Sentencia Definitiva N° 63/2026

Ministra Redactora: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Firmantes: Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO”, IUE: 2-609/2026, venidos a conocimiento de la Sala en virtud de los recursos de apelación deducidos por los demandados contra la sentencia No. 21/2026, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 4o Turno, de Feria, Dr. Juan Benítez Caorsi. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento del 28 de enero de 2026, en lo que interesa a la instancia, se falló: “Haciendo lugar a la pretensión, y en su mérito condenando al FONDO NACIONAL DE RECURSOS y MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA a proporcionar al actor AA la financiación necesaria para cubrir los gastos totales que insuma el tratamiento con el medicamento RISANKIZUMBAB, conforme las indicaciones del médico tratante, dentro en un plazo no mayor a las 48 horas, iniciando los trámites administrativos correspondientes, bajo apercibimiento legal.” II. Contra dicha decisión se alzó el Fondo Nacional de Recursos interponiendo recurso de apelación en escrito de fojas 229 a 231, agraviándose, en lo medular, por considerar errónea la interpretación del derecho y la valoración de la prueba; no integra el Estado y en consecuencia no se encuentra obligado por el inciso segundo del artículo 44 de la Constitución; carece de legitimación pasiva, al no haberse incluido el medicamento solicitado en el FTM bajo su cobertura; no se cumplieron los presupuestos de la Ley No. 16.011, por lo que su actuación no puede tildarse de manifiestamente ilegítima. Pide que se revoque la recurrida, acogiendo la excepción de falta de legitimación pasiva y desestimándose la demanda en todos sus términos. III. De fojas 244 a 249 compareció el Ministerio de Salud Pública quien también apeló la sentencia definitiva dictada, agraviándose, en síntesis, por considerar que no incurrió en ilegitimidad manifiesta, habiendo cumplido con los cometidos que le ha impuesto la Constitución y la Ley, citando las normas jurídicas que regulan su actuación y el acceso de los usuarios a las prestaciones de salud, destacando que dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo, inició diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM, estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado y creó un prestador de salud público (ASSE) encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado; la prestación reclamada no se encuentra incluida en el FTM para la patología del actor, citando lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7 de la Ley 18.335 y en los artículos 6, 45 y 46 de la Ley 18.211; carece de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos, no pudiendo suministrarlos directamente a la población; se desconoce que por sí carece de facultades para definir la inclusión de fármacos en el FTM; la condena impuesta omitió considerar la escasez de recursos económicos y su necesidad de priorizar y racionalizar, garantizando la sustentabilidad del sistema. Solicitó que, en definitiva, se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda impetrada. IV. Sustanciadas las impugnaciones referidas, no fueron evacuadas por la parte actora. V. Franqueada la alzada, se elevaron los autos, que fueron recibidos en la Sala el 25 de febrero de 2026, pasando los autos a estudio simultáneo, acordándose el dictado de la presente sentencia y designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal confirmará parcialmente la sentencia impugnada, en cuanto condenó al Ministerio de Salud Pública y revocará la condena impuesta al Fondo Nacional de Recursos, desestimando la demanda a su respecto, sin especial condenación en costas y costos. II. Como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. Se presentó el Sr. AA, de 23 años de edad, portador de enfermedad de Crohn ileocólica estenosante (A1L3B2), señalando que es una patología crónica, inflamatoria, progresiva e invalidante, diagnosticada a los 15 años y dando detalles de las líneas terapéuticas recibidas a lo largo de la evolución de la patología: Azatioprina, Adalimumab, Infliximab y Upadacitinib, fracasando con todas. Ante la persistencia de la actividad inflamatoria severa, con calprotectina fecal superior a 1000, el equipo médico tratante indicó tratamiento con Risankizumab. Solicitó sin éxito el suministro del fármaco ante los demandados, alegó que el Risankizumab es un medicamento de alto costo que no puede financiar y agregó un recibo de sueldo del que surge que percibe $ 36.750 mensuales. El Risankizumab se encuentra registrado en el país, pero no está incluido en el FTM. No se ha controvertido la enfermedad que padece el accionante, ni la pertinencia, idoneidad y urgencia en el suministro del fármaco en el caso concreto, todo lo que además cuenta con el respaldo del informe expedido por la médica gastroenteróloga tratante, Dra. Viviana Nachmann y su declaración recibida en audiencia. IV. Como se adelantara, la condena impuesta al Ministerio de Salud Pública será confirmada, no siendo de recibo los agravios que fundaron su apelación. En el caso, el demandado no controvierte las manifestaciones realizadas por el actor en cuanto a su diagnóstico, el tratamiento recomendado para la enfermedad, la carencia de recursos