suprema Corte de Justicia ha admitido la inconstitucionalidad interpuesta por un órgano de la administración rechazando el argumento que el Poder Ejecutivo del cual dependía aquel, la había promulgado. Agrega el autor que el problema no solo se plantea con el Poder Ejecutivo, sino también con el legislativo y en el ámbito departamental las Juntas e Intendencias Municipales, con relación a los decretos con fuerza de ley en su jurisdicción. No ve tampoco impedimentos para que el Poder Ejecutivo o las Intendencias Municipales planteen la cuestión de inconstitucionalidad respecto a leyes o decretos departamentales aprobados, mediante un levantamiento por parte de la Asamblea General o la Junta de un veto interpuesto. El problema queda planteado cuando no han hecho objeciones. Cita a Risso Ferrand quien luego de señalar que la amplitud de los términos de la Constitución no permite vedar la legitimación activa del Poder Ejecutivo y luego de advertir la competencia que la Constitución asigna al Poder Ejecutivo en lo que refiere a la conducción económica que incluso en algunas materias le asigna iniciativa legislativa privativa acude a otro argumento: ‘Si se negara legitimación al Poder Ejecutivo, este tipo de leyes quedaría fuera del contralor jurisdiccional de constitucionalidad. Ningún habitante podría lograr que la ley inconstitucional no se aplicara, aun cuando los efectos negativos sobre las finanzas públicas tengan otros efectos negativos, pero indirectos sobre su patrimonio’. Durán Martínez concluye en la legitimación activa del Estado para plantear la inconstitucionalidad de una ley tanto por vía de acción como de excepción. Si bien el sistema concentrado tiende a proteger al legislador frente a la pretensión de cualquier juez, no puede olvidarse que forma parte de un sistema de control jurisdiccional de inconstitucionalidad de la ley. Por tanto, su finalidad es la defensa de la Constitución ante una ley que la vulnera, por parte del órgano jurisdiccional. Afirma (ob. cit. págs. 308/309): ‘Por cierto que el Estado persigue el bien común o el interés general como dicen algunos. No puede tener otro interés que el interés general. Esto está fuera de discusión. Pero esto no quiere decir que al asumir personería no sea titular de derechos y obligaciones puesto que en eso consiste precisamente la personería jurídica. Las distintas personas jurídicas estatales pueden encontrarse en las diversas situaciones jurídicas subjetivas tanto activas como pasivas. Por eso es que cualquier persona jurídica estatal –la mayor o cualquiera de las menores- puede ser titular de un interés directo, personal y legítimo lesionado por la ley que se pretende inconstitucional, lo que la habilita a su impugnación jurisdiccional. Interés directo, personal y legítimo qué por supuesto está finalizado al bien común o interés general, como algunos prefieren decir, y de ello en buena medida depende su legitimidad. Ahora bien, toda persona jurídica se expresa a través de sus órganos. El órgano es el instrumento de que se vale el Estado para expresar su voluntad. De lo expuesto se advierte que la doctrina negativista de la legitimación activa del Estado padece una confusión. Quien es titular del interés directo, personal y legítimo lesionado por la ley inconstitucional es la persona jurídica (el Estado) y no el órgano (Poder Ejecutivo u otro). Lo que ocurre es que lesionada la persona jurídica en su interés directo, personal y legítimo por ley inconstitucional, esta persona actúa por medio del órgano que sea competente para la tutela de ese interés afectado (el Poder Ejecutivo o el órgano que tenga competencia para actuar). Ese órgano no invoca un interés propio del órgano, puesto que no lo tiene, sino una competencia; invoca una competencia para actuar en función del interés de la persona jurídica a que pertenece, lesionado por la ley inconstitucional. En consecuencia, puede plantear la inconstitucionalidad de la ley el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal de Cuentas, la Corte Electoral, o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, tanto en vía de acción como de excepción”. De acuerdo con lo señalado en la sentencia citada, el Poder Ejecutivo - MEF tiene legitimación activa para plantear el control de constitucionalidad de la ley, tanto por vía de acción como de excepción. 