Sentencia Definitiva N° 276/2026

Sentencia No. 276/2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SEGUNDO TURNO. Ministro redactor: Dr. Pablo Benítez Rodríguez Ministros firmantes: Dra. Patricia Hernández, Dra. Rosario Sapelli y Dr. Pablo Benítez. Montevideo, 19 de agosto de 2026.- VISTO: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “RISSO FERNANDEZ, MARIA y otros c/ MINISTERIO DEL INTERIOR - REPARATORIO PATRIMONIAL POR RESPONSABILIDAD ADM. POR ACTO”, IUE: 2–13104/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora respecto de la providencia Interlocutoria Nº 1603/2025 y de la Sentencia Definitiva de primera instancia Nº 117/2025, del 26 de noviembre de 2025, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1er. Turno, a cargo del Dr. Gabriel Ohanian Hagopian. RESULTANDO: 1) Por el pronunciamiento de primer grado se dispuso: “I.- Desestimando la demanda en todos sus términos. II.- Sin especial sanción en el grado. …” (fs. 180). 2) La representante de la parte actora interpuso, en tiempo y forma, recurso de apelación (fs. 183/187 vto.). Básicamente sostuvo: - Relación al recurso ensayado respecto de la decisión interlocutoria Nº 1603/2025, sostiene que por la misma se excluyó del objeto del proceso el reclamo por concepto de daño moral. - Respecto del recurso promovido contra la decisión definitiva dictada en autos, expresa la recurrente que la misma deriva de una errónea aplicación e interpretación del Derecho Cuando en el art. 182 de la Ley Nº 19.924 se “...hace alusión a ‘organismo’ ello debe ser tomado en su sentido natural y amplio, es decir que la compensación tiene como destino al personal que se desempeñe en el organismo Ministerio del Interior, en caso contrario el legislador debió aclararlo” (fs. 183 vto.). No resulta compartible el criterio expresado en la recurrida conforme al cual se “...reduce el alcance de la norma exigiendo pertenencia formal a la Unidad Ejecutoria 001, cuando la norma no lo exigió ... Dicha interpretación desconoce la finalidad de la norma que es compensar funciones de mayor responsabilidad y especialización, no simplemente a quienes estén ubicados formalmente en determinada estructura” (fs. 184). - La interpretación efectuada en la sentencia resistida desconoce el principio de Igualdad. - Agrega que “...los actos administrativos que asignaron la partida a determinados funcionarios carecen de motivación, lo que constituye un vicio sustancial” (fs. 186). En la resistida se efectúa una incorrecta valoración de la naturaleza jurídica y funcional de la Dirección General del Centro Comando Unificado, sosteniendo que no integra la Secretaría del Ministerio del Interior “...sin embargo la dependencia administrativa que el Dec. No. 176/010 le da a la DGCCU respecto al Ministerio del Interior implica funcionalidad directa dentro del ámbito ministerial” (fs. 186 vto.). En definitiva, solicita se revoquen las decisiones impugnadas en los términos de los agravios expresados y, en definitiva, se ampare en todos sus términos la demanda promovida en autos. 3) Por Decreto N° 2923/2025, del 18 de diciembre de 2025, se dispuso conferir traslado de los recursos de apelación promovidos a la parte demandada, por el término legal (fs. 189). 4) El Estado – Ministerio del Interior, evacuó el traslado conferido en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 191/194, abogando por el mantenimiento de las decisiones recurridas. 5) Por Decreto Nº 447/2026, del 4 de marzo de 2026, se dispuso el franqueo de los recursos de apelación promovidos en autos para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, con las formalidades de estilo, sin establecerse el efecto dado a la impugnación (fs. 196). 6) Los autos fueron recibidos en este Tribunal el 18 de marzo de 2026 (cfme. fs. 200) y por Decreto N° 101/2026, del 7 de abril de 2026, se dispuso: “Pasen a estudio de los Sres. Ministros por su orden” (fs. 201). Cumplido el estudio respectivo, los integrantes de este Tribunal, resolvieron el dictado de la presente por decisión anticipada (artículo 200 del Código General del Proceso). Se deja constancia que por resolución de la Suprema Corte de Justicia la Sra. Ministra Dra. Rosario Sapelli pasó a cumplir funciones en el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7° Turno a partir del 16 de julio del corriente año, sin perjuicio de lo cual conserva competencia para conformar la voluntad del Tribunal en el presente caso por aplicación analógica del fundamento contenido en los arts. 209 del C.G.P. y 63 de la Ley Nº 15.750, en la redacción dada por el art. 237 de la Ley Nº 18.834. