Sentencia Definitiva N° 51/2026

Sentencia Nro. 51/2026 - IUE: 2-86607/2025 Montevideo, 28 de febrero de 2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE 3er. TURNO. Ministros firmantes: Dra. Claudia Kelland, Dr. Fernando Tovagliare, Dr. Gustavo Iribarren. Ministro redactor: Dr. Gustavo Iribarren. Vistos: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: "AA c/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA y Otro. Amparo.” IUE 2-86607/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en mérito a los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Salud Pública y por el Fondo Nacional de Recursos contra la sentencia definitiva No 102/2025 dictada por el Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 5to. Turno, Dr. Juan Benítez. Resultando: 1. Por sentencia definitiva No 102/2025 del 25 de setiembre de 2025 (fs. 91-105) se condenó al Ministerio de Salud Pública (en adelante: M.S.P.) y al Fondo Nacional de Recursos (en adelante: F.N.R.) y a suministrar al accionante, en plazo de 48 horas, la financiación necesaria para cubrir los gastos totales que insuma el tratamiento con el medicamento NINTEDANIB, conforme las indicaciones del médico tratante; sin especiales sanciones procesal en la instancia. 2. Contra dicha sentencia el M.S.P. interpuso recurso de apelación (fs. 111-116 vto.) y al expresar agravios manifestó, en síntesis: a) La sentencia de primera instancia causa agravio en tanto condena al M.S.P. sin que se hayan configurado en la especie los elementos exigidos por la ley No 16.011 para el progreso de la acción de amparo -de carácter excepcional-, no presentándose en el caso el presupuesto de una actuación con ilegitimidad manifiesta del M.S.P.. b) El art. 44 de la Constitución impone al Estado dos obligaciones: la primera de índole normatizadora (legislar en todas las cuestiones relacionadas con la salud), la segunda de carácter asistencial (proporcionar gratuitamente los medios de prevención y asistencia a los indigentes o carentes de recursos suficientes). Y en cumplimiento de ello, y de lo dispuesto por las leyes dictadas en la materia, el M.S.P. diseñó e implementó el plan de prestaciones de medicamentos o nuevas tecnologías, creando, en cuanto interesa al caso de autos, el Formulario Terapéutico de Medicamentos (F.T.M.), listado que, actualizado regularmente, contiene el conjunto de prestaciones de cobertura farmacológica y que conforma el elenco de medicamentos necesarios para atender las indicaciones terapéuticas de los pacientes de las instituciones y servicios de salud. c) El medicamento requerido en autos no se encuentra incluido en el F.T.M. para la patología de la parte actora. d) En mérito a lo anterior solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se desestime la demanda. 3. También interpuso recurso de apelación el F.N.R. (fs. 120-122) exponiendo, en lo medular, los siguientes agravios: a) La sentencia de primera instancia realiza una errónea aplicación del derecho ya que no aprecia correctamente el régimen en el cual el F.N.R. debe o no suministrar el medicamento solicitado en autos. El medicamento NINTEDANIB no se encuentra incorporado al F.T.M., no pudiendo el F.N.R. -al que no le es permitido realizar algo más allá de lo que le está legalmente previsto en su marco de competencias- dar cobertura financiera de fármacos que no se encuentren incorporados en dicho listado y puestos bajo su cargo. De tal manera, el F.N.R se ve impedido de otorgar la prestación reclamada, lo cual determina a su vez que su negativa no pueda calificarse como una actuación manifiestamente ilegítima ni lesiva de los derechos de la accionante. b) Con esos argumentos, sostiene que el F.N.R. actuó en cumplimiento de normas que se encuentran vigentes, solicitando en consecuencia se revoque la condena que le fuera impuesta por la sentencia de primera instancia. 4. Conferidos los traslados de rigor, oportunamente compareció la parte actora a evacuar los mismos (fs. 127-138), promoviendo en el mismo escrito proceso de inconstitucionalidad por vía de excepción o defensa contra el art. 45 de la ley 18.211 y contra el art 7 de la ley 18.335. 