3.1) Despejado lo anterior, corresponde analizar si, en el caso concreto, el excepcionante cuenta o no con legitimación para impugnar las normas atacadas y si ha identificado correctamente el caso concreto en el que pretende hacer operativa la declaración de inconstitucionalidad que solicita. Respecto a la legitimación activa, cabe recordar que están legitimados para promover la declaración de inconstitucionalidad de una ley todos aquellos que se consideren lesionados “ en su interés directo, personal y legítimo ”, según emerge de la regla contenida en el artículo 258 de la Constitución de la República, replicada en el artículo 509 del CGP. Sobre tales calidades, ha señalado este Cuerpo que el interés es legítimo cuando no es contrario a la regla de derecho, la moral o las buenas costumbres; personal cuando el sujeto invoca un interés propio, no popular o ajeno; y directo -tal como sostiene Cajarville- cuando “ quien lo invoca está comprendido en la dimensión subjetiva de la norma cuestionada, afectando su situación jurídica resultante de una norma anterior que la cuestionada modifica o sustituye, o de lo contrario viola ” (Cfme. Cajarville Peluffo, J., “ El carácter ‘directo’ del interés como requisito de la legitimación del actor ”, en Revista de Derecho Público, Nº 50, Año 25, FCU, Montevideo, Diciembre de 2016, pág. 128). A su vez, de acuerdo al art. 259 de la Carga Magna, el fallo de la Suprema Corte de Justicia solo se referirá al “ caso concreto ”, de lo que se deriva la necesidad de identificar el caso concreto en el que la norma -cuya inconstitucionalidad se promueve- resulta aplicable (Cfme. sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 466/2009, 3.241/2011, 60/2015 y 788/2022, entre otras). Para la Corte, el Poder Ejecutivo – MEF: i) tiene legitimación causal activa para impugnar la norma prevista en el inciso 2 del artículo 51 de la Ley Nº 20.333 y ha cumplido al respecto con la identificación del caso concreto Por el contrario, carece de legitimación causal activa y no ha identificado adecuadamente el caso concreto en lo que respecta a la impugnación de la norma contenida en el inciso 3, literal c), del mencionado precepto legal. 3.2) Como fuera indicado, el excepcionante impugna, en primer lugar, la norma que declara, en vía interpretativa, que el agotamiento de la vía administrativa previsto en el artículo 319 de la Constitución no es presupuesto previo de ninguna acción referida a un acto administrativo o sus efectos, salvo de la acción de nulidad. Dicha norma, como se adelantó, está contenida en el inciso segundo del art. 51 de la Ley Nº 20.333. Al respecto, la Corte entiende que el demandado tiene legitimación para impugnarla y logró identificar el caso concreto al que resulta aplicable. En efecto, el Poder Ejecutivo – MEF tiene un interés directo, personal y legítimo en la declaración de inconstitucionalidad y consecuente desaplicación de la mencionada norma, prevista en el art. 51 inc. 2 de la Ley Nº 20.333. La disposición en cuestión establece: “ Declárase como interpretación con los mismos alcances (artículo 85, numeral 20 de la Constitución) que, salvo para la acción de nulidad, el agotamiento de la vía administrativa previsto en el artículo 319 de la Constitución no es presupuesto previo de ninguna acción referida a un acto administrativo o sus efectos ”. De lo dispuesto en el texto citado se desprende, inequívocamente, que para promover una acción reparatoria patrimonial no resulta necesario agotar previamente la vía administrativa. En consecuencia, la solución normativa impugnada guarda relación con la defensa de falta de agotamiento de la vía administrativa deducida en el caso por el demandado. Por tal razón, tiene un interés directo en lograr la desaplicación de la norma al caso concreto. En tal sentido, emerge que el Poder Ejecutivo – MEF, al evacuar el traslado de la demanda reparatoria patrimonial iniciada por María del Carmen Rúa, opuso defensa de falta