Sentencia Definitiva N° 136/2023

Montevideo, dos de marzo de dos mil veintitrés VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 1, 2, 3, 6, 7 Y 8 DE LA LEY Nº 20.022 ”, IUE: 1-37/2022 . RESULTANDO : I) Con fecha 16 de marzo de 2022, compareció AA y promovió acción de inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los arts. 1, 2, 3, 6, 7 y 8 de la Ley No. 20.022 de fecha 14 de febrero de 2022. Narró que es paciente FONASA de Casa de Galicia, que es portador de mieloma múltiple y que se encuentra recibiendo quimioterapia, a la espera de un trasplante autólogo de médula ósea. El mieloma que padece es de los menos frecuentes, conocido y tratable por determinados hematólogos. Sostuvo que, como consecuencia de la entrada en vigencia de la ley cuyas normas impugna, fue derivado a otra mutualista, en la que no trabajan los hematólogos que lo venían atendiendo y que tampoco cuenta con la infraestructura para el trasplante que habrá de necesitar. Anotó que varios de los médicos que lo atienden se desempeñan en el SMI, pero las normas que impugna no le permiten elegir ese prestador de salud. Aseguró que las normas atacadas restringen indebidamente la libertad de elección del prestador de salud al cual pasar ante el cierre de Casa de Galicia, libertad que, además de estar tutelada por el art. 7 de la Constitución, se encuentra expresamente establecida como principio rector del sistema en el art. 3 lit. h de la Ley No. 18.211. Asimismo, manifestó que se vulnera el principio de igualdad reconocido por el art. 8 de la Carta Magna, pues a los socios de Casa de Galicia se les restringe arbitrariamente el elenco de prestadores integrales a los cuales pueden pasar ante la desaparición de Casa de Galicia. Añadió que la delegación de esta facultad al Poder Ejecutivo no solo restringe el principio de libertad, sino que también constituye un trato discriminatorio, en la medida en que el resto de los usuarios puede elegir entre todos los prestadores y los de Casa de Galicia son dirigidos según el criterio del Poder Ejecutivo. Citó doctrina y jurisprudencia relativa al principio de igualdad y acerca del criterio de razonabilidad que permite justificar tratamientos no discriminatorios. Afirmó que el trato diferente al que son sometidos los afiliados de Casa de Galicia no es capaz de superar los más elementales criterios de razonabilidad, en tanto la distinción no se asienta en ningún criterio que razonablemente pueda justificarla y es, por tanto, violatorio del principio de igualdad consagrado el art. 8 de nuestra Constitución. Aseveró que la normativa cuestionada vulnera el principio de separación de poderes. En tal sentido, indicó que, al momento de promulgarse la Ley No. 20.022, ya se encontraba en trámite el concurso voluntario de Casa de Galicia ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Concursos de 1er. Turno y se encontraba en funciones la sindicatura, con las consecuencias habituales que dicho proceso judicial acarrea. A pesar de ello, el artículo 6 de la Ley No. 20.022 incide en la situación patrimonial de la empresa concursada, en tanto dispone la apertura de la etapa de liquidación y asigna un destino específico a uno de los principales activos de la concursada, en evidente perjuicio de las legítimas expectativas de los acreedores y de los socios. Dicho artículo, apuntó, resulta violatorio del principio constitucional de igualdad, de la seguridad jurídica, de la cosa juzgada y del principio de separación de poderes. Expresó que se vulnera claramente el principio de separación de poderes, ínsito de manera clara en la Carta Fundamental. Al respecto, señaló que es de esencia en el Estado Democrático de Derecho que cada Poder actúe en el ámbito de sus competencias y que se respete en dicho ámbito el valor de la cosa juzgada, sin el dictado de leyes posteriores que en los hechos vulneran la cosa juzgada como expresión evidente de la seguridad jurídica. Y, en tal sentido, las resoluciones dictadas en el expediente de concursos suspenden la legitimación de la concursada para disponer y obligar a la masa del concurso conforme al art. 45 inciso 1º de la Ley No. 18.837 y en contraposición, alterando el legislador la cosa juzgada jurisdiccional. Se explayó acerca del derecho a la salud y del alcance de la norma contenida en el art. 44 de la Constitución. Sostuvo, asimismo, que la norma que se impugna resulta inconvencional, en tanto colide con lo dispuesto en el art. 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (arts. 1, 11, 24), la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, artículo 4) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 12). Alegó que no existen verdaderas razones de interés general que justifiquen el recorte a su derecho a ser tratado de forma igualitaria respecto de quienes sí tienen derecho a acceder a cualquiera de los prestadores del sistema y, finalmente, pidió que no se aplicaran criterios economicistas para justificar la vulneración de sus derechos. En suma, solicitó que se declare la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los arts. 1, 2, 3, 6, 7 y 8 de la Ley No. 20.022. II) Por decreto No. 394 de fecha 7 de abril de 2022 (fs. 25), se dio traslado de la demanda por el término legal, el que fue puntualmente evacuado por el Estado - Poder Ejecutivo - Ministerio de Salud Pública mediante escrito obrante a fs. 209/231 vto., en el que abogó por el rechazo de la demanda incoada. III) Por auto No. 1160 de fecha 11 de agosto de 2022 (fs. 247), se confirió a las partes traslado común por el término de diez días a los efectos previstos por el art. 517.2 in fine del CGP, traslado que no fue evacuado por el actor, en tanto la demandada lo evacuó a fs. 254/257. IV) Por decreto No. 1272 de fecha 6 de setiembre de 2022 (fs. 259), se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia, citadas las partes. V) Culminado el estudio, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, con el voto unánime de sus integrantes naturales, desestimará la acción de inconstitucionalidad promovida, por los fundamentos que pasan a señalarse. II) Las disposiciones impugnadas y el contexto en el que fue sancionada la Ley No. 20.022 . El actor dirigió su accionamiento contra seis artículos de la Ley No. 20.022 de fecha 14 de febrero de 2022, por la cual se reguló la redistribución de los afiliados a la institución Casa de Galicia, beneficiarios del Seguro Nacional de Salud, a otros prestadores de asistencia integral de salud. Cabe recordar, someramente, que en octubre de 2021 Casa de Galicia había solicitado voluntariamente, ante el Juzgado Letrado de Concursos de 1er. Turno, la declaración de concurso, alegando estar impedida de cumplir los compromisos patrimoniales asumidos (IUE: 2-48219/2021). Días más tarde, el Poder Ejecutivo – Ministerio de Salud Pública dispuso la intervención administrativa de Casa de Galicia por el plazo de hasta un año, con desplazamiento de sus autoridades naturales. El 18 de noviembre de 2021, el titular de la referida Sede Judicial resolvió declarar el concurso voluntario de Casa de Galicia, suspender su legitimación para disponer y obligar a la masa del concurso, designar como Síndico a la Liga de Defensa Comercial, disponer el cese de la intervención administrativa del MSP y convocar a la Junta de Acreedores. En cumplimiento del fallo judicial, el Poder Ejecutivo resolvió dejar sin efecto la intervención administrativa. El 23 de diciembre de 2021, la mencionada Sede Letrada decretó el cese inmediato de actividades de Casa de Galicia (fundado en la existencia de altísimo riesgo de incumplimiento en la asistencia básica de usuarios) e indicó que la Sindicatura debía coordinar con el MSP la atención de los pacientes internados, así como la derivación a otros centros de salud. El 29 de enero de 2022 cesó la vigencia del certificado que emite el BPS de situación regular de pagos con las contribuciones especiales de seguridad social correspondiente a Casa de Galicia. A raíz de ello, dicha prestadora de salud pasó a estar impedida de realizar cualquiera de los actos previstos en los arts. 663 y 664 de la Ley No. 16.170. El 16 de febrero de 2022, la Junta Nacional de Salud resolvió declarar rescindido el contrato de gestión suscrito con Casa de Galicia, por lo que ésta quedó fuera del elenco de prestadores integrantes del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS). A su vez, el 24 de febrero de 2022 el Juzgado Letrado de Concursos de 1er. Turno decretó la liquidación y disolución de Casa de Galicia. Fue en este contexto que se sancionaron la Ley No. 22.022 y su decreto reglamentario No. 63/2022. Como se adelantó, el actor impugna seis artículos de la Ley No. 20.022, los que a continuación se transcriben: Artículo 1 : “ Facúltase al Poder Ejecutivo a determinar los prestadores de asistencia integral de salud a los cuales se destinarán los afiliados de la