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, con el voto coincidente de sus miembros naturales (art. 61 Ley N° 15.750), se pronunciará por confirmar la providencia interlocutoria y la fundada sentencia definitiva de primera instancia recurridas, por los fundamentos que se expresan a continuación. II) En autos se presentaron las Sras. María Ximena Risso Fernández, Darlin Stefani Caminatti Valdez y Carla Cristhiane Clavijo Maite a fin de promover demanda reparatoria contra el Estado – Ministerio del Interior (fs. 40/49). Sostuvieron las promotoras ser funcionarias del Ministerio del Interior, pertenecientes al Escalafón “L Policial”, Sub escalafón Ejecutivo, prestando servicios como asesoras jurídicas en la Dirección General del Centro Comando Unificado desde 2018 hasta la actualidad, salvo el caso de la Sra. Risso Fernández quien se desvinculó del demandado el 31 de marzo de 2024. Expresan que por el art. 182 de la Ley de Presupuesto Nacional Nº 19.924, se habilitó “una partida de $ 20.000.000 ... más aguinaldo y cargas legales, con destino a abonar compensaciones especiales transitorias al personal que desempeñe efectivamente tareas en el organismo” disponiéndose que “La reglamentación establecerá la cuantía y las condiciones a cumplir para la percepción de las referidas compensaciones”, lo que se efectivizó mediante el dictado del Decreto Nº 62/021. Con apoyo en la normativa que viene de referirse, el 25 de febrero de 2021 el Ministerio del Interior emitió varias resoluciones sin número por las cuales se asignó la referida compensación especial transitoria, sin especificar qué funciones de mayor responsabilidad y dedicación ni qué especialización revisten los funcionarios que fueron seleccionados para percibirla, omitiendo entonces los motivos y las razones de mérito que llevaron a compensar a determinados funcionarios sin incluir a las reclamantes, por lo que dichos actos administrativos resultan ilegítimos, por carecer de motivación. Agregan las demandantes que, además, la forma de proceder de la Administración es ilegítima por ir contra un mandato legal, ya que la finalidad perseguida por el legislador fue otorgar una compensación económica a aquellos funcionarios que efectivamente cumplen tareas de mayor responsabilidad en el inciso 001 – Unidad Ejecutora Secretaría del Ministerio del Interior, tal como es el caso de la Dirección General del Centro Comando Unificado. En definitiva, solicitan se condene al Ministerio del Interior al pago de la compensación prevista por el art. 182 de la Ley Nº 19.924 más indemnización por concepto de daño moral, con más los reajustes e intereses devengados hasta que se haga efectivo su pago, así como se condene a futuro al accionado a abonar a las Sras. Caminatti y Clavijo la compensación referida mientras sigan desempeñando las funciones que ameriten el pago. En fs. 76 y siguientes se presentó el Estado – Ministerio del Interior a fin de oponer excepciones previas de incompetencia por razón de materia, caducidad y prescripción, así como a contestar la demanda, oponiéndose a la misma en todos sus términos. En cuanto al fondo de la reclamación, expresa el demandado que la situación de las promotoras no ingresa en la previsión del art. 182 de la Ley Nº 19.924. Ello por cuanto la propia Ley dispuso que el pago de la compensación para funcionarios que desempeñen efectivamente tareas en la Unidad Ejecutora 001 “Secretaría del Ministerio del Interior”, lo cual no es el caso de la Unidad Centro de Comando Unificado donde se cumplen funciones las reclamantes, la cual no integra dicha Unidad Ejecutora 001 más allá de que depende administrativamente de la Dirección General de Secretaría (cfme. Decreto Nº 176/010). Y agrega que “...el articulado legal es claro y conciso en señalar que dicha compensación es para funcionarios que desempeñen tareas efectivas en esa unidad ejecutora, es decir en ese organismo identificado como Unidad Ejecutora 001, no a un organismo que simplemente tiene una dependencia administrativa de la Dirección de la Unidad ejecutora, asimismo no es suficiente con desempeñar tares eventuales en dicha unidad, tienen que desempeñarse en forma efectiva” (fs. 82). En definitiva, el accionado reclama se desestime la demanda en todos sus términos. El 14 de agosto de 2025 se llevó a cabo audiencia preliminar. En tal oportunidad, por Sentencia Interlocutoria Nº 1603/2025, se dispuso: “I.