de agotamiento de la vía administrativa, expresando que la actora no interpuso recurso administrativo alguno contra el acto originario, de fecha 6 de mayo de 2021, del que derivan los perjuicios invocados por la accionante. Alegó que, para acceder a la vía reparatoria patrimonial, la actora debió agotar la vía administrativa contra el referido acto y, al no hacerlo, selló adversamente la suerte de la pretensión resarcitoria iniciada. Y sostuvo que la solución reseñada no resulta alterada por la entrada en vigencia del art. 51 de la Ley Nº 20.333 (cuyo inciso segundo establece que el agotamiento de la vía administrativa no es presupuesto previo de ninguna acción, salvo la de nulidad), por cuanto, a su juicio, dicha norma legal colide con la Constitución de la República. Como se adelantó, el Poder Ejecutivo – MEF ostenta interés directo para impugnar la norma en examen, puesto que, en caso de declararse su inconstitucionalidad e inaplicabilidad en el caso concreto, ello podría eventualmente repercutir en el éxito de su defensa de falta de agotamiento de la vía administrativa. Por este motivo, la parte ha cumplido con la exigencia de identificar el caso concreto en el que la norma le resulta aplicable. Lógicamente, todo lo expresado es a los solos efectos de analizar la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, sin que ello vincule a los tribunales de mérito cuando tengan que resolver la defensa de falta de agotamiento de la vía administrativa opuesta por el demandado. 3.3) En segundo lugar, el demandado impugna la norma que establece que, en los casos en que se haya optado por promover la acción de nulidad, no se podrá plantear la acción reparatoria hasta tanto el proceso anulatorio concluya por el dictado de una sentencia que ponga fin al proceso sin decidir sobre su objeto principal (norma contenida en el art. 51, inc. 3, lit. c) de la Ley Nº 20.333). Respecto de esta norma, la Corte considera que el Poder Ejecutivo – MEF no cuenta con legitimación activa para impugnarla, pues carece de interés directo afectado por la misma, además de no haber identificado precisamente el caso concreto. Inclusive, el demandado efectúa una defensa que resulta contradictoria con la declaración de inconstitucionalidad solicitada. Veamos. El inciso tercero del art. 51 la Ley Nº 20.333 establece: “ En los casos en que se haya optado por promover la acción de nulidad, no se podrá plantear la acción reparatoria hasta tanto: a) se dicte sentencia anulando el acto; b) se dicte sentencia que desestime la pretensión de nulidad, pero reserve la acción reparatoria; o c) el proceso anulatorio concluya por el dictado de una sentencia que ponga fin al proceso sin decidir sobre su objeto principal o por un modo extraordinario, excepto cuando ello ocurra por perención de la instancia o por desistimiento de la pretensión anulatoria. En estos dos últimos casos no podrá reclamarse la reparación del daño causado por el acto administrativo ”. En el presente caso, emerge de obrados que María del Carmen Rúa, antes de promover la presente demanda reparatoria patrimonial, presentó acción de nulidad ante el TCA contra la resolución denegatoria ficta de una petición calificada formulada el 21 de noviembre de 2021 a efectos de que se le permitiera ejercer el cargo de Subcoordinador de la División Sector Público de la Auditoría General de la Nación. La acción de nulidad fue desestimada por el TCA mediante sentencia definitiva Nº 433/2024 de fecha 27 de agosto de 2024 (fs. 692/700). Luego de recaída la referida sentencia, María del Carmen Rúa promueve la presente demanda reparatoria patrimonial, en la que afirma que el TCA no se expidió sobre el fondo del caso sometido a su consideración y que, por ende, tiene expedita esta vía reparatoria patrimonial. Si bien la actora no lo dice expresamente, es posible inferir que sustenta tal alegación en lo dispuesto en el literal c) del inciso tercero del artículo 51 de la Ley Nº 20.333, previamente citado. Conferido traslado de la demanda, el Poder Ejecutivo – MEF, entre otras defensas, opone excepción de inconstitucionalidad contra la norma prevista en el literal c del inciso