institución Casa de Galicia, los cuales son beneficiarios del Seguro Nacional de Salud, en un plazo máximo de 15 (quince) días hábiles desde la entrada en vigencia de la presente ley. La determinación de prestadores se realizará entre aquellas instituciones elegibles de conformidad a la nómina y criterios regulados en el artículo 2º de la presente ley, a los efectos de garantizar la cobertura universal, la accesibilidad y sustentabilidad de los servicios de salud, la eficacia en términos económicos y sociales, y el aprovechamiento racional de los recursos humanos, materiales, financieros y la capacidad sanitaria instalada y a instalarse”. Artículo 2 : “A los efectos de determinar los prestadores de asistencia de salud de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la presente ley, el Ministerio de Salud Pública realizará la selección de los mismos en base a los siguientes criterios y características objetivas: A) El padrón de usuarios no podrá exceder los 100.000 (cien mil). B) El padrón de usuarios no podrá estar compuesto por más del 20% (veinte por ciento) de su totalidad, de personas mayores de 65 años. C) El incremento de la cantidad de usuarios no podrá superar el 15% (quince por ciento) del padrón total a la fecha de la vigencia de la presente ley. D) Los prestadores de asistencia integral de salud que, cumpliendo con los requisitos dispuestos en los literales A), B) y C) del presente artículo, deberán tener su sede principal o secundaria en las ciudades de Montevideo, La Paz o Las Piedras. E) Ponderación de la cantidad de camas de cuidados moderados y de centros de terapia intensiva (CTI) respecto al número total de usuarios. F) Ponderación de la situación de endeudamiento y resultados operativos. Declárase que la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) es un prestador elegible en virtud de lo dispuesto en el literal A) del artículo 25 del Decreto Nº 2/008, de 8 de enero de 2008”. Artículo 3 : “ Dentro de un plazo de 30 (treinta) días desde la notificación fehaciente, los usuarios alcanzados por la presente ley podrán cambiar de prestador de asistencia integral de salud, pudiendo elegir entre aquellos prestadores determinados por el Poder Ejecutivo. Cumplidos 24 (veinticuatro) meses desde la asignación realizada, los usuarios podrán migrar libremente al prestador de salud que elijan voluntariamente, de conformidad con lo que establezca la reglamentación”. Artículo 6 : “ La entrada en vigencia de la presente ley habilita a disponer la apertura de la etapa de liquidación de Casa de Galicia en los términos del artículo 168 de la Ley Nº 18.387, de 23 de octubre de 2008. Se declara plenamente aplicable a ese proceso de liquidación, lo dispuesto por el artículo 171 de la Ley Nº 18.387, de 23 de octubre de 2008, de manera de asegurar el destino sanatorial del principal activo de Casa de Galicia ”. Artículo 7 : “ Facúltase al Inciso 29 "Administración de los Servicios de Salud del Estado" a presentarse en los procedimientos de ventas de bienes muebles, inmuebles o intangibles, propiedad de la institución Casa de Galicia que se llevaren a cabo dentro del procedimiento concursal, de conformidad con las excepciones que correspondan previstas en el literal D) del artículo 33 del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF) ”. Artículo 8 : “ El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley”. III) Respecto a la legitimación activa del accionante . III.I) Como punto de partida, corresponde valorar la legitimación activa del promotor, en tanto presupuesto necesario para promover el presente accionamiento. En su demanda, el actor expresó ser titular de un interés directo, personal y legítimo vulnerado por las normas impugnadas. Alegó que el solo hecho de integrar el elenco de socios de Casa de Galicia y, en tal calidad, ser objeto de distribución arbitraria por el Poder Ejecutivo en cuanto a su nuevo prestador de salud, le otorga legitimación para promover el control de constitucionalidad, ya que son los únicos usuarios del sistema de salud perjudicados por las normas impugnadas. Sostuvo que estas normas vulneran su derecho a elegir libremente su prestador integral de salud y, de esta manera, tutelar en forma adecuada su derecho fundamental a la salud. Sin perjuicio de lo anterior, expresó que la pretensión se encuentra indisolublemente ligada al derecho subjetivo al acceso a las prestaciones de salud. Con relación a la legitimación activa para promover la inconstitucionalidad de la ley, señala Vescovi: “ Al no tratarse de una acción popular, se requiere, en quien la plantea, la existencia del interés en accionar, de carácter personal. Nuestra constitución emplea la expresión ‘interés directo personal y legítimo’. Por directo debe entenderse el inmediatamente vulnerado por la norma impugnada. Personal supone el de quien actúa cómo parte -por si o por representante. No se admite, en función de la naturaleza del sistema, la invocación de un interés popular o ajeno. Legítimo, será el que no sea contrario a la regla de derecho, a la moral o las buenas costumbres ” (Cfme. Vescovi, Enrique, El Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley, Cuadernos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, No. 18, Montevideo, 1967, pág. 148). Para Cassinelli Muñoz: “(...) la mención del interés legítimo contenida en los artículos 258, 309 y 318 de la Constitución, no se refiere a la situación jurídica subjetiva que bajo esa denominación haya sido atribuida a ciertas personas por las leyes u otras fuentes infra-constitucionales, sino que se refieren a un interés de hecho, susceptible de ser investigado y captado en cada caso, con independencia (al menos relativa) de la voluntad del legislador ” (Cfme. Cassinelli Muñoz, Horacio, “El Interés Legítimo en Perspectivas del Derecho Administrativo en la Segunda Mitad del Siglo XX”, Publicación en Homenaje a Sayagués Laso, Tomo III, Madrid, 1969). El carácter “directo” del interés afectado está dado por resultar inmediatamente afectado por la aplicación de la norma que se impugna (Cfme. Cajarville Peluffo, Juan Pablo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor: Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público , No. 43, FCU, Montevideo, 2013, pág. 153). Se trata del interés inmediato, es decir, no eventual ni futuro (Cfme. Giorgi, Héctor, El contencioso administrativo de anulación , Facultad de Derecho, Montevideo, 1958, pág. 188), debiendo descartarse “ el interés que remotamente pudiera llegar a ser comprometido si la Ley se aplicara ” (Cfme. Jiménez de Aréchaga, Justino, La Constitución de 1952, Tomo 3, Medina, Montevideo, 1952, pág. 183). Sobre la base de estas premisas, toma nota la Corte que el accionante solicitó como prueba la intimación a la demandada a los efectos de indicar si el compareciente figuraba en los registros del Seguro Nacional de Salud, por el Fondo Nacional de Salud (FONASA), como afiliado de Casa de Galicia (fs. 18 vto.). En respuesta a tal intimación, dispuesta a fs. 233, la demandada informó que, “ sobre lo específicamente intimado ” (referencia que debe entenderse hecha a la calidad de afiliado a través de FONASA), el compareciente figura como afiliado en Casa de Galicia hasta el 31 de enero de 2022, agregando a su vez la constancia de afiliación (fs. 237 y 238). De acuerdo a lo señalado, el accionante cuenta con un interés directo, personal y legítimo para promover el control de constitucionalidad respecto a los artículos 1, 2 y 3 de la Ley No. 20.022, previamente citados, no así respecto a los restantes artículos 6, 7 y 8 de la ley. Ello, conforme a las razones que pasan a esgrimirse. III.II) Los primeros tres artículos de la Ley No. 20.022 regulan el mecanismo para determinar la institución de asistencia médica a donde se destinarán los afiliados de la institución Casa de Galicia, en razón de su cierre. En tal sentido, cabe recordar que el art. 1 de la Ley No. 20.022 faculta al Poder Ejecutivo a determinar los prestadores de asistencia integral de salud a los cuales se destinarán los afiliados de la institución Casa de Galicia que son beneficiarios del Seguro Nacional de Salud, determinación que se realizará entre aquellas instituciones elegibles de conformidad con la nómina y criterios regulados en el artículo 2º de la ley. A su turno, el art. 2 indica, justamente, los criterios y características objetivas en base a los cuales el MSP realizará la selección de los prestadores de salud a los que serán destinados los afiliados a Casa de Galicia. Por su parte, el art. 3 faculta a los usuarios alcanzados por la ley a cambiar de prestador de asistencia integral de salud en un plazo de 30 días hábiles a contar desde la notificación fehaciente, pudiendo elegir entre aquellos prestadores determinados por el Poder Ejecutivo, estableciéndose asimismo que, una vez cumplidos 24 meses desde la asignación