Sentencia Definitiva N° 50/2026

Sentencia No. 50/2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SEGUNDO TURNO. Ministro redactor: Dr. Pablo Benítez Rodríguez Ministros firmantes: Dra. Patricia Hernández, Dra. Rosario Sapelli y Dr. Pablo Benítez Montevideo, 27 de febrero de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO - MEDICAMENTOS”, IUE: 2-102104/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada Estado – Ministerio de Salud Pública y el actor contra la sentencia definitiva de primera instancia Nº 111/2025, del 13 de noviembre de 2025, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 4° Turno, a cargo de la Dra. Ana María Guzmán Emmerich. RESULTANDO: 1) Por el referido pronunciamiento la Sede de primer grado dispuso: “Declarando la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos en este proceso y por ende rechazando la demanda a su respecto. Desestimando la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el MSP y amparando la demanda condenándolo a suministrar al actor el medicamento Atezolizumab en un plazo de 24 horas, de acuerdo a las indicaciones del equipo médico tratante y mientras así lo indique. Cúmplase inmediatamente, bajo apercibimiento de astreintes (Ley 14.978 y art. 9 de la Ley 16.011). Sin especiales condenas procesales. ...” (fs. 106/106 vto.). 2) En fs. 110 y siguientes compareció la representante de la parte actora a fin de interponer recurso de apelación contra la sentencia dictada en autos “...en la hipótesis que se efectivice dicho agravio eventual” (fs. 110 vto.). En apretada síntesis, expresó el promotor: - Que comparte en su totalidad los argumentos desarrollados en la sentencia de primera instancia en cuanto condena al Ministerio de Salud Pública (en adelante: MSP), sin perjuicio de lo cual, y en la medida en que se desestimó la demanda respecto del Fondo Nacional de Recursos (en adelante: FNR), corresponde a su interés interponer el presente recurso, abogando por la condena de ambos demandados. - Expresó que “En el caso en que un Tribunal de Apelaciones entendiera que la responsabilidad recae exclusivamente en el F.N.R., el justiciable se quedaría en segunda instancia sin posibilidades de que su derecho encuentre amparo” (fs. 110 vto.). - “Es por ello que interpongo recurso de apelación, fundado en dicha consideración, en la hipótesis que se efectivice dicho agravio eventual” (fs. 110 vto.). - Siendo el FNR una persona Pública creada en cumplimiento del mandato constitucional que exige un hacer efectivo que salvaguarde el acceso a la salud de forma equitativa e integral, entendiendo al derecho a la salud como un derecho soporte e instrumental del Derecho a la Vida Digna. En definitiva, solicita se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia y, en su mérito, se acoja la demanda respecto al Fondo Nacional de Recursos y se le condene a suministrarle a la actora el fármaco Atezolizumab, según las indicaciones del equipo médico tratante y por el tiempo que el mismo determine, bajo apercibimiento. 3) Contra el pronunciamiento definitivo de primer grado se alzó el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante: MSP) interponiendo recurso de apelación. En apretada síntesis, sostuvo: - Que al contestar la acción opuso excepción de falta de legitimación pasiva en el entendido de que el medicamento reclamado ha sido incluido en el FTM a cargo del Fondo Nacional de Recursos para el tratamiento de carcinoma broncopulmonar, esto es la enfermedad que padece el actor. - En el caso de autos el MSP no actuó con ilegitimidad manifiesta y por tanto la acción de amparo debió haber sido rechazada en todos sus términos, no correspondiendo condena alguna. De conformidad con lo previsto por el art. 45 de la Ley N° 18.211 se atribuyó al MSP la competencia para determinar las prestaciones médicas que los centros de salud de salud y el FNR deben proporcionar a sus usuarios, lo cual se hizo efectivo a través del dictado de diversos actos administrativos. Concluye en este orden que el Estado ha dado pleno cumplimiento a Io dispuesto en el art. 44 de la Constitución, en la medida que: a) dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; b) inició diversos procesos de actualización del P.I.A.S. y del F.T.M., pudiendo citarse entre otras las recientes Ordenanzas Ministeriales N° 277 del 19/03/2019, 413 de 12/04/2019, 577 de 22/05/2019, 685 de 05/06/2019, 876 de 19/07/2019, 1003 de 15/08/2019, 1257 de 03/10/2019, 1543 de 19/11/2019, 1706 de 27/12/2019, 172 de 28/02/2020, 173 de 28/02/2020, 1938 de 28/12/2021, 1304 de 20/09/2022, 1960 de 28/12/2022, 1961 de 28/12/2022 y los Decretos N° 196/2021 y 360/2021 del 28/10/2021, así como los convenios para garantizar el acceso a Spinraza; c) estableció un régimen de financiación solidario. garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; d) creó un prestador de salud público (A.S.S.E.). encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Por lo tanto, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizado el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegalidad (como lo hace la sentencia), y mucho menos que la misma sea "manifiesta". En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda de amparo impetrada en autos a su respecto. 