tercero del artículo 51 de la Ley Nº 20.333. Como fuera señalado, la norma en cuestión habilita la promoción de la acción reparatoria a quien antes haya promovido una acción de nulidad ante el TCA que haya concluido “por el dictado de una sentencia que ponga fin al proceso sin decidir sobre su objeto principal o por un modo extraordinario (...) ”. Sin embargo, más adelante en su escrito, el demandado afirma que el literal c del inciso tercero del artículo 51 de la Ley Nº 20.333 no resulta de aplicación al presente caso, pues el TCA, en la sentencia Nº 433/2024, sí se adentró al análisis de mérito y confirmó el acto enjuiciado por considerarlo ilesivo. Señala el PE - MEF, en tal sentido, que el proceso anulatorio no culminó con sentencia interlocutoria que impidiera pronunciamiento de fondo por cuestiones formales, sino con sentencia definitiva que confirmó el acto. Y cita jurisprudencia del TCA que considera que el examen de lesividad o ilesividad concierne al fondo del asunto. De esta manera, se advierte una contradicción insalvable en la estrategia procesal del demandado, puesto que, si considera que la norma prevista en el art. 51 inc. 3 lit. c) de la Ley Nº 20.333 no resulta de aplicación al presente caso, entonces es evidente que no tiene legitimación para pedir la declaración de inconstitucionalidad de dicha norma, por la sencilla razón de que ella no sería aplicable en el caso concreto. En otras palabras, el demandado solicita la declaración de inconstitucionalidad y consecuente inaplicabilidad en el caso concreto de la norma prevista en el art. 51 inc. 3 lit. c) de la Ley Nº 20.333, pero, al mismo tiempo, asevera que dicha norma no resulta de aplicación al presente caso. Como fuera indicado, para el progreso de una pretensión de declaración de inconstitucionalidad es menester explicar el caso concreto al que se pretende aplicar la sentencia que resolverá tal pretensión. En el caso, no solo el demandado no ha explicado suficientemente el punto, sino que, lejos de ello, ha argumentado que la norma atacada no resulta de aplicación al caso. Como señalara la Corte en sentencia Nº 56/1991: “ En primer lugar, corresponde puntualizar que ‘para que sea procedente el planteamiento y como consecuencia el examen de una inconstitucionalidad, es necesario que el texto o textos que se tachan de inconstitucionales sean de aplicación ineludible y necesaria al caso concreto, porque en la materia la Suprema Corte de Justicia no está facultada para efectuar declaraciones genéricas o inútiles, sino que su competencia sobre el punto nace siempre que la Ley debe aplicarse necesariamente a un caso concreto’ (art. 259 de la Constitución y art. 3 de la Ley No. 13.747) (Sent. No. 64/77) ” (Cf. sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 56/1991). En definitiva, en lo que respecta a la norma en examen, el excepcionante carece de interés directo y no ha identificado correctamente el caso concreto, por lo que la inconstitucionalidad dirigida contra la norma prevista en el art. 51, inc. 3, lit. c) de la Ley Nº 20.333 no puede prosperar. Para finalizar, cabe nuevamente aclarar que las precedentes consideraciones son “ incidenter tantum ”, a los efectos de efectuar el control de constitucionalidad de la ley, en tanto serán los tribunales de mérito quienes deberán resolver, conforme a su criterio, si en el presente caso resulta procedente o improcedente la promoción de la demanda reparatoria. 4) Análisis sustancial del control de constitucionalidad planteado. De acuerdo a lo que viene de señalarse, únicamente se analizarán los argumentos del demandado respecto a la norma contenida en el inciso segundo del artículo 51 de la Ley Nº 20.333, esto es, aquella que declara, en vía de interpretación de la Constitución que, salvo para la acción de nulidad, el agotamiento de la vía administrativa previsto en el artículo 319 de la Carta no es presupuesto previo de ninguna acción referida a un acto administrativo o sus efectos. El excepcionante funda la inconstitucionalidad de la referida norma en tres argumentos: i) la norma atacada, pese a que se la denomine “ interpretación ”, en realidad implica una modificación del texto constitucional; ii) la norma impugnada resulta contraria al principio de separación de poderes y; iii) la norma objetada se aparta de principios generales en sede de responsabilidad civil. De esos tres planteos, el único que ha sido suficientemente fundado es el primero. Los otros dos, por el contrario, no cumplen con los requisitos de alegación exigidos por el art. 512 del CGP, conforme a lo que se dirá a continuación. 