realizada, los usuarios podrán migrar libremente al prestador de salud que elijan voluntariamente. Entonces, desde que ha quedado acreditado en autos que el actor es usuario del Sistema Nacional Integrado de Salud y que al momento de presentarse la demanda se encontraba afiliado por ese sistema a Casa de Galicia, es claro que resulta afectado en su situación jurídica subjetiva por las tres disposiciones legales que vienen de indicarse. En efecto, tales preceptos le resultan aplicables, dado que, en virtud de lo dispuesto en el art. 1 de la ley, fue destinado a los prestadores de asistencia integral de salud seleccionados por el Poder Ejecutivo – MSP conforme a los criterios indicados en el art. 2 de la ley, teniendo el actor la facultad de cambiar de prestador, dentro del plazo de 30 días hábiles, únicamente entre aquellos prestadores determinados por el Poder Ejecutivo, según surge del art. 3 de la ley. De esta manera, el actor, en su calidad de ex afiliado FONASA a Casa de Galicia, se encuentra comprendido dentro del ámbito de aplicación de las normas referidas, que regulan el mecanismo por el que tales sujetos serán asignados a otros prestadores de salud, los criterios de selección del elenco de instituciones elegibles en caso optar por cambiar de prestador asignado, así como los plazos para ejercer esta opción. En suma, el accionante es titular de un interés directo, personal y legítimo (art. 258 de la Constitución de la República y art. 509 del CGP), que lo habilita para promover la declaración de inconstitucionalidad, inconvencionalidad e inaplicabilidad a su respecto de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley No. 20.022 III.III) Por el contrario, respecto a la impugnación de los artículos 6, 7 y 8 de la Ley No. 20.022, considera la Corte que el promotor no ha demostrado ser titular de un interés directo, personal y legítimo que le confiera legitimación causal activa para promover la declaración de inconstitucionalidad e inconvencionalidad de tales normas. Como fuera señalado, los artículos 6 y 7 de la Ley No. 20.022 refieren al concurso de Casa de Galicia. En este sentido, el artículo 6 se limita a preceptuar que la entrada en vigencia de la ley habilita a disponer la apertura de la etapa de liquidación de Casa de Galicia en los términos del art. 168 de la Ley No. 18.387 y que se declara plenamente aplicable a ese proceso de liquidación lo dispuesto por el art. 171 de la Ley No. 18.387, de manera de asegurar el destino sanatorial del principal activo de Casa de Galicia. Por su parte, el art. 7 de la ley faculta a ASSE a presentarse en los procedimientos de ventas de bienes muebles, inmuebles o intangibles, propiedad de la institución Casa de Galicia, que se llevaren a cabo dentro del procedimiento concursal. Mientras tanto, el artículo 8 únicamente dispone que el Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley. A criterio de la Corte, resulta evidente que las referidas disposiciones no alcanzan al accionante en su interés directo, personal y legítimo. A este respecto, no se aprecia cómo el promotor, afiliado a Casa de Galicia por intermedio del SNIS, podría verse afectado por una norma que se limita a habilitar la apertura de la etapa de liquidación y a permitir la aplicación de ciertas disposiciones de la Ley de Concursos (art. 6), otra que simplemente faculta a ASSE a adquirir los bienes propiedad de Casa de Galicia (art. 7), ni menos aún por aquella que confiere al Poder Ejecutivo la facultad de reglamentar la presente ley (art. 8). En particular, no cuenta con un interés directo en relación con los artículos que refieren al concurso de Casa de Galicia, en tanto no alegó ser parte en tales procedimientos, por lo que no se encuentra comprendido dentro del ámbito de aplicación de las normas que impugna. El accionante, en cuanto socio de la institución, tendrá un interés derivado o indirecto en relación con las resultancias del procedimiento concursal, pero no un interés inmediatamente afectado por las normas impugnadas. En su escrito, menciona que estos artículos resultan en “ perjuicio de socios y acreedores de la sociedad civil ”, pero no acreditó ser acreedor de Casa de Galicia. Finalmente, respecto al artículo 8 de la ley atacada, que simplemente reitera la potestad atribuida al Poder Ejecutivo por el artículo 168 numeral 4 de la Constitución Nacional, la falta de legitimación activa del compareciente resulta palmaria y manifiesta. En resumen, las normas que vienen de mencionarse no son pasibles de afectar el interés directo del accionante, lo que de por sí determina que éste carezca de legitimación activa para impugnarlas. En relación al concepto de interés directo, sostiene Cajarville Peluffo: “ En la concepción más admitida, intereses directos son aquellos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate, sea la norma general o particular, abstracta o concreta. La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada. Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma (...) ; si la norma lesiva es abstracta, el interés comprometido será directo en todos los acontecimientos comprendidos en la categoría que define el supuesto normativo (...) ” (Cfme. Cajarville Peluffo, Juan Pablo, “Conceptos constitucionales...”, pág. 153). En la especie, no es posible vislumbrar la titularidad de un interés directo del actor en la declaración de inconstitucionalidad, inconvencionalidad y consecuente inaplicabilidad a su respecto de los artículos 6, 7 y 8 de la Ley No. 20.022. No se advierte una afectación inmediata de su situación jurídica en virtud de la aplicación de los referidos preceptos legales. Lo expuesto determina que la demanda promovida en relación a tales disposiciones no pueda prosperar, al no verificarse las exigencias previstas en el artículo 258 de la Constitución de la República y en el artículo 509 numeral 1 del CGP. IV) Respecto a la legitimación pasiva del Ministerio de Salud Pública . El promotor dirigió su demanda contra el Poder Ejecutivo (PE) – Ministerio de Salud Pública (MSP). Afirmó que su legitimación pasiva reside en que es el Ministerio que tiene a su cargo las políticas de salud por parte del Poder Ejecutivo, es decir, por el propio texto de la ley se constituye en el ejecutor de la norma inconstitucional. A juicio de la Corporación, el PE - MSP tiene legitimación pasiva en la causa. Tal como señala Vescovi, en el proceso de inconstitucionalidad tiene legitimación pasiva: “(...) el titular del derecho que la ley impugnada tutela, es decir, el interesado en que se mantenga ésta en vigor y sea aplicada a la relación concreta, respecto de la cual el actor pide su apartamiento (inaplicación). Y solamente con relación a este demandado valdrá la sentencia dictada” (Cfme. Vescovi, Enrique, El Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley , pág. 214). En similar sentido, sostiene Durán Martínez, al analizar la legitimación pasiva en la acción de inconstitucionalidad: “ Con relación a la vía de acción, el artículo 517 del Código, al prever que se dé ‘traslado a las partes a quienes afectare la ley o la norma con fuerza de ley’ impugnada, obviamente les asigna legitimación pasiva. Quien debe ejecutar la ley o, en términos generales, el afectado por la ley, es quien posee legitimación pasiva” (Cfme. Durán Martínez, Augusto, “Legitimación en el proceso de inconstitucionalidad de actos legislativos”, en Estudios de Derecho Administrativo , No. 12, La Ley Uruguay, Montevideo, 2015, pág. 261). En la misma línea se pronuncia Valentín, siguiendo los postulados de Caviglia y Gorfinkiel. Señala el autor que: “(...) tendrá legitimación pasiva en la causa para ser demandado en este proceso la persona, física o jurídica, pública o privada, que el actor identifique en su demanda de inconstitucionalidad como demandada, por ser, a su juicio, la eventualmente beneficiada por la ley o decreto departamental con fuerza de ley; o aquella a la que se atribuye por el acto legislativo impugnado una determinada competencia” (Cfme. Valentín, Gabriel, “Cuatro cuestiones sobre el proceso de inconstitucionalidad de la Ley”, en Estudios de Derecho Administrativo , No. 12, La Ley Uruguay, Montevideo, 2015, págs. 341/342). De esta manera, a efectos de indagar quiénes tienen legitimación pasiva en una acción de inconstitucionalidad, lo que corresponde preguntarse es, en palabras de Vescovi, quiénes son los interesados en que la norma impugnada se mantenga en vigor, o, en palabras de Durán Martínez, quiénes son los que deben ejecutar la ley o, en términos generales, resultan afectados por ella. A su vez, de acuerdo con el aporte de Valentín, tendrán legitimación pasiva las personas a las que se atribuye por el acto legislativo impugnado una determinada competencia (véase en tal sentido sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 1.449/2019). En la especie, desde que la Ley No. 20.022 