5. Elevados los autos a la Corporación, por sentencia No 1365/2025 del 20 de noviembre de 2025 (fs. 151-152) la Suprema Corte de Justicia declaró la inconstitucionalidad del inciso final del art. 45 de la ley 18.211 y del inciso segundo del art. 7 de la ley 18.335 y, en consecuencia, inaplicables a la parte actora. 6. Por decreto No 274/2026 del 19 de febrero de 2025 (fs. 160) el tribunal a quo franqueó la alzada sin efecto suspensivo. 7. Con fecha 23 de febrero de 2026 los autos fueron recibidos en este Tribunal (fs. 165). Y estudiadas estas actuaciones se acordó el dictado de la presente en legal forma. Considerando: I. Consideraciones generales. Con el número de voluntades requerido legalmente (art. 61 de la ley 15.750), la Sala habrá de confirmar parcialmente la sentencia definitiva de primera instancia. Y ello por los fundamentos que se expondrán en los apartados siguientes. II. El caso de autos. No existe en autos controversia en relación a que el accionante AA de 67 años de edad, usuario de CAMY, es portador de Fibrosis Pulmonar Pogresiva, enfermedad diagnosticada en 2023. En su evolución, fue sometido a diversos tratamientos, presentando en la actualidad un deterioro de la función pulmonar. En ese escenario, los especialistas que lo asisten indicaron tratamiento con NINTEDANIB por entender que esa resultaba la mejor alternativa terapéutica para el paciente para demorar la progresión de su enfermedad. El referido fármaco, registrado en nuestro país, no se encuentra incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos. El costo del medicamento NINTEDANIB se encuentra, en las dosis indicadas, en el entorno de los $ 100.000 mensuales, careciendo el accionante -jubilado cuyos ingresos no superan los $ 39.000 mensuales- de recursos suficientes para adquirir el mismo en forma particular. Y en tanto sobre tales circunstancias de hecho no ha presentado debate alguno, se ingresará con ellas al examen de los agravios articulados por la apelante. III. El marco jurídico. III.1. La acción de amparo. A modo preliminar, y en términos generales, corresponde señalar que la acción de amparo (de raigambre constitucional y regulada por la ley 16.011) tiene como objeto obtener la protección de un derecho expresa o implícitamente reconocido en la Constitución, inherente a la personalidad humana o derivado de la forma republicana de gobierno, ante una lesión o amenaza por un acto, hecho u omisión manifiestamente ilegítimo, siempre que no existan otros medios eficaces para la misma finalidad: notas y exigencias que ponen de manifiesto el carácter excepcional y residual del instituto. Y no resulta ocioso establecer aquí que esa ilegitimidad merece calificarse -interpretarse- como manifiesta, cuando la misma surge en forma clara, evidente, palmaria, del propio acto, hecho u omisión. III.2. Los derechos conculcados. Asentado lo anterior, el examen del caso impone establecer que, de acuerdo a la situación de hecho acreditada en autos, los derechos fundamentales del promotor que se encuentran amenazados no son otros que el derecho a la vida, el derecho a la salud -y al acceso a la misma- y el derecho a una vida digna (art. 7, 44, 72 y 332 de la Constitución). En ese marco, es necesario advertir que el art. 44 de la Carta impone al Estado la obligación de proporcionar gratuitamente los medios de prevención y asistencia a quienes carecen de recursos para ello: “Todos los habitantes tienen el deber de cuidar de su salud así como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan solo a los indigentes y carentes de recursos suficientes.” Y bajo esa luz debe indicarse aquí que la actividad jurisdiccional dirigida a la tutela efectiva de tales derechos no supone una intromisión en la competencia de otros poderes del Estado ni se vincula con el diseño de políticas de salud, sino que responde, exclusivamente, a un legítimo control del accionar de la Administración, habilitando la protección de los ciudadanos por vía de amparo toda vez que en un caso concreto se presenten los elementos objetivos requeridos para ello. Establecido lo anterior, el análisis debido debe dirigirse a precisar el alcance de la protección del derecho de acceso a la salud establecido en la