4.1) El demandado afirma que la norma impugnada resulta contraria al principio de separación de poderes y al sistema constitucional de controles entre los poderes del Estado, cercenando la posibilidad del Poder Ejecutivo de rever las decisiones administrativas y ejercer la autotutela en sus decisiones. Luego, incorpora una extensa cita jurisprudencial, sin vincularla con el caso concreto. Asimismo, el accionado alega que la norma también se aparta de principios generales en sede de responsabilidad civil, prescindiendo en el caso de invocada responsabilidad estatal de la consideración del acto propio del administrado. Apunta que el texto prescinde de la consideración del comportamiento omisivo del administrado que ha decidido no recurrir, participando con su omisión en la causación del daño que invoca. Tales planteos no cumplen adecuadamente las exigencias del art. 512 del CGP, conforme al cual: “ La solicitud de declaración de inconstitucionalidad deberá formularse por escrito, indicándose, con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputen inconstitucionales y el principio o norma constitucional que se vulnera o en qué consiste la inconstitucionalidad en razón de la forma. La petición indicará todas las disposiciones o principios constitucionales que se consideren violados, quedando prohibido el planteamiento sucesivo de cuestiones de inconstitucionalidad ”. Con relación a este precepto legal, ha señalado la Corte en anterior ocasión: “ (...) no basta con enunciar y transcribir las disposiciones legales que se reputan inconstitucionales; tampoco se satisface la exigencia legal recurriendo a manifestaciones genéricas (...). En verdad, los cargos contenidos en la impugnación se reducen a una mera disconformidad con lo consagrado en la ley, y no un enfoque razonado, claro, preciso y fundado por el cual se cotejan los artículos de la ley tildada de inconstitucional y las normas concretas de la Carta Política que se cree violentada ” (sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 243/2020). En otras palabras, es carga de quien impugna una norma por su inconstitucionalidad justificar las razones que fundan el cuestionamiento. En el caso, los planteos del excepcionante relativos a la vulneración del principio de separación de poderes y al apartamiento de principios generales en sede de responsabilidad civil incumplen con las referidas exigencias del art. 512 del CGP, en tanto se ha omitido desarrollar, con claridad y precisión, las razones que fundan el cuestionamiento de la norma atacada (véase en tal sentido, entre otras: sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 414/1993, 760/1994, 989/1996, 221/1997, 131/1998, 215/2000, 606/2002, 150/2003, 524/2005, 54/2006, 2.419/2008, 2.076/2009, 899/2010, 4/2015, 1.620/2016 y 142/2018). 4.2) Resta entonces analizar el primer planteo realizado por el excepcionante respecto a la norma en examen, conforme al cual, la solución prevista en el segundo inciso del art. 51 de la Ley Nº 20.333 es, en realidad, modificación del texto constitucional y no interpretación, porque la “ interpretación ” ensayada elimina totalmente la referencia que el art. 312 efectúa al art. 309 de la Carta. Expresa el demandado que no debe confundirse la noción de acto definitivo -recurrido por recursos luego rechazados- con la de acto firme -aquel contra el cual se rechazaron los recursos o no se interpusieron-. Asevera que, si el administrado no impugna en vía administrativa, no alcanza el momento en el cual se le abre la opción por la impugnación jurisdiccional, ya que el art. 312 de la Carta también contempla la acción reparatoria y, tanto para esta como para la acción de nulidad, exige la definitividad del acto, que no se obtiene si no se agotó la vía administrativa. Añade que el art. 312 exige a texto expreso, como legitimación para el proceso reparatorio, la misma que para demandar la anulación, que precisamente es el agotamiento de la vía recursiva administrativa, por imperio de la alusión a “ actos definitivos ” contenida en el art. 309 y del requerimiento expreso contenido en el art. 319 de la Constitución. 