económicos suficientes para solventarlo por su alto precio y dosis, y que el medicamento solicitado se encuentra registrado en el país, aunque esgrime que no se encuentra incluido en el FTM para la patología de la reclamante, razón por la cual no se lo brinda. El fármaco requerido está registrado en nuestro país (hecho no controvertido); es decir, cuenta con “certificado de registro y autorización de venta de especialidad farmacéutica”, por lo que posee el debido “informe técnico favorable de eficacia y seguridad” (artículo 462 de la Ley No. 19.355), encontrándose a la venta para su adquisición por aquellos que cuentan con los recursos económicos suficientes. Nada expresó el Ministerio accionado respecto a la existencia de razones de carácter científico que obsten al suministro del medicamento en el caso concreto ni a su inclusión en el FTM para la patología del accionante. En su impugnación el demandado se agravió por entender que no se configura ilegitimidad manifiesta puesto que, al no encontrarse el fármaco incorporado al FTM para la enfermedad del amparista, no correspondería hacer lugar a lo requerido, reiterando lo expresado en la contestación a la demanda, en el sentido de que ha cumplido con sus cometidos, destacando dentro de la normativa que cita el artículo 7 inciso segundo de la Ley No. 18.335 y el artículo 45 de la Ley No. 18.211. Sin embargo, el artículo 7 de la Ley No. 18.335, reiteradamente declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia, interpretado en forma sistemática y a la luz de la Constitución, no conduce a la conclusión de que el paciente solo tiene derecho a acceder a medicamentos incluidos por el Ministerio de Salud Pública en el Formulario Terapéutico de Medicamentos. Esta Ley no le está otorgando a los individuos el derecho a acceder a los medicamentos referidos, sino que está reconociéndolo, sin perjuicio de su derecho natural a acceder a medicamentos de calidad que sean necesarios para su perfeccionamiento físico, moral y social y de conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. El Estado garantiza este derecho con la inclusión del medicamento en el FTM, pero esto no quiere decir que, si existiera un medicamento no incluido en dicho Formulario, porque todavía no dio el tiempo para estudiarlo en profundidad por el Ministerio de Salud Pública, pero que surge probado en un caso concreto que no existen razones científicas para excluirlo o para desaconsejarlo en determinado paciente, éste no tenga derecho a recibirlo y el Estado obligación de proporcionarlo gratuitamente a quien carezca de recursos suficientes. Por consiguiente, considerando que el demandado expresó haber tomado en cuenta criterios científicos que en ningún momento especificó, cabe concluir que, en el presente caso, la negativa del Ministerio de Salud Pública a proporcionar el fármaco peticionado resulta manifiestamente ilegítima. La negativa del Ministerio de salud Pública resulta genérica, sin realizar un estudio de la situación personal del paciente. El derecho a la vida, la salud de la persona, elevados al rango de norma constitucional fundamental no puede quedar supeditado a alegaciones genéricas como la de infolios. Se reclama la tutela efectiva de derechos reconocidos por la Constitución como son el derecho a la salud y a la vida. Nuestra Constitución mandata, como norma de máxima jerarquía interna, una visión del derecho conforme a sus preceptos, no puede admitirse un enfoque entonces de la situación del actor (en que están en juego el derecho a la salud, la vida), una respuesta genérica y carente de respaldo probatorio alguno, atento a la magnitud del elemento daño irreparable. Nos encontramos frente a una prescripción médica, con historia clínica a la vista, seguida de la declaración testimonial, no acreditada como sospechosa o la existencia respecto a la médica de conflicto de interés alguno (artículo 157 y 158 del Código General del Proceso), en la cual se indica el fármaco (que se encuentra registrado y se comercializa en el país) como la mejor opción científica para el caso que nos ocupa. La negativa del Ministerio de Salud Pública basada en argumentos formalistas, teniendo presente la situación particular del accionante, constituyen un obrar manifiestamente ilegítimo. Por otro lado, si el fármaco no se encuentra incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos para el tratamiento de la enfermedad que padece el actor, es porque el Ministerio accionado no lo ha incorporado, no pudiendo ahora ampararse válidamente en su propia omisión, sobre todo considerando (como se dijo) que no invoca ni acredita razón científica alguna que justifique que un medicamento de probada eficacia para la enfermedad del accionante no se encuentre incluido en aquel Formulario, ni tampoco acredita la existencia de razones de índole científica que contrarresten los beneficios probados del medicamento en el caso concreto, pese a que estaba gravado con la carga de demostrar “los hechos modificativos, impeditivos o extintivos de aquella pretensión” controvertida de su adversario (artículo 139.1 del Código General del Proceso). Tampoco puede ampararse el Ministerio accionado en que ha cumplido con los cometidos que tiene a su cargo y que carece de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, cuando