4) Por Decreto Nº 3458/2025, del 18 de noviembre de 2025 (fs. 124) se confirió traslado de los recursos de apelación promovidos en autos. 5) La representante del actor evacuó el traslado conferido en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 128/136 vto., abogando por el mantenimiento de la decisión de primera instancia. Además, en la misma oportunidad, promovió por vía de excepción la declaración de inconstitucionalidad de lo dispuesto por los arts. 7 inciso segundo y 10 de la Ley N° 18.335 y arts. 45 inciso final y 51 literal B de la Ley N° 18.211. 6) Por providencia Nº 3567/2025, del 28 de noviembre de 2025, la Sede de primer grado dispuso la suspensión del proceso y la elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia (fs. 138), quien –en definitiva- se pronunció mediante Sentencia N° 1655, del 18 de diciembre de 2025 por la cual resolvió: “Decláranse inconstitucionales el art. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley N° 18.211 y, en consecuencia, inaplicables a la parte actora. (...)” (fs. 142 vto.). 7) Devueltos los autos para ante la Sede a quo, ésta dispuso el franqueo de la vía recursiva promovida en autos para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, con efecto suspensivo (cfme. Decreto N° 408/2026, del 25/II/2026, fs. 151). Los autos fueron recibidos por ésta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 26 de febrero de 2026 (cfme. fs. 154). Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia definitiva de segunda instancia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de confirmar la sentencia de primer grado, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En el subexámine se presentó el Sr. AA, de 74 años de edad, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP) y el Fondo Nacional de Recursos (en adelante, FNR). Manifestó el promotor que padece cáncer de pulmón, patología que le fue diagnosticada en el año 2019, siendo atendido en mutualista CASMU. Inicialmente, se le practicó Lobectomía inferior derecha, luego de lo cual se mantuvo en controles. En 2022 se constató recaída y se realizó resección. En agosto de 2024 se constató nueva progresión de la enfermedad, identificándose perfil de inmunohistoquímica ALK y EGFR negativos, KRAS y PDL1 negativo. Recibió tratamiento con quimioterapia con Carboplatino + Paclitaxel, logrando estabilidad de la enfermedad. En tomografía de octubre de 2025 se constató progresión de la enfermedad. Ante ello, el 17 de octubre de 2025 se discutió mi caso en Ateneo de la institución que le asiste, resolviéndose que debía iniciar tratamiento en base al fármaco Atezolizumab. Todo lo que viene de reseñarse ha sido debidamente acreditado en autos mediante el informe médico que luce en fs. 1/1 vto., historia clínica (incorporada en formato digital a fs. 2), declaración de la médica tratante Dra. Elena Laureiro (audiencia del 10/XI/2025, pista de audio Nº 5). III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218). Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que padece el actor ni su gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia de la administración del fármaco reclamado y su dosis, el costo de la medicación y los ingresos económicos del reclamante. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse. IV) El codemandado MSP expresa agravios en relación al rechazo que en la atacada se efectuó en relación a la excepción de falta de legitimación pasiva que opusiera al contestar la acción. Además, en lo sustancial, expresa agravios que refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia. IV.a.- Sostiene el MSP que el Estado en cumplimiento del art. 44 de la Constitución incorporó el fármaco Atezolizumab al FTM y por ello carece de legitimación causal pasiva en el presente accionamiento. En criterio de la Sala, siguiendo el criterio expuesto en Sentencia Nº 242/2024, del 16 de agosto de 2024 (publicada en BJN), corresponde desestimar los agravios expresados en este orden. Efectivamente, conforme surge de autos, mediante la ordenanza N° 1938/2021 (agregada en fs. 27 y vto.) el MSP resolvió incorporar el fármaco Atezolizumab en Anexo B del FTM para el tratamiento de la patología que cursa el actor y dispuso que será financiado por “...el Fondo Nacional de Recursos, según las pautas aprobadas” (fs. 27 vto. y 83 vto.). Surge de la “Normativa de Cobertura” incorporada en fs. 90/92 que el medicamento en cuestión sería financiado a pacientes que presenten carcinoma broncopulmonar “Expresión de PDL1 igual o mayor a 50%” (cfme. fs. 92). Se expresa en el informe médico agregado en fs. 1 que el Sr. AA presenta “PDL1 negativo”. La decisión de que el medicamento Atezolizumab sea cubierto por el FNR únicamente en casos de pacientes que presenten PDL1 positivo (igual o