4.3) Para la Corte, no le asiste razón en el planteo. El segundo inciso del artículo 51 de la Ley Nº 20.333 dispone: “ Declárase como interpretación con los mismos alcances (artículo 85, numeral 20 de la Constitución) que, salvo para la acción de nulidad, el agotamiento de la vía administrativa previsto en el artículo 319 de la Constitución no es presupuesto previo de ninguna acción referida a un acto administrativo o sus efectos ”. Conforme al numeral 20 del artículo 85 de la Constitución, compete a la Asamblea General: “ Interpretar la Constitución, sin perjuicio de la facultad que corresponde a la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con los artículos 256 a 261 ”. Al dictar una ley interpretativa de la Constitución, el legislador no puede utilizar tal mecanismo para introducir una solución que sea claramente diversa a la recogida en la norma constitucional. En tal sentido, señala Korzeniak, cuando analiza el numeral 20 del artículo 85 de la Constitución: “ Si una ley interpreta a otra ley, estamos frente a una interpretación auténtica, porque la norma interpretativa es de igual jerarquía que la norma interpretada. Pero si una ley interpreta a la Constitución, la interpretación no es auténtica, porque la norma interpretada (Constitución) es de mayor jerarquía que la norma interpretativa (ley). Es una interpretación que en principio obliga como obligan todas las leyes; pero si es una interpretación incorrecta, que no interpreta, sino que viola la Constitución, esa ley que pretende ser interpretativa, podrá ser declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia ” (Korzeniak, J., “ Primer Curso de Derecho Público - Derecho Constitucional ”, FCU, 4ª Ed., Montevideo, pág. 475). En otras palabras, la ley interpretativa de la Constitución no puede alterar o contradecir la solución prevista en la Carta. Respecto a las leyes interpretativas de leyes anteriores, pero en conceptos que pueden trasladarse respecto a las leyes interpretativas de la Constitución, ha señalado esta Corporación: “ Para que una Ley sea verdaderamente interpretativa de otra anterior deben darse determinados requisitos que se resumen en la existencia de dos presupuestos: uno de hecho que es la incertidumbre en la interpretación de una norma legal que se da cuando hay jurisprudencia contradictoria y cuando la propia doctrina encuentra dificultades para determinar un sentido, y otro de derecho que se verifica cuando el legislador en función de la incertidumbre existente resuelve dictar una Ley destinada a fijar en forma precisa y definitiva su significado (Supervielle, en Revista de Derecho Público y Privado, Tomo 42-43 pág. 359 y ss.). En el campo de lo que la doctrina denomina interpretación auténtica (emanada del propio autor de la norma interpretada) es el acto rigurosamente dispositivo de una Ley posterior el que determina el alcance de la Ley anterior. Como explica Eduardo J. Couture ‘... o la misma Ley se limita a establecer normativamente lo mismo que la Ley anterior, y en este caso la interpretación se reduce a una mera confirmación redactada en otros términos, o dice algo más, y en este caso ya no estamos en presencia de una Ley interpretativa’ (Estudios de Derechos Procesal Civil Tomo III pág. 34-35, citadas por el TAC 4o. en Sentencias Nos. 59/95, 140/99). (...) Por tanto, cuando se introduce cualquier principio que no puede considerarse virtualmente contenido en la Ley interpretada, cuando se modifica de alguna manera o en alguna medida la expresión dispuesta por la Ley interpretada, cuando se modifican, amplían o restringen sus disposiciones y campo de aplicación, cuando hay sustitución de texto y de alcance legal, o ampliación de las cosas comprendidas en la Ley que se