norma constitucional citada. En tal sentido se ha señalado: “Si se admite, como corresponde, que por la vía de la cláusula abierta del art. 72 de la Carta se incorporan al texto constitucional, y adquieren naturaleza supra legal, las prescripciones de derecho internacional de los Derechos Humanos, la norma precedente debe integrarse con la disposición del art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (aprobado por la Asamblea de la ONU el 16 de diciembre de 1996 y ratificado por ley 13.731 del 11 de julio de 1969) que establece en su art. 1 que los Estados partes reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, estableciendo la obligación, entre otras, de crear las condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios en caso de enfermedad.” (Van Rompaey: “Algunas reflexiones sobre el derecho a la salud y su judicialización.”; Revista Judicatura, T. 52, pág. 145). Y ese derecho de todo paciente a recibir el tratamiento indicado por los médicos especialistas que lo asisten ha quedado reconocido por amplia jurisprudencia, habiendo quedado afirmado: “Y la Sala es de la opinión, conforme a la doctrina más recibida, que la prestación asistencial obliga a brindar un servicio médico acorde con la evolución científica y a poseer los medios técnicos que la ciencia médica va incorporando (Weingarten: Manual de los derechos de usuarios y consumidores, pág. 380; Tanzi-Papillú: Juicios de amparo en salud, pág. 274).” (T.A.C. 2do. -Franca, Pérez Brignani, Sosa-, sentencia 125/2019, en B.J.N.). De regreso al análisis del caso particular, resulta de orden advertir que en obrados ha quedado suficientemente acreditado que la mejor alternativa terapéutica para el paciente consiste en el empleo del medicamento NINTEDANIB, fármaco cuya bondad para el tratamiento de su enfermedad, además no haber sido una circunstancia controvertida, ha quedado suficientemente acreditado en autos. De esa manera, teniendo como premisa sólida que los derechos de este paciente requieren tutela mediante el acceso al medicamento NINTEDANIB, corresponde elucidar en la instancia, por así imponerlo los agravios articulados por los apelantes, si ambos codemandados, alguno de ellos, o ninguno, se encuentran llamados a dar cobertura a la prestación reclamada en autos. IV. Los agravios del Ministerio de Salud Pública. La Sala entenderá que los agravios articulados por el M.S.P. no son de recibo y confirmará la condena impuesta al M.S.P.. Para motivar tal decisión señalará que, de conformidad con lo dispuesto por las normas citadas supra, toda vez que un medicamento o una técnica que se encuentra disponible en nuestro país resulte requerido por un paciente en forma fundada desde el punto de vista médico, los derechos de aquél quedan conculcados cuando el M.S.P. rechaza la prestación a la que se encuentra obligado constitucionalmente (art. 44 de la Carta) bajo el exclusivo argumento de que dicho fármaco no se encuentra incluido en una lista que el propio M.S.P. confecciona. En ese marco resulta de orden advertir que si el M.S.P. al examinar el mérito de la prestación concreta que le fuera reclamada por quien tiene afectado su derecho a la salud (circunstancia harto acreditada), entendía que no le correspondía conceder el medicamento NINTEDANIB, su resistencia debió quedar fundada en consideraciones de índole científico que, atendiendo a la concreta situación clínica de la paciente, desaconsejaran, contra la opinión de los médicos tratantes, el empleo del referido fármaco en este caso. Lo que en estos autos el M.S.P. no hizo. En lugar de ello, la Administración se limitó a guardar silencio sobre cualquier fundamento médico al contestar la demanda -admisión tácita de los hechos invocados por su contraria-, incurriendo así en una omisión que lleva a que su negativa de cobertura deba tenerse, en su contraste con los derechos fundamentales del paciente, como infundada, y por tanto como arbitraria, y por tanto como manifiestamente ilegítima. V. Los agravios del Fondo Nacional de Recursos. El Tribunal recibirá los agravios del F.N.R. y, por ello, revocará la condena impuesta en el grado anterior al F.N.R.. En opinión de la Dra. Claudia Kelland