faculta al Poder Ejecutivo a determinar los prestadores de asistencia integral de salud a los cuales se destinarán los afiliados de la institución Casa de Galicia que son beneficiarios del Seguro Nacional de Salud, disponiéndose que, a tales efectos, el MSP realizará la selección de los prestadores con base en determinados criterios y características objetivas, resulta claro que a dicho Ministerio se le atribuye una determinada competencia por la ley en examen, tratándose del organismo que debe ejecutar la ley o que, en términos generales, resulta afectado por ella. En consecuencia, de acuerdo a los conceptos doctrinarios vertidos y su aplicación al caso concreto, es claro que el PE – MSP tiene legitimación pasiva en la causa. V) Respecto a la invocada violación al principio de libertad (art. 7 de la Constitución) . V.I) En primer lugar, el actor invoca el art. 7 de la Constitución de la República, que reconoce el derecho preexistente a la libertad y consagra el derecho a ser protegido en el goce de dicho derecho. Añade que diversas manifestaciones genéricas de este derecho a la libertad son reguladas por otras normas constitucionales, estableciendo siempre un ámbito de ejercicio de libertad como un valor fundamental de especial protección. Manifiesta el accionante que, en el presente caso, las normas legales atacadas restringen indebidamente la libertad de elección de los comparecientes del prestador de salud al cual pasarán ante el cierre de Casa de Galicia, derecho que también fue reconocido en la normativa que creó el Sistema Nacional Integrado de Salud (Ley No. 18.211). Sobre este último punto, expresa que el principio inspirador del sistema previsto en el art. 3 lit. H de la Ley No. 18.211 (“ La elección informada de prestadores de servicio de salud por parte de los usuarios ”), se funda en el principio de libertad de raigambre constitucional, que las normas aquí impugnadas vulneran flagrantemente. V.II) A juicio de este Colegiado, el presente embate crítico no satisface las exigencias previstas en el art. 512 del CGP, lo que determina su rechazo. La Suprema Corte de Justicia ha sostenido, reiteradamente, que corresponde el rechazo de plano de la acción promovida por incumplimiento del requisito impuesto por el art. 512 del Código adjetivo (fundamentación del petitorio) cuando el promotor de la declaración de inconstitucionalidad no invoca de qué manera las normas que ataca vulneran los artículos de la Constitución que menciona como transgredidos. De este modo, la Corte ha expresado que es imperativo consignar, con toda precisión y claridad, cuáles son, concretamente, las disposiciones que serían contrarias a la Carta, como también desarrollar el fundamento por el cual se sostiene que ello es así (véase al respecto, entre otras, las sentencias Nos. 89/1991, 312/1995, 131/1998, 78/2006 y 1.682/2008). Más recientemente, en sentencia No. 243/2020, sostuvo la Corporación: “(...) no basta con enunciar y transcribir las disposiciones legales que se reputan inconstitucionales; tampoco se satisface la exigencia legal recurriendo a manifestaciones genéricas tendientes a convencer de que las normas impugnadas vulneran los principios de igualdad y debido proceso. En verdad, los cargos contenidos en la impugnación se reducen a una mera disconformidad con lo consagrado en la ley, y no un enfoque razonado, claro, preciso y fundado por el cual se cotejan los artículos de la ley tildada de inconstitucional y las normas concretas de la Carta Política que se cree violentada ”. El artículo 512 del CGP exige precisión y claridad, tanto en lo que se refiere a la identificación de la norma que se reputa inconstitucional, como en cuanto al principio o norma constitucional que se vulnera. En el caso concreto, la mera mención a que las normas atacadas restringen la “libertad de elección del prestador de salud”, sin ulteriores desarrollos en los que se explicite la proyección y la magnitud de tal limitación a su esfera de libertad, resulta insuficiente para obtener un pronunciamiento de la Corte. Véase que el actor no realizó un desarrollo concreto y fundado respecto a por qué razón entiende que las normas legales atacadas suponen una vulneración del derecho o principio de libertad, reconocido, entre otros, en el art. 7 de la Carta Magna. El promotor pretende elevar el alegado “ derecho a la libre elección del prestador de salud ” al rango de derecho fundamental, sin un mínimo desarrollo explicativo al respecto. Sabido es que el art. 7 de la Constitución reconoce una serie de derechos, entre ellos el derecho a la libertad, de los que ningún habitante podrá ser privado “ sino conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general ”. O sea, no se trata de derechos absolutos, sino que admiten limitaciones o restricciones, siempre que éstas provengan de leyes formales, las que además deben estar inspiradas en razones de interés general. En la demanda de autos, el accionante ni siquiera hizo mención a las exigencias a las que está sometida la limitación de los derechos fundamentales, ni mucho menos analizó, en el caso concreto, por qué las normas legales atacadas (que a su juicio limitarían el ejercicio del derecho a la libertad), excederían o se apartarían de tales límites. Bajo este marco, esto es, teniendo en cuenta que los derechos admiten ser limitados por razones de interés general, lo expuesto por el actor, en el sentido de que se ve privado de elegir sin restricciones el prestador de salud, no pasa de ser una expresión de disconformidad o disgusto con la solución legislativa, pero en modo alguno alcanza a ser una crítica precisa y concreta que demuestre la colisión entre la norma legislativa y la solución constitucional. Por otro lado, va de suyo que el eventual conflicto entre dos leyes -que se desliza en el presente capítulo de la demanda cuando se hace referencia a lo dispuesto en el art. 3 lit. H de la Ley No. 18.211- no es objeto del proceso de inconstitucionalidad; ergo, no puede ser examinado en esta causa. En definitiva, ante el incumplimiento ostensible de los requisitos previstos en el art. 512 del CGP, debe desestimarse, por inadmisible, la inconstitucionalidad solicitada en este punto. V.III) Sin perjuicio de lo anterior, que de por sí sería suficiente para desestimar el planteo, no se advierte que las normas legales atacadas vulneren el derecho a la libertad, desde que la limitación a este derecho resulta acorde con los requisitos comúnmente exigidos por la doctrina y jurisprudencia. Como fuera señalado, la Constitución habilita la limitación del goce de la mayoría de los derechos por ella reconocidos, entre los cuales está la libertad y sus diversas manifestaciones, en la medida en que tal restricción sea impuesta “ conforme a las leyes que se establecieren por razones de interés general ” (art. 7 de la Constitución). A este respecto, la Suprema Corte de Justicia ha sostenido reiteradamente el carácter no absoluto de los derechos que se enuncian en el artículo 7 de la Constitución. Así, en sentencia No. 617/2012, citando el anterior pronunciamiento No. 33/1994, se expresó: “(...) corresponde reiterar aquí lo ya sostenido por esta Corporación respecto a la no existencia de derechos absolutos en nuestro sistema constitucional (salvo el derecho a la vida) ya que la Constitución confiere discrecionalidad al legislador, aunque precisamente regulada, al imponerle que, para disponer una tal limitación debe atender a razones de interés general (Sentencia No. 133/663 y Sentencia No. 152/991, entre otras). En este sentido, es jurisprudencia pacífica de la Corte que la tutela y reglamentación de los derechos consagrados en el artículo 7 de la Carta importa, en la generalidad de los casos, una colisión entre dos órdenes de intereses, el subjetivo del titular y el colectivo de la sociedad, y en la dilucidación legislativa del conflicto, si no existe posibilidad de conciliarlos, el primero debe ceder y siempre en tributo de los superiores intereses comunitarios, cuya valoración prioritaria es incuestionable en todo estado de derecho ” (véase asimismo la sentencia de la Corte No. 79/2016). Respecto a la potestad legislativa de limitación de los derechos fundamentales, señala Casal Hernández: “ El legislador, en uso de su libertad de configuración normativa o libertad política, está facultado para adoptar las medidas que estime necesarias para alcanzar el bien colectivo, lo cual puede conducir a la previsión de medidas restrictivas de algún derecho constitucional. El uso de esa libertad política conoce límites (...) , pero el legislador a menudo dispone de un margen de libertad para decidir si somete o no a un derecho a una determinada restricción constitucionalmente lícita mas no constitucionalmente necesaria ” (Cfme. Casal Hernández, Jesús María, “Condiciones para la limitación o restricción de Derechos Fundamentales”, en