interpreta, en todo estos casos el legislador va más allá de lo que hubiera podido hacer el Juez y en realidad está dictando una disposición nueva no contenida en el antiguo texto, y por lo tanto no hay interpretación sino abrogación de aquella Ley y creación de una Ley nueva (Pablo González Bianchi, La Ley interpretativa, trabajo realizado en ocasión del dictado del art. 4o. del Dec. Ley No. 15.631 pero que resultan trasladables al caso en examen, LJU Tomo XCII Secc. 2, pág. 100) ” (sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 311/2015). Como expresa Supervielle: “Es obvio que la Ley interpretativa tiene un objeto específico; aclarar un texto mediante otro cuyo contenido se encuentra virtualmente contenido en la Ley anterior; y corresponde aclarar lo que es oscuro, debiendo aceptarse que media oscuridad de la norma originaria si ésta por su imprecisión ha dado lugar a controversias sobre su verdadero significado ” (Supervielle, B., “ El alcance de la Ley interpretativa ”, Revista de Derecho Público y Privado, Tomos 42 y 43, pág. 369; véase sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 28/1993). En el presente caso, la ley interpretativa impugnada no vulnera lo dispuesto en la normativa constitucional por ella interpretada. Se verifican, en la especie, los presupuestos y requisitos señalados por la doctrina que viene de citarse. Así, por un lado, existe incertidumbre en la interpretación de los arts. 312 y 319 de la Constitución de la República respecto a si es necesario o no agotar previamente la vía administrativa para promover una acción reparatoria patrimonial. En efecto, tanto en nuestra jurisprudencia como en nuestra doctrina, han existido opiniones dispares sobre la exigencia o no de aquel requisito. Por otro lado, se verifica el presupuesto relativo a que el legislador, en función de la incertidumbre existente respecto al alcance de una norma, resuelva dictar una ley destinada a fijar en forma precisa y definitiva su significado. Por último, el legislador no ha introducido una solución que no pueda considerarse virtualmente contenida en la norma constitucional interpretada, ni ha modificado, ampliado o restringido el alcance de lo dispuesto en la norma constitucional. Lejos de ello, la solución indicada en la ley interpretativa impugnada (no exigencia de agotamiento de la vía administrativa para incoar una acción reparatoria patrimonial), es la que la Corte -en mayoría- sostuvo en recientes pronunciamientos respecto al alcance que debe otorgarse a las normas constitucionales en juego. En este sentido, en sentencia Nº 337/2024, revalidando múltiples pronunciamientos anteriores, la Corte expresó: “ (...) para la mayoría conformada por los Sres. Ministros Dres. Pérez, Minvielle, Sosa y la redactora [Dra. Morales] el ejercicio de la acción reparatoria no está subordinado al previo agotamiento de la vía administrativa. (...) Como ha dicho la Corte en mayoría, en términos plenamente trasladables: ‘luego de la enmienda constitucional de 1997 el agotamiento de la vía administrativa no es un requisito exigible para plantear la reparación de los daños causados por actos administrativos. Estrictamente, el art. 312 de la Carta que invoca la parte recurrente no resulta de aplicación a este caso. Como enseña el Prof. Cajarville Peluffo en un reciente estudio, la actual redacción de dicho precepto constitucional regula únicamente la acción de reparación de los daños causados por los actos administrativos definitivos (es decir: aquellos respecto de los cuales se haya agotado la vía administrativa). Empero -y en sus palabras-: ‘...ninguna solución contiene para la hipótesis en que los daños fueron causados por actos administrativos respecto a los cuales no se ha agotado la vía administrativa. La reparación de los daños causados por actos administrativos definitivos, sobre los cuales el nuevo art. 312 nada dispone, se rige entonces por el principio general, que no es otro que el contenido en el art. 24 de la Constitución: las entidades estatales son responsables ‘del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección’, y esa responsabilidad puede exigirse judicialmente, sin