y del redactor, el argumento que habilita tal conclusión estriba en advertir que el medicamento no se encuentra incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (F.T.M.) bajo cobertura del F.N.R., circunstancia que resulta por sí sola suficiente para amparar los agravios del codemandado apelante. En efecto, conforme lo dispone la ley 16.343 y normas concordantes, la obligación del F.N.R. consiste, en cuanto interesa a este examen, en brindar cobertura financiera respecto de medicamentos o procedimientos incorporados al Formulario Terapéutico de Medicamentos (F.T.M). o al Plan Integral de Atención en Salud (P.I.A.S.). Con ello queda de manifiesto que el F.N.R. no presta asistencia médica sino que controla y cubre las prestaciones de medicamentos que le fueran requeridos con ajuste al régimen legal que establece el elenco de fármacos o técnicas que se encuentra obligado a financiar. Por tanto, admitido por todos que el fármaco requerido en autos no se encuentra incorporado en el F.T.M., la negativa de cobertura ensayada en autos por el F.N.R. mal puede calificarse como un acto con manifiesta ilegitimidad. Este Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el punto, convocando las siguientes consideraciones que, mutatis mutandis (traducción literal: cambiando lo que se deba cambiar), resultan trasladables al caso bajo examen: “Los cometidos del F.N.R ... se encuentran acotados por su objeto y no puede realizar lo que la ley no tiene previsto para ella. Su particular cometido es solventar aquellos medicamentos y procedimientos incluidos en el F.T.M y en el P.I.A.S que se encuentran excluidos de las prestaciones básicas mínimas exigibles a las instituciones de asistencia médica pero que integren el listado que expresamente sea aprobado por la Comisión Técnica existente al efecto, en la órbita del M.S.P.."; ... "El F.N.R. ... tiene una serie de competencias específicas propias, otorgadas por la ley de su creación, de la que no se puede apartar. Asumir el financiamiento de un medicamento o procedimiento no puesto bajo su responsabilidad por el M.S.P -que es quien determina cuáles serán de cargo de esta persona pública no estatal-, sería apartarse de sus competencias propias e incurrir en ilegalidad." (T.A.C. 3ro., sentencia 237/2021, sentencia 122/2023, entre otras). Y tales conclusiones en nada se ven afectadas por lo dispuesto por los arts. 409 y 410 de la ley 19.889, normas tributarias -no reglamentadas- que prevén un régimen de donaciones para el F.N.R. llamado a cubrir procedimientos y medicamentos excluidos del P.I.A.S. y del F.T.M., pero que no modifican la competencia del F.N.R. ni ponen a su cargo la inclusión de nuevas prestaciones; solución que ha quedado refrendada en forma expresa por la declaración contenida en el art. 684 de la ley 19.924. En opinión del Dr. Fernando Tovagliare, en cambio, en casos como el de autos la legitimación pasiva del F.N.R. admite ser declarada mediante sólidos argumentos, tal como quedara sostenido en diversas oportunidades (entre otras: sentencias 315/2023 y 235/2023 de este Tribunal). Sin perjuicio de ello, y en tanto la exclusión del F.N.R. no impide que en el caso concreto el accionante acceda al fármaco que le fuera indicado por sus médicos, esa tutela efectiva de sus derechos llevará a que no se formulen aquí objeciones a la solución a la que se arribará. VI. Condenas procesales. La conducta observada por las partes no dará lugar a especiales condenas procesales en la instancia (art. 56 y art. 261 del C.G.P.). Por los fundamentos expuestos, por lo dispuesto en las normas citadas y en los arts. 197 y 198 del C.G.P., el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva de primera instancia, salvo en cuanto condenó al Fondo Nacional de Recursos a dar cobertura a la prestación reclamada en autos, en cuya parte se revoca, desestimándose la demanda contra dicho coaccionado. Sin especiales condenas procesales en el grado. Honorarios fictos: 8 BPC. Notifíquese a domicilio. Y oportunamente devuélvase al Juzgado de origen. Dra. Claudia Kelland - Ministra Dr. Fernando Tovagliare - Ministro Dr. Gustavo Iribarren - Ministro Esc. Laura Pérez - Secretaria Letrada