- Desestimar la excepción de incompetencia. – II.- Declarar inaplicable el instituto de la caducidad. - III.- Desestimar la excepción de prescripción” (fs. 113). La resolución que viene de referirse fue consentida por los litigantes. III) El orden lógico jurídico impone el previo abordaje del agravio articulado por la parte actora contra la decisión interlocutoria por la cual se estableció el objeto del proceso, la cual identifican como “Sentencia Interlocutoria Nº 1603/2025” (fs. 183). En ese orden, sostienen las recurrentes que les agravia el hecho de que no se incluyere en el objeto del proceso el reclamo por concepto de daño moral que movilizaron en su demanda. Inicialmente, corresponde precisar que por la resolución Nº 1603/2025 no surge se estableciera el objeto del proceso. Basta su lectura para comprobar que por dicha decisión la Sede a quo se limitó a resolver las excepciones previas planteadas por el demandado en su contestación, rechazando las excepciones de incompetencia, caducidad y prescripción (cfme. fs. 112/113). No mediando impugnación alguna de los contendientes en relación a la Interlocutoria Nº 1603/2025, acto seguido y en consonancia con lo dispuesto por el art. 341 num. 6 del C.G.P., la Sede de primera instancia procedió a establecer el objeto del proceso mediante resolución sin número que luce en fs. 113, la cual tampoco fue recurrida por las partes, conforme surge del acta respectiva (fs. 112/114). Siendo así, resulta de aplicación la regla contenida en el art. 254 del C.G.P., el cual regula el recurso de apelación contra las sentencias interlocutorias y en su numeral 2 dispone: “Si se tratara de providencias pronunciadas en audiencia, deberá anunciarse la apelación en ella e interponerse y sustanciarse dentro del plazo y trámites indicados en el numeral anterior”. En ese marco normativo, el anuncio de la impugnación constituye un requisito de admisibilidad de la recurrencia. Así lo expresa la Dra. Klett: “El punto que merece destaque es la necesidad del anuncio, como requisito de la admisibilidad de la apelación de las interlocutorias, sean dictadas en audiencia o fuera de ella. El principio de legalidad impone este requisito. De no observarse, opera la convalidación de la actuación judicial que, por la ausencia del anuncio, deviene firme” (Cfme. Dra. Selva Klett, en “Proceso Ordinario en el Código General del Proceso”, Tomo III, FCU, 1era.Ed., pág. 129). Por lo que viene de expresarse corresponde concluir que no habiendo la parte actora anunciado en audiencia la interposición de recurso alguno contra la providencia por la cual se estableció el objeto del proceso, la recurrencia que en este orden se plantea al apelar la Sentencia definitiva devino claramente extemporánea, lo que determina el rechazo del recurso en estudio. Aun soslayando lo anterior, esto es la errónea identificación de la providencia cuya revocación se pretende y la extemporaneidad de la recurrencia, en concepto de la Sala no surge de los términos en que fue establecido el objeto del proceso que se excluyere del mismo el reclamo que por daño inmaterial plantearon las actoras, el cual corresponde considerar incluido -aunque en forma genérica- al expresarse: “En función de lo anterior, los rubros y montos” reclamados. IV) En cuanto al recurso promovido contra la decisión definitiva dictada en autos expresan las recurrentes que la solución desestimatoria de la demanda deriva de una errónea aplicación e interpretación de lo dispuesto por el art. 182 de la Ley Nº 19.924. Dispone la norma que viene de referirse: “Habilitase en el Inciso 04 ‘Ministerio del Interior’, programa 460 ‘Prevención y Represión del Delito’, Unidad Ejecutora 001 ‘Secretaría del Ministerio del Interior’, Proyecto 000 ‘Funcionamiento’, Financiación 1.1 ‘Rentas Generales’, una partida de $ 20.000.000 (veinte millones de pesos uruguayos) más aguinaldo y cargas legales, con destino a abonar compensaciones especiales transitorias al personal que desempeñe efectivamente tareas en el organismo. ...”