el reclamante se encuentra comprendido y amparado en la disposición contenida en la oración final del inciso segundo del artículo 44 de la Constitución, en la medida que se ha acreditado que se trata de una persona que carece de recursos económicos suficientes para financiar el tratamiento que se le ha indicado, disponiéndose en la norma citada que: “El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. Por lo tanto, es la Constitución la que le impone al Ministerio demandado la obligación de proporcionar gratuitamente a quienes, como el actor, no cuentan con recursos económicos suficientes, los medios de prevención y asistencia, no pudiendo admitirse entonces la defensa ensayada cuando despliega una conducta contraria a la que le impone el mandato constitucional. Finalmente, no demuestra el Ministerio de Salud Pública (ni ofrece prueba para hacerlo) que la sustentabilidad del sistema de salud esté en riesgo por suministrar el fármaco solicitado en el caso concreto, ni tampoco por incluirlo en el Formulario Terapéutico de Medicamentos para la patología del actor. Se considera, entonces, que ha existido ilegitimidad que reviste la nota de manifiesta en el actuar del Ministerio de Salud Pública, así como inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que el amparo y en su mérito corresponde confirmar la condena que se le impuso en el grado anterior. V. La Sala revocará, en cambio, la decisión recurrida en cuanto desestimó la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Fondo Nacional de Recursos y lo condenó a suministrar el Risankizumab, resultando de recibo los agravios deducidos. De la normativa invocada y suficientemente explicitada por el Fondo Nacional de Recursos, emerge que su cometido es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, artículo 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006). El Fondo demandado no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial. En la medida en que su conducta se adecuó al marco normativo que lo regula no puede válidamente sostenerse que su actuación es ilegítima. Es el Ministerio de Salud Pública quien decide qué medicamentos y procedimientos o técnicas se incorporan bajo la cobertura del Fondo Nacional de Recursos y para qué patologías, aprobando los protocolos de cobertura y requisitos necesarios para que nazca la obligación de suministrarlos. En el caso, al contestar la demanda (y posteriormente al apelar) el Ministerio de Salud Pública admite que la prestación solicitada no se encuentra incluida en el FTM bajo cobertura del Fondo Nacional de Recursos para la patología del reclamante. En Sentencia No. 104/2024 dictada por la Sala, en términos trasladables a la presente, se ha expresado: “En lo que refiere al Fondo Nacional de Recursos, en hipótesis como la de obrados, en que el medicamento no está incluido en el FTM, o sí lo está, pero no para la patología que se reclama: ... la negativa del FNR no resulta ilegítima, pues el marco normativo no le habilita a brindar medicamentos o tratamientos que no estén comprendidos en el FTM. (Ley No 16.343, Decretos Nos.358/993 y 265/2006; art. 313 de la Ley No 17.930). (Sentencia DFA- 0004000878/2013 SEF-0004-000192/2013). Tal como señalara en diversos pronunciamientos el TAC 1°: IV) El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido según Ley No 16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada, afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo No 358/993 de 5/8/93 y No 265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley No 17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. V) Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley No 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art. 3 inc. 5). VI) Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6o Sentencia No 209/2009). (omissis) IX) Se reitera que, tal como surge de la normativa indicada, resulta que el cometido de dicha persona pública no estatal es la cobertura financiera de medicamentos y prestaciones, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nos. 16.343, 17.930 y 18.211 y Decretos Nos. 358/1992, 265/2006,465/2008 y 289/2009).” En autos, resultó acreditado, que la prestación requerida no se encuentra incluida en el FTM bajo cobertura del Fondo Nacional de Recursos, por lo que, como se señaló, se revocará la recurrida en el punto, desestimándose la demanda promovida contra el mismo en virtud de su falta de legitimación pasiva. VI. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (artículos 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2o del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 7, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, la Ley No. 16.011, los artículos 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: CONFÍRMASE PARCIALMENTE LA SENTENCIA APELADA, EN CUANTO CONDENÓ AL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA, REVOCÁNDOSE LA CONDENA IMPUESTA AL FONDO NACIONAL DE RECURSOS, DESESTIMANDO LA DEMANDA A SU RESPECTO, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN COSTAS Y COSTOS. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 30.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE A LAS PARTES Y DEVUÉLVASE A LA SEDE DE ORIGEN. Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria subrogante