mayor a 50%) fue pues adoptada por el MSP y no por el FNR. Si el MSP, entendía que el medicamento Atezolizumab debía ser cubierto en cualquier circunstancia así debió plasmarlo en la Ordenanza y no hacer referencia a un Protocolo previamente aprobado, que limitaba la cobertura en el sentido referido. El Tribunal ya se ha pronunciado en oportunidad de dilucidar casos análogos, teniendo postura consolidada respecto a que el FNR, persona pública no estatal, debe de cumplir con los cometidos que específicamente la ley establece, careciendo de legitimación pasiva para financiar los fármacos que no estén establecidos en la Ordenanza a texto expreso. En este caso, si bien el fármaco está bajo la cobertura de financiamiento del FNR, de acuerdo a la actualización efectuado al Formulario Terapéutico de Medicamentos de fecha 28 de diciembre de 2021 conforme a lo establecido en el art. 7º del Decreto N° 130/017, incorporándose en el Anexo B el fármaco Atezolizumab en el tratamiento de carcinoma broncopulmonar a células no pequeñas avanzado –como fuera señalado- se establece: “Los mismos serán financiados por el Fondo nacional de Recursos según pautas de cobertura aprobadas” (fs. 27 vto. y 83 vto.), lo que en definitiva excluye la posibilidad de que el FNR financie el fármaco a pacientes que presenten PDL1 negativo, como es el caso del accionante. En atención a los fundamentos que vienen de expresarse, la Sala desestimará los agravios expresados por la representante del MSP en relación a su legitimación pasiva en la causa. V.b.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfme. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares. Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por el Sr. AA cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción. La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 29/X/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento objeto de la acción, que le fue prescripto por su médico tratante -luego de haber recibido otros abordajes terapéuticos y constatarse progresión lesional- como tratamiento de la grave enfermedad que padece, esto es, cáncer de pulmón. El MSP no controvirtió la patología que padece el promotor, así como tampoco cuestionó lo afirmado por el actor en referencia a la evidencia científica que respalda la eficacia de la administración del medicamento Atezolizumab para el abordaje de la enfermedad que padece. Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación. Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519). En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras). Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo Atezolizumab a fin de combatir la enfermedad que padece el Sr. AA, permiten concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspectos administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro al actor comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Medicamento que, en la especie, aparece como la única chance de mejoría en la sobre vida libre de progresión, sobrevida global y calidad de vida del accionante. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2). IV.c.- Finalmente, el agravio expresado por el MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por el artículo 7 inciso 2º de la Ley No. 18.355 y artículo 45 de la Ley No. 18.211, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia Sentencia N° 1655 del 18/XII/2025 recaída en autos (fs. 142/143), dichas normas fueros declaradas inconstitucionales y consecuentemente inaplicables al presente caso. V) Como fuera señalado en los resultandos de la presente decisión, contra la sentencia dictada en autos se alzó en tiempo y forma la parte actora, quien en escrito de fs. 110/112 vto. dedujo impugnación para “...la hipótesis que se efectivice dicho agravio eventual” (fs. 110 vto.). Concretamente, expresó la representante del actor que, si bien podría entenderse que al existir condena respecto a la pretensión movilizada en autos no habría agravio, corresponde deducir impugnación para la eventualidad de que se revoque la Sentencia apelada y, para tal caso, solicita se condene al FNR a suministrar a la actora el medicamento Atezolizumab. En la medida que la condena de primera instancia dispuesta en autos resulta confirmada por la presente decisión al desestimarse los agravios expresados por el MSP, el agravio eventual deducido por la amparista no se materializa y en consecuencia, dicho recurso de apelación carece de objeto. En otras palabras, como expresara la Sala en Sentencia N° 154/2022, en términos trasladables al presente: “Tal como surge del Considerando anterior, el recurso de apelación interpuesto por el condenado MSP fue repelido, lo que enervó el agravio eventual formulado” (publicada en BJN). VI) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal FALLA: CONFIRMASE LA SENTENCIA RECURRIDA EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Patricia Hernández Ministra Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Esc. Mónica Falotico Secretaria