. Cierto es que la resolución de la causa pasa estrictamente por la interpretación de la norma de derecho en que se funda el reclamo. Será entonces el resultado de la tarea de interpretación lo que determinará si la situación de las accionantes resulta subsumible o no en la previsión del art. 182 de la Ley Nº 19.924. “Kelsen dice, con razón, que toda norma, por minuciosa que sea, deja librada al órgano ejecutor la iniciativa para una cantidad bastante amplia de decisiones, opciones éstas libremente tomadas por el órgano y que constituyen propiamente el proceso al que la doctrina tradicional ha venido llamando interpretación.” (Sebastián Soler, “Interpretación de la Ley”, Ediciones Ariel, Barcelona, 1962, pág. 72). Ahora bien, sabido es que la tarea de interpretación de la Ley no se trata de una labor encomendada a la libre voluntad del ocasional intérprete. Lejos de ello, en nuestro ordenamiento jurídico la tarea interpretativa está determinada por las normas contenidas en los arts. 17 a 20 del Código Civil. Citando al Prof. Eduardo Jiménez de Aréchaga se ha expresado: “...el legislador impuso normas que pautan la labor interpretativa. Considera que el método aplicable es el lógico-sistemático, en tanto los arts. 17 y 20 C.C. consagran tal método de interpretación, en tanto no se considera la voluntad psicológica del legislador, sino la voluntad objetiva de la ley” (en “Código Civil Comentado”, Dr. Miguel Tomé, 6ª Edición, actualizada y ampliada, febrero 2026, FCU, pág. 34). Dispone el art. 17 del Código Civil: “Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su sanción.”. Comentando la norma que viene de transcribirse, se ha expresado: “Establece una metodología para la interpretación de la ley. En primer término, debe utilizarse un método objetivo (literal). Si por este medio no se obtiene un significado claro, debe aplicarse un método subjetivo, indagando la intención del autor de la norma. Una metodología similar, compuesta por dos etapas, una primera objetiva y una segunda subjetiva, establece el art. 1298 para la interpretación del contrato.” (en “Código Civil Comentado, anotado y concordado”, Dr. Andrés Mariño López y colaboradores, 1ª Ed, actualizada, 2009, La Ley Uruguay, pág. 79). Viene al caso recordar lo expresado por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4º Turno en Sentencia Nº 171/2022: “En materia interpretativa corresponde estar a lo dispuesto en los artículos 16 y siguientes del Código Civil. El artículo 17, 18 y 20 del mencionado cuerpo normativo consigna que cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu, que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio según el uso general de las mismas palabras, y que el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía. La doctrina refiere sobre el método lógico sistemático como uno de los métodos usados para interpretar la norma. Al respecto señala que el método considera la ley con una significación objetiva y autónoma. Promueve en general la adhesión a la literalidad de los términos de la ley, y en perfecta coherencia sistemática con la totalidad del orden jurídico, señalando que el sentido de la ley no depende de lo que las palabras expresan en sí mismas sino también de las relaciones sistemáticas de esa norma con todas las demás del ordenamiento jurídico. La interpretación debe orientarse a preservar el Derecho como un cuerpo armónico de normas coordinadas presididas por principios generales. (Cfme Tomé C.C Comentado. 2da edición. p. 18).” (publicada en BJN). Estando a lo consignado en su texto, la norma en cuestión es clara en cuanto establece que habilitó la suma de $ 20.000.000 más aguinaldo y cargas sociales a fin de ser destinados al “...Inciso 04 ‘Ministerio del Interior’, programa 460 ‘Prevención y Represión del Delito’, Unidad Ejecutora 001 ‘Secretaría del Ministerio del Interior’, Proyecto 000 ‘Funcionamiento’ con destino a abonar compensaciones especiales transitorias al personal que desempeñe efectivamente tareas en el organismo...”