Revista de Derecho , No. 3, Universidad Católica del Uruguay, Montevideo, 2002, pág. 116). Lo que debe evaluarse, en primer lugar, es si existen razones de interés general para la limitación al derecho fundamental. Como ha expresado la Corte en señera sentencia: “(...) es potestad de la Corporación aplicar reglas de razonabilidad cuando juzga si el motivo justificativo de la Ley, está o no basado en el concepto de interés general”. Ya la consagraba el ilustre maestro Justino Jiménez de Aréchaga, al enseñar que “ ( ...) se ha admitido, además, la posibilidad de que la Suprema Corte, en los procedimientos de contralor de constitucionalidad, revise la razonabilidad de ese juicio formulado acerca de las conveniencias del interés general (La Constitución Nacional, edición de la Cámara de Senadores, 1992, t. I, pág. 226). Esto es, razonabilidad del motivo invocado por el legislador, para limitar esos derechos, en función del interés general y no, en cambio, razonabilidad u oportunidad de la legislación misma ” (Cfme. sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 42/1993). Y bien, en el presente caso, es razonable y conforme al interés general que se hayan establecido determinados lineamientos para la redistribución simultánea de los casi 40.000 afiliados a Casa de Galicia. En tal sentido, el art. 1 de la Ley No. 20.022 facultó al Poder Ejecutivo a determinar los prestadores de asistencia integral de salud a los cuales se destinarían los afiliados de la institución Casa de Galicia que son beneficiarios del Seguro Nacional de Salud. Para ello, la ley dispone que deben tomarse en cuenta determinados criterios, indicados en el art. 2. Es evidente que no poner ningún tipo de restricción a los afiliados a Casa de Galicia que, súbitamente, quedaban sin prestador de salud, permitiéndoles optar libremente por cualquiera de los prestadores habilitados, suponía el riesgo de conducir a una sobrecarga de usuarios en algunos de los prestadores, con los consecuentes perjuicios no solo para los afiliados redistribuidos, sino para el interés general de todos los usuarios del Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS). La solución prevista en la ley impugnada, tendiente a una redistribución racional y ordenada de los afiliados, aparece como razonable y no arbitraria. La finalidad que inspiró la medida emerge expresamente de la parte final del art. 1 de la ley: “ garantizar la cobertura universal, la accesibilidad y sustentabilidad de los servicios de salud, la eficacia en términos económicos y sociales, y el aprovechamiento racional de los recursos humanos, materiales, financieros y la capacidad sanitaria instalada y a instalarse ”. A su vez, se estima que, en el presente caso, se da cumplimiento a los requisitos formales y materiales exigidos para la limitación del derecho fundamental en juego. En este sentido, ha señalado la Corte en sentencia No. 79/2016: “(...) al restringir el goce de derechos fundamentales, el legislador no sólo está limitado por la previsión de que la Ley restrictiva del goce de derechos humanos o fundamentales se realice por ‘razones de interés general’, como expresa el art. 7 de la Carta. En efecto, el legislador también está limitado por otros requisitos respecto de cuya procedencia existe consenso en la más autorizada doctrina tanto internacional como nacional (cf. Robert Alexy, ‘Los derechos constitucionales y el sistema jurídico’, en ‘Teoría del discurso y derechos constitucionales’, Fontamara, 2005, México, págs. 78-88; Jesús María Casal Hernández, obra citada, pág. 109; Carlos Bernal Pulido, ‘Estructura y límites de la ponderación’, edición digital a partir de Doxa: Cuadernos de Filosofía del Derecho, No. 26, 2003, pág. 225-227; Martín Risso Ferrand, ‘Algunas garantías básicas de los derechos humanos’, FCU, Montevideo, 2a. Ed., págs. 36-39 y 134-136). ‘La injerencia del poder público en los derechos fundamentales -dice Casal Hernández- ha de llenar determinados requisitos de los que depende su licitud. Algunos tienen carácter formal, mientras otros son de índole material’ (obra citada, págs. 115-116). La jerarquía constitucional de estos requisitos se desprende de lo dispuesto en los arts. 7 y 72 de la Constitución. El art. 7 consagra el principio de legalidad y comprende todos los requisitos formales que referiremos a continuación. El mismo art. 7 y el art. 72 confieren rango constitucional a los llamados requisitos materiales. En este sentido, compartimos plenamente la lúcida interpretación realizada por Martín Risso al respecto. Señala el autor compatriota que cuando el art. 7 refiere a la garantía sustancial más frecuente (la existencia de ‘razones de interés general’), hasta con el uso de la expresión ‘razones’, demuestra que las Leyes que limiten derechos humanos deben ser conformes a la razón, razonables, y esa razonabilidad se orienta hacia la noción de interés general como garantía de los derechos humanos; por lo tanto, si no existe esa razonabilidad, esa Ley será inconstitucional (‘Algunas garantías básicas de los derechos humanos’, FCU, Montevideo, 2a. Ed., págs. 134-136). El principio de proporcionalidad aparece como una consecuencia lógica de lo que viene de decirse. No puede ser ‘razonable’, no puede estar fundado en ‘razones’, el ejercicio de la potestad legislativa cuando una Ley: a) no es idónea para lograr el fin perseguido y, por lo tanto, se sacrifica un derecho sin ningún sentido; b) ni cuando no es necesaria la restricción, ya que ella únicamente es admisible cuando no hay otra alternativa; y, c) ni cuando existe una desproporción entre los intereses y valores en juego (obra citada, págs. 135-136) ”. Siguiendo los requisitos exigidos por Casal Hernández en su preciso estudio de la cuestión, pueden distinguirse: A) Requisitos formales: i) la reserva legal; ii) la determinación o precisión de la regulación; iii) el carácter orgánico de la Ley (debe tratarse de una Ley en sentido orgánico-formal). B) Requisitos materiales: i) licitud del fin perseguido; ii) proporcionalidad; iii) intangibilidad del contenido esencial del derecho; iv) compatibilidad con el sistema democrático (Cfme. Casal Hernández, Jesús María, “Condiciones para la limitación o restricción de Derechos Fundamentales”, págs. 115 y ss.). En el presente caso, en cuanto a los requisitos formales, huelga señalar que la limitación está contenida en una ley en sentido orgánico-formal, por lo que se verifican la primera y la tercera exigencias antedichas. A su vez, hay una determinación precisa de la restricción en la ley (se indica para qué casos concretos se regula la asignación de prestadores y bajo qué coordenadas), por lo que se cumple también el segundo requisito formal. Por su parte, respecto a los requisitos materiales, en primer lugar, es claro que el fin perseguido, que radica en velar por la estabilidad y sustentabilidad del SNIS (frente al inminente riesgo de migración masiva y simultánea de los usuarios de Casa de Galicia a otros prestadores integrales de salud habilitados, en detrimento de la calidad asistencial), es una finalidad perfectamente lícita. En segundo término, la medida resulta acorde al principio de proporcionalidad, en tanto resulta idónea, necesaria y proporcional –en sentido estricto- para alcanzar el fin perseguido. Es idónea, en tanto la asignación automática de los afiliados a Casa de Galicia a determinados prestadores indicados por el Poder Ejecutivo es apta para la consecución de la finalidad mencionada (la estabilidad y sustentabilidad del SNIS). Es necesaria, pues para lograr el fin indicado, era preciso arbitrar mecanismos que impidieran la sobrecarga de alguno de los prestadores habilitados, lo que podía conducir a perjudicar gravemente la calidad en la atención a los usuarios del sistema, afectando el derecho a la salud de todos ellos. Y es proporcional, teniendo en cuenta los medios adoptados en relación con los intereses y valores en juego, ya que: a) por un lado, la selección de los prestadores se hace en base a una serie de criterios y características objetivas, indicadas en el art. 2 de la ley; y b) por otro lado, si bien se parte de una asignación automática, el art. 3 de la ley permite a los usuarios redistribuidos, dentro de un plazo de 30 días, cambiar de prestador de asistencia integral de salud, pudiendo elegir entre aquellos prestadores determinados por el Poder Ejecutivo, amén de que, una vez cumplidos los 24 meses desde la asignación realizada, se permite a los usuarios migrar libremente al prestador de salud que elijan voluntariamente. En tercer lugar, la medida cumple con el requisito de no desnaturalizar o vaciar el contenido esencial del derecho fundamental. En efecto, el derecho a la libertad no se ve suprimido o desnaturalizado por la leve restricción impuesta por las disposiciones impugnadas. Se trata, en todo caso, de una limitación temporal, ampliamente