el requisito previo del agotamiento de la vía administrativa porque ninguna norma establece para ese caso tal requisito’ (Cfme. Cajarville Peluffo, J.: ‘Reparación patrimonial y agotamiento de la vía administrativa (Desaplicación de actos jurídicos)’, FCU, Montevideo, 2020, pág. 58). Como lo sostuvo esta Corporación en mayoría en Sentencia Nº 4812/2011 del 21 de diciembre de 2011: ‘...no se encuentra establecido en la Constitución ni en ninguna Ley que deba agotarse la vía administrativa para poder accionar solicitando la acción reparatoria. (...) La mayoría de los miembros de la Corporación se adhieren a la interpretación doctrinaria que, de la disposición constitucional citada, efectúa el Dr. Federico Berro, en el sentido de que: ‘Resulta evidente que si el propósito del nuevo texto fuera condicionar también la acción de reparación ante el Poder Judicial con el ejercicio de los recursos administrativos, debía haber hecho alguna referencia al art. 319. O sea, no podría haber dejado al art. 319 en su texto original que impone los recursos sólo frente a la acción de nulidad del T.C.A. Un mínimo de claridad para la imposición de un requisito formal de tanta envergadura debía, por lo menos, haber hecho mención al art. 319 para indicar los recursos como requisitos de la acción ante el Poder Judicial’. Concluyendo expresa que: ‘... el contenido normativo del nuevo texto no pudo ser restablecer un condicionamiento de la acción de reparación mediante los recursos administrativos, sino, justamente, se pretendió lo contrario: establecer la vía directa e incondicionada para solucionar los inconvenientes del sistema anterior. Mantener la exigencia de los recursos sería absoluta-mente contradictorio con la ‘intentio juris’ de la reforma del art. 312’ (Cfme. ‘Competencia del Poder Judicial para decidir sobre actos administrativos ilegales. Comentarios sobre el nuevo texto del art. 312 de la Constitución Vigente’ en Revista Tributaria, Tomo XXIV, No. 140, pág. 583)’. ‘Así, se considera que no se encuentra establecido en la Constitución, ni en ninguna Ley que deba agotarse la vía administrativa para poder accionar solicitando la acción reparatoria’. ‘En consecuencia, cabe afirmar que el constituyente modificó el art. 312 de la Carta al advertir la necesidad de abreviar los plazos de las pretensiones de reparación contra el Estado, renunciando a la acción de nulidad, lo que evidencia que no entendió necesario ocurrir previamente a la vía recursiva administrativa. La opción planteada en el artículo mencionado la hará el actor según sus legítimos intereses, y si la misma es la acción reparatoria resulta innecesaria tal prejudicialidad, provocando sí como efecto irrevocable, la imposibilidad de ejercer la acción de nulidad’ (cfr. discordia del Sr. Ministro Dr. Van Rompaey, en Sentencia No. 126/005) ” (sentencia Nº 445/2021, Cf. sentencias Nos. 107/2021, 1.289/2019, 128/2016, 200/2014, 467/2013, 2.572/2012, 4.812/2011, 4.277/2010, 13/2009, 1.885/2008, 109/2007, 201/2006 y 148/2006, entre otras). En definitiva, de la interacción de los arts. 309, 312 y 319 de la Constitución de la República, se desprende que el requisito del agotamiento de la vía administrativa únicamente es exigido para la promoción de la acción de nulidad, no así respecto de la acción reparatoria patrimonial. En consecuencia, la solución prevista en la norma legal impugnada se adecua perfectamente a las normas constitucionales interpretadas, resultando de rechazo el excepcionamiento promovido por el demandado. Por los argumentos expuestos, corresponde desestimar la excepción de inconstitucionalidad deducida. 5) La conducta procesal de las partes no amerita sanción procesal en el grado, sin perjuicio de lo cual las costas serán de cargo del excepcionante conforme lo mandata el artículo 523 del CGP. Por los fundamentos expuestos y las normas citadas, la Suprema Corte de Justicia, FALLA : DESESTÍMASE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD OPUESTA POR EL DEMANDADO. COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 DEL CGP). HONORARIOS FICTOS 20 BPC. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE ORIGEN.