. Expresa pues la norma de referencia que se asigna una suma de dinero destinada al pago de compensaciones especiales al personal que cumpla funciones “efectivamente” en el ámbito restringido de la “Unidad Ejecutora 001 ‘Secretaría del Ministerio del Interior’” Se expresa en la demanda que las promotoras cumplen funciones en la órbita de la Dirección General del Centro Comando Unificado (fs. 40 vto.), dependencia que conforme su Reglamento Orgánico aprobado por Decreto Nº 176/2010 se trata de una repartición del Ministerio del Interior con función especializada y jurisdicción nacional, dependiente “...operativamente de la Dirección de la Policía Nacional y administrativamente, de la Dirección General de Secretaría” (cfme. art. 3º del “Reglamento Orgánico del Centro comando Unificado”, fs. 57). Viene al caso tener presente que como bien lo expresa el Sr. Juez a quo en la atacada: “El art. 24 Literal ‘I’ de la Ley 19.315 en su actual redacción, sella cualquier duda respecto a que el Centro Comando Unificado es una Unidad Dependiente de la Dirección Nacional de Policía, por tanto, no de la Secretaría del Ministerio del Interior” (fs. 179). En criterio de quienes suscriben la presente decisión, conforme lo expresado en los párrafos precedentes, al no cumplir las actoras funciones en el ámbito de la “Unidad Ejecutora 001 Secretaría del Ministerio del Interior”, su situación queda exiliada del ámbito de aplicación del art. 182 de la Ley Nº 19.924, lo que determina el rechazo del recurso de apelación en estudio. Las actoras manifiestan que en el art. 182 de la Ley Nº 19.924 se refiere expresamente al “organismo” y que ello debe ser tomado en su sentido natural y amplio, es decir, que la compensación prevista en la norma tiene como destino a todo el personal del Ministerio del Interior. En concepto de este Colegiado, cuando la norma refiere en su parte final al personal que desempeñe tareas efectivas en el “organismo” -expresión esta última ostensiblemente desafortunada-, como destinatario de la compensación en disputa, alude, sin duda de índole alguna, a la Unidad Ejecutora 001, Secretaría del Ministerio del Interior. Ése y no otro, a criterio del Tribunal, es el espíritu de la ley examinada que en el fondo, es lo que el intérprete debe conocer. De lo contrario, carecería de todo sentido lógico jurídico que el legislador haya previsto que el monto de la asignación sea destinado a esa Unidad Ejecutora y que al final, establezca o fije que la misma debe ir dirigida a todos los funcionarios de la Secretaría de Estado demandada. Esta forma de interpretar, que es la que proponen las actoras, encierra un contrasentido lógico jurídico imposible de cohonestar, que además no contempla el postulado de arribar al sentido consciente de la norma en su valor y fines teleológicos; es decir, no preserva la directiva de dar la exacta significación de la ley en el sistema positivo y el ámbito preciso de su aplicación. Subsecuentemente, por este fundamento la apelación no será recibida. En lo referente a los cuestionamientos dirigidos respecto de los actos administrativos identificados en la demanda, de fecha 25 de febrero de 2021, a los que se adjudica ausencia de debida motivación y arbitrariedad, que incluyen a otras personas como beneficiarias de la prestación que se impetra (fs. 22 a 29), así como la tácita exclusión de las pretensoras, la Justicia Ordinaria carece de jurisdicción para pronunciarse; todo lo que confluye a la salida desestimatoria anunciada. Además, corresponde tener presente que a los fines de la presente decisión, carece de toda virtualidad jurídica la situación de otros funcionarios que, pese a no trabajar en la Unidad Ejecutora 001, cobrarían la compensación objeto de esta contienda. Porque ello se halla por fuera de la circunstancia particular de las accionantes, que es lo que se debe resolver. Coincidiéndose con el sentenciante de la instancia precedente, aún en la hipótesis de que esas designaciones por fuera de la ley y del reglamento sean ilegítimas o ilegales, ello no hace a las accionantes acreedoras de la compensación especial pretendida. V) La solución acordada y la correcta conducta procesal de los contendientes en el presente grado, impone que las costas y costos de la presente instancia deban sufragarse por su orden (arts. 56 y 261 del C.G.P. y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con lo establecido en los arts. 8, 53, 54, 72, 332 de la Constitución Nacional; art. 688 del Código Civil; arts. 56, 198, 200, 248 257, 261 del Código General del Proceso; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: DESESTÍMASE EL RECURSO DE APELACIÓN PROMOVIDO CONTRA LA PROVIDENCIA POR LA CUAL SE ESTABLECIÓ EL OBJETO DEL PROCESO. CONFÍRMASE LA SENTENCIA DEFINITIVA DE PRIMERA INSTANCIA Nº 117/2025, DEL 26 DE NOVIEMBRE DE 2025, EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN ESPECIAL SANCIÓN PROCESAL EN EL GRADO. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE ORIGEN CON LAS FORMALIDADES DE ESTILO. Patricia Hernández Ministra Pablo Benítez Ministro Rosario Sapelli Ministra