justificada por las razones ya señaladas. Finalmente, respecto al requisito de la compatibilidad con el sistema democrático, ello surge claro en el caso, en tanto la limitación fue aprobada mediante una ley orgánico-formal, que cumplió con los requisitos exigidos para su sanción. Por todo lo expuesto, entonces, cabe rechazar el primer planteo del promotor. VI) Respecto a la invocada violación al principio de igualdad (art. 8 de la Constitución) . VI.I) Señala el actor que la violación al principio de igualdad está configurada por el hecho de que a los socios de Casa de Galicia se les restringe arbitrariamente el elenco de prestadores integrales a los cuales ingresar, mientras que el resto de los usuarios del SNIS pueden elegir entre todos los prestadores, configurándose así un trato discriminatorio. Efectúa en su demanda una serie de citas de doctrina y jurisprudencia, tras lo cual, afirma que, en el caso concreto, el trato diferente al que son sometidos los afiliados a Casa de Galicia no es capaz de superar los más elementales criterios de razonabilidad. Expresa que la distinción realizada no se asienta en ningún criterio que razonablemente pueda justificarla, por lo que aquélla es violatoria del principio de igualdad consagrado en el art. 8 de la Constitución de la República. VI.II) Pues bien. Lo primero que cabe indicar es que resulta dudoso que el escaso desarrollo argumental del planteo satisfaga las exigencias previstas en el art. 512 del CGP, desde que, si bien la demanda abunda en citas doctrinarias y jurisprudenciales, es breve y poco fundada la exposición relativa al caso concreto. Véase que el actor no especifica, con el rigor y precisión necesarios, cuáles disposiciones de la Ley No. 20.022 vulneran el principio de igualdad y las razones que conducen a sostener tal vulneración. VI.III) De todos modos, aun si con criterio flexible se tienen por satisfechos los requisitos formales de alegación, el planteo resulta de franco rechazo. En efecto, los escasos argumentos desplegados por el accionante no logran convencer respecto a la alegada vulneración, por la normativa legal atacada, del principio de igualdad reconocido en el art. 8 de la Constitución de la República. A criterio de la Corte, el tratamiento diferencial asignado en este caso a los afiliados a Casa de Galicia respecto al otorgado a los restantes usuarios del SNIS (en lo que atañe a la elección de los prestadores de salud), se encuentra notoriamente justificado. En relación a la definición, alcance y contenido del principio de igualdad, señaló recientemente la Corte, en sentencia No. 529/2021: “(...) el principio de igualdad en sentido formal, históricamente, es equivalente a la prohibición de discriminación mientras que la igualdad en sentido sustancial se concreta en el empeño del Estado en garantir el efectivo goce de los derechos constitucionalmente protegidos, removiendo las condiciones de hecho que obstaculicen el desarrollo de la persona (Cfme. Citarilla, María Luisa; ‘La persona humana nell’ordinamiento giuridico in i diritti della personalita strategie di tutela inibitorie risarcimiento danni .internet a cura di serafino ruscica’; Cedam, 2013, pág. 20). El precepto constitucional de igualdad es violado cuando la ley, sin un razonable motivo o sin una justificación constitucionalmente relevante, ante situaciones iguales dispone un tratamiento diverso y cuando ante situaciones diversas dispone un tratamiento idéntico (Cfme. Corte Constitucional Italiana, Sentencia No. 15 de 1960). La violación del principio de igualdad subsiste cuando situaciones sustancialmente idénticas son disciplinadas en modo injustificadamente diverso y no cuando esas diversidades de disciplina corresponden a situaciones no asimilables (Cfme. Corte Constitucional Italiana Sentencia No. 155/2014). Ahora bien a efectos de determinar si existe una violación del precepto objeto de examen cobra vital importancia el principio de racionalidad según el cual el criterio del juez, debe establecer conforme al principio de justicia, razonablemente, la elección de parámetros que establezca una regla adecuada, proporcionada y no discriminatoria. El principio de racionalidad de la ley prescribe que una diversidad de tratamiento prevista por el legislador debe ser esencialmente racional, justificada y no arbitraria. No se prohíbe al legislador prever reglas diversas para situaciones diversas, lo que se veda es la diferenciación legislativa arbitraria (Cfme. Olivetti, Marco; ‘I diritti Fondamentali lezioni’ Claudio Grenzi Editorie; 2015; pág. 163). (...) Aunando en la cuestión, doctrina especializada ha explicitado que ‘no es posible afirmar que toda diferencia de trato sea discriminatoria, sino que puede existir una justificación objetiva y razonable que la ampare, lo que ‘a sensu contrario’ deriva en la consideración de una situación discriminatoria cuando no persiga una finalidad legítima o cuando no exista una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin que se quiere conseguir’ (Cfme. PÉREZ ROYO, Fernando, ‘El derecho de propiedad y la prohibición de discriminación en su disfrute como límites al poder tributario en el Convenio Europeo de Derechos Humanos’, CREDF, núm. 109-110,2001, pág. 36). En la doctrina nacional, Risso Ferrand ha expresado: ‘¿Cuáles son los criterios, pautas de análisis o parámetros para aceptar que una ley que legisla para un grupo de individuos es ajustada al principio de igualdad? Al respecto señalé anteriormente: [...] la dificultad radica en determinar cuáles son estos requisitos que habilitan el trato diferenciado para algunas categorías, e incluso una vez determinados cuáles son estos requisitos, también es complejo su análisis en cada caso concreto. Una primera aproximación a la cuestión pone de manifiesto el famoso criterio de la razonabilidad de la distinción, desarrollado originalmente por la jurisprudencia norteamericana y luego expandido en todo el derecho comparado. Pero este juicio de razonabilidad se encuentra complementado o precisado por otros conceptos tales como el de la finalidad legítima de la distinción y el juicio de racionalidad. [...] Indudablemente el problema termino-lógico no tiene otra consecuencia que facilitar o dificultar el análisis de la cuestión, pero desde el punto de vista jurídico, las consecuencias serán las mismas en la medida en que, en términos reales, se analicen los tres aspectos. A los efectos de intentar dar la máxima claridad al análisis de estos criterios, se utilizará a continuación la terminología que en general (aunque no siempre) es utilizada por la jurisprudencia española contemporánea y por el Tribunal Europeo de Derecho Humanos. A) El juicio de razonabilidad. En primer término corresponde mencionar el juicio de razonabilidad, pero entendiendo el mismo como referido a la causa de la distinción, o con mayor precisión a la razonabilidad de la causa de distinción. En lo que refiere a las causas de distinción podemos plantear el problema al menos en tres niveles diversos: a) En primer lugar, y como ha desarrollado con precisión Korzeniak, de la lectura de nuestra Constitución surgen diversas hipótesis en que la propia Carta impone, con variable alcance, la pertinencia de las distinciones. Por ejemplo en lo que refiere a los menores de edad, los artículos 40 y siguientes de la Constitución dan la pauta clara de que la distinción entre mayores y menores de edad no sólo es razonable sino que en la mayoría de los casos, según las hipótesis que se analicen, la distinción resulta imperativa. En estos casos la causa razonable de la distinción se encontrará en el propio texto constitucional, por lo que el análisis de la razonabilidad de la misma no presentará dificultades de tipo alguno. b) En un segundo nivel encontramos casos en que si bien la Constitución, en cierta forma, admite la posibilidad de la distinción, la misma por lo general no surge como preceptiva sino que se da una amplia discrecionalidad al legislador para su utilización o no. Esto lo encontramos por ejemplo en el artículo 85 numeral 3.o cuando habla de la competencia de la Asamblea General de expedir leyes para el fomento de la ilustración, agricultura, industria, etc. Con base en esta norma, en forma implícita, se autoriza al legislador a dictar normas particulares por ejemplo para los sujetos comprendidos en la categoría de industriales, pero bien podrá la ley no efectuar distinciones de tipo alguno. c) Por último, encontramos hipótesis en que no surge de la Constitución, ni en forma explícita ni implícita, la causa de ciertas distinciones. Uno de los casos más interesantes de los últimos años, por la pluralidad de categorías que se establecían, lo encontramos en las leyes de refinanciación del endeudamiento interno, donde se distinguía entre deudores del sistema financiero y de otros acreedores, y a su vez, dentro de los primeros se distinguía según la actividad que desarrollaban (agropecuaria, industrial, comercial, prestadores de servicios y quienes no entraban en ninguna de dichas clases), y todavía se efectuaban categorizaciones múltiples entre los deudores amparados por la ley. La mayoría de las categorizaciones carecían de base constitucional, por lo que en estos casos era necesario analizar la razonabilidad de la causa de distinción, pero no buscando la misma en la Constitución, sino constatando que no resulten arbitrarias o caprichosas, y que no resulten contrarias a lo dispuesto en la Carta. B) Finalidad legítima. El segundo elemento esencial para el análisis de la constitucionalidad de la diferenciación consiste en que exista una finalidad, y que ésta sea legítima. Si el factor diferencial no responde a ningún fin, si es puramente gratuito, deberá tacharse de arbitrario. De la misma forma, cuando existe, la finalidad debe ser legítima. Al igual que ocurre al estudiar los elementos esenciales o constitutivos del acto administrativo, la distinción entre la causa de la diferenciación y la finalidad de la diferenciación resulta útil, ya que bien podemos encontrar casos en que la causa o motivo de la distinción sea razonable pero la finalidad sea ilegítima, o bien a la inversa. Por ejemplo, una ley que distinga entre mayores y menores de edad tendrá una causa de diferenciación constitucionalmente válida, pero si la finalidad no es la de proteger a los menores el fin será ilegítimo. También podemos imaginar casos inversos, en que la causa sea inconstitucional, aunque la finalidad sea legítima. C) El juicio de racionalidad. Pasando al tercer elemento para el análisis de la constitucionalidad de la diferenciación, debe señalarse que se requiere además que pueda efectuarse un juicio de racionalidad, que se aprecia en la relación medio-fin. La razonabilidad atiende a la causa justificante de la distinción, a esto se suma la constatación de la legitimidad de la finalidad de la diferenciación, y por último aparece la racionalidad que atiende a algo estructuralmente interno, que es la relación positiva entre medios y fines. El Tribunal Constitucional español, en sentencia 114/987 decía que un juicio de racionalidad satisfactorio aparece en la ley que condiciona el derecho a jubilación o retiro a requisitos objetivos como haber prestado servicio por cierto tiempo, haber cotizado durante un determinado período, etc. La distinción entre quienes cotizaron por cierto lapso y quienes no lo hicieron es racional respecto al fin perseguido: la jubilación. Pero si la ley condiciona y limita el derecho a la pasividad al hecho de haber tenido buena conducta por ejemplo, desaparece la racional relación de medios y fin, ya que la diferenciación entre quienes cumplen con dicho requisito y quienes no lo cumplen no guarda una relación de racionalidad con el fin perseguido o sea con el derecho a la jubilación’. (Cfme. Risso Ferrand, Martín; ‘Derecho constitucional’, Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, 2ª Ed. actualizada y ampliada, 2006, págs. 504-509). ‘Para que haya vulneración del principio de igualdad no basta un trato distinto sino que es imprescindible que éste sea arbitrario o injustificado. El criterio clave de la igualdad en el contenido de la norma estriba, pues, en determinar qué criterios de diferenciación normativa son legítimos y cuales, en cambio resulta ilegítimos’ (Cfme. Diez - Picazo, Luis María, ‘Sistema de derechos fundamentales’; 4ª Edición; Civitas; Thomson Reuters; pág. 187). Por su parte, a efectos de establecer si existe o no una violación del principio de igualdad, Berejeiro citado por Gutiérrez y Marchetti propone un test de cinco pasos: 1.- Existencia de una diferencia de trato. La igualdad que garantiza la Constitución es la jurídica o formal y no comporta necesariamente la igualdad real o material. Significa que a los supuestos de hecho iguales han de serle aplicadas unas consecuencias jurídicas que sean también iguales. Han de considerarse iguales dos supuestos de hecho, cuando la introducción en uno de ellos de un elemento o factor que permita diferenciarlo de otro se encuentre carente de fundamento racional y sea por tanto arbitraria. 2.- Idoneidad del término de comparación. Homogeneidad de las situaciones jurídicas o identidad sustancial entre las situaciones jurídicas aportadas como término de comparación para ilustrar la desigualdad denunciada (por ejemplo, porque las dos son expresivas de la misma manifestación de riqueza, real o potencial, indicativa de capacidad económica). 3.- Existencia de una justificación objetiva y razonable. Verificación de si la diferencia de trato dispensada por el legislador ofrece una justificación objetiva y razonable. Se trata de apreciar la lógica interna de la norma cuestionada comprobando si existe o no una correspondencia lógica entre los criterios adoptados por el legislador. Lo que prohíbe el principio de igualdad son las desigualdades que resultan artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. 4.- Adecuación y proporcionalidad. Verificación de si las consecuencias jurídicas de la diferenciación son adecuadas y proporcionadas con relación a dicha justificación o la finalidad perseguida de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin perseguido por el legislador superen un juicio de proporcionalidad en Sede constitucional, evitando resultados excesivamente gravosos o desmedidos. 5.- Criterio de normalidad o generalidad de los casos, empleado a menudo a propósito del juicio de razonabilidad respecto de la diferenciación adoptada por la norma y el fin perseguido por aquella, implícito en todo juicio de igualdad (Cfme. Gutiérrez Gianni, Marchetti Marcelo; Ob. Cit.; pág. 103) ”. En sentido similar, en sentencia No. 28/2006, sostuvo la Corte: “ La pauta que debe manejar el juzgador de la constitucionalidad debe ser la de la ‘... razonabilidad de los motivos invocados por el legislador, es decir, de que las clasificaciones legales no creen ‘clases sospechosas’, motivantes de una ‘discriminación perversa’ y por ello mismo, contraria a la normativa superior (Cf. Eduardo S. Corwin, La Constitución de los Estados Unidos y su significado actual, pág. 630). No debe existir un propósito arbitrario, hostil y que determine la formación de grupos o clases sin un sentido de razonabilidad, en ese supuesto permitido por la misma desigualdad en que se encuentran, pues de otra forma, al mantenérsela y no ser corregida, se transformaría en un ataque al propio principio de igualdad consagrado constitucionalmente’ (LJU, T. CX, Caso No. 12.777)” . Como expresa Guastini: “ El principio de igualdad es violado cada vez que la ley, sin ‘motivo razonable’, trata de forma diferente a ciudadanos que se encuentran en situaciones iguales. Este principio exige que toda distinción o clasificación introducida por el legislador sea ‘razonable’, no arbitraria; en suma, justificada ” (Cfme. Guastini, Riccardo, Estudios de teoría constitucional , Fontamara, Instituto de Investigaciones jurídicas, UNAM, 2001, pág. 181). Respecto al principio de razonabilidad, señala el autor: “ En muchos sistemas constitucionales contemporáneos, el límite sustancial quizá más importante para la legislación es el principio llamado de ‘razonabilidad’. Se trata de un principio elaborado por diversos tribunales constitucionales a través de la interpretación de las disposiciones constitucionales que establecen el principio de igualdad, o sea la prohibición para el legislador de distinguir (o discriminar) entre ciudadanos. En muchas Constituciones el principio de igualdad es formulado como una regla específica, que prohíbe no ya cualquier distinción sin ulteriores especificaciones, sino algunas distinciones particulares determinadas: por ejemplo, las basadas en la raza, el sexo, la opinión política, las condiciones sociales, etcétera. En consecuencia, existen ciertas condiciones que están prohibidas (se trata, podríamos decir, no de meras distinciones, sino de ‘discriminaciones’ en sentido valorativo), mientras que cualesquiera otras distinciones están permitidas. Sin embargo, diversos tribunales constitucionales entienden el principio de igualdad como un principio genérico, del tipo: ‘Los casos iguales deben ser tratados del mismo modo, y los casos diferentes deben ser tratados en modos diversos’. Este principio, así formulado, supone claramente el problema de decidir cuáles casos son (entre ellos) iguales y cuáles no lo son; dicho de otro modo, cuáles distinciones son justificables y cuáles son discriminatorias. Pues bien, el principio de razonabilidad es precisamente una respuesta a esta pregunta. Desgraciadamente es una respuesta tautológica. Según este principio, las distinciones (o clasificaciones) realizadas por el legislador, para no ser discriminatorias, deben ser razonables. ¿Qué significa esto? Significa que, para distinguir, deben existir razones, naturalmente. ¿Pero qué significa ‘razones’? En este tipo de contexto, es obvio que ‘razones’ no significa simplemente argumentos, significa ‘buenos’ argumentos, es decir, justificaciones. (...) Es evidente que, para decidir si un argumento es bueno (y si, por tanto, una cierta distinción legislativa está justificada), hay que hacer un juicio de valor. Ahora bien, el órgano competente para expresar en última instancia y con eficacia general semejante juicio de valor es, naturalmente, el tribunal constitucional ” (Cfme. Guastini, Riccardo, Estudios de teoría constitucional , págs. 53/54). En el presente caso, considera la Corte que, si bien se otorga un trato diferencial a los afiliados a Casa de Galicia respecto al conferido al resto de los usuarios del SNIS, ello no implica una violación al principio de igualdad, en tanto están presentes los requisitos exigidos por la doctrina y jurisprudencia citadas para legitimar ese tratamiento dispar. Así, en primer lugar, en cuanto al juicio de razonabilidad, la causa de la distinción en el trato dado por la ley a los usuarios del SNIS afiliados a Casa de Galicia en relación al resto de los usuarios, resulta razonable. En efecto, hay una evidente diferencia entre la situación excepcional que fue objeto de tratamiento en la presente ley, en la que cerca de 40.000 usuarios de un prestador de salud debieron migrar en forma simultánea y obligatoria a otros prestadores en virtud del cierre de una institución, y la situación habitual y general correspondiente al resto de los usuarios del SNIS, cuya movilidad, según acreditó la demandada, no alcanza a los 30.000 casos por año (véase fs. 206 y vto.). En la exposición de motivos del entonces proyecto de ley (distribuido 880/2022, Carpeta 639/2022), se señalaba que, por sentencia No. 2881/2021 de 23 de diciembre de 2021 se decretó el cese de actividades de Casa de Galicia, y en consecuencia, los usuarios quedaron sin prestador de salud asignado. Ante esto, se indicaba que “(...) actualmente no existe prevista una solución para aquellas situaciones, como la generada por el cese de actividades de la institución Casa de Galicia, que provoquen la migración de usuarios, masiva y en forma intempestiva, afectando la estabilidad del sistema, generando sobrecargas en otros prestadores de salud, en detrimento de la calidad asistencial. En razón de lo anterior, se presenta la siguiente solución normativa, donde la finalidad es velar por la estabilidad y sustentabilidad del Sistema Nacional Integrado de Salud, y la calidad en la atención a los usuarios, protegiendo y garantizando el derecho de los mismos a una cobertura de salud integral ”. En consecuencia, la categoría conformada en el caso por el legislador (usuarios del SNIS afiliados a Casa de Galicia, institución que dejó de funcionar), lejos está de plasmar arbitrariedad o capricho; por el contrario, responde a la efectiva existencia, en los hechos, de dicho grupo o clase. En segundo lugar, también existe una finalidad legítima en la conformación de la categoría de sujetos alcanzados por la norma atacada. La finalidad radica, como se indicó, en velar por la estabilidad y sustentabilidad del SNIS, frente al inminente riesgo de migración masiva y simultánea de los usuarios de Casa de Galicia a otros prestadores integrales de salud habilitados. Tal como se señala en el art. 1 de la ley, se buscó con esta medida garantizar la cobertura universal, la accesibilidad y sustentabilidad de los servicios de salud, así como la eficacia en términos económicos y sociales, el aprovechamiento racional de los recursos humanos, materiales, financieros y la capacidad sanitaria instalada y a instalarse. En consecuencia, resulta legítima la finalidad de ordenar el mecanismo de asignación del nuevo prestador de salud, ante la cantidad de usuarios que de un momento para otro quedaron sin asistencia, velando tanto por sus intereses, como por la calidad de la asistencia y la sostenibilidad de todo el sistema. Por último, la normativa legal impugnada también supera el llamado juicio de racionalidad, por cuanto surge en forma clara la relación positiva aludida entre los medios utilizados (la asignación automática de los afiliados a Casa de Galicia a determinados prestadores integrales de salud indicados por el Poder Ejecutivo, con la posibilidad de migrar entre éstos durante un plazo de 30 días) y los fines perseguidos (la estabilidad y sustentabilidad del SNIS). En este sentido, ya se analizó anteriormente que la medida adoptada en la ley impugnada resulta idónea, necesaria y proporcional para alcanzar el fin perseguido. En efecto, el artículo 2 de la ley estableció una serie de requisitos y características que deben cumplir los prestadores de salud a los que se asignaron los ex afiliados de Casa de Galicia. Se trata de directrices objetivas y racionales (número total de afiliados, incremento no mayor a 15% en la cantidad de usuarios, lugar de asiento de la Sede principal o secundaria, total de camas de cuidados intermedios y terapia intensiva, situación financiera y resultados operativos), que apuntan hacia las finalidades de estabilidad y sostenibilidad del sistema, ante el impacto provocado por el cierre de un prestador de salud con un importante número de socios. Expresa la demandada que, de un total de once, son cuatro los prestadores que cumplen con tales requisitos, a los que se suma ASSE y una opción adicional para los residentes en Canelones. Entre estos prestadores, los sujetos alcanzados por la ley pueden optar dentro de los treinta días siguientes a la asignación por el Poder Ejecutivo. Por lo tanto, la restricción a la libertad de elegir el prestador de salud no es absoluta sino relativa y se encuentra justificada en atención a las finalidades perseguidas por la ley. Por último, se establece un plazo de permanencia de veinticuatro meses, vencido el cual los usuarios pueden optar por cambiar libremente entre todos los prestadores. De esta manera, se supera el test de racionalidad, al establecerse un plazo prudencial a los efectos de solicitar el cambio de prestador, buscando estabilizar el sistema luego del impacto provocado por el cierre de uno de los prestadores. Además, se trata de un plazo que no es ajeno a la cuestión de la movilidad de los usuarios. Véase que, para los restantes usuarios, se exige “ una antigüedad mínima de 2 años de permanencia en el mismo prestador integral ” para solicitar el cambio (artículo 8 del decreto No. 344/020). Sobre la base de estos argumentos, cabe concluir que el accionante no ha demostrado la incompatibilidad de las normas impugnadas con el principio de igualdad. Contrariamente a lo que sostiene en su demanda, existen razones de interés general para la solución legislativa adoptada en la Ley No. 20.022. El cierre intempestivo de un importante prestador de salud, con un número considerable de afiliados, se trata de un acontecimiento excepcional, frente al cual la ley buscó brindar un procedimiento ordenado para la asignación de los prestadores de salud, que garantice los derechos de los usuarios, la calidad de la atención y la sostenibilidad del sistema. Por las razones señaladas, concluye la Corte que las normas atacadas no vulneran el principio de igualdad, en tanto la alegada diferenciación o distinción en el trato no resulta irracional ni arbitraria. VII) Respecto a la alegada violación a los principios de separación de poderes y de certeza o seguridad jurídica . Sostiene el actor que, al momento de promulgarse la Ley No. 20.022, la resolución judicial que dispuso el cese de actividades de Casa de Galicia aún no estaba firme (por haber sido apelada), encontrándose en funciones la sindicatura y sin que se hubieran verificado los créditos del cúmulo de acreedores de la concursada. A pesar de ello, expresa, el art. 6 de la ley incide en la situación patrimonial de la empresa concursada, en tanto dispone la apertura de la etapa de liquidación y asigna un destino específico a uno de los principales activos de la concursada, en evidente perjuicio de las legítimas expectativas de los acreedores y de los socios. Afirma entonces que el art. 6 de la Ley No. 20.022 resulta violatorio de los principios de igualdad, certeza o seguridad jurídica y separación de poderes. A juicio de la Corte, ninguno de tales planteos puede prosperar, desde que emerge de la lectura del presente pasaje de la demanda que el cuestionamiento se dirige exclusivamente contra lo dispuesto en el art. 6 de la Ley No. 20.022, a cuyo respecto ya se señaló que el accionante carece de legitimación activa para impugnarlo. En consecuencia, dada la ausencia de interés directo, personal y legítimo del promotor, que lo habilite a solicitar la declaración de inconstitucionalidad e inconvencionalidad del referido precepto legal, no corresponde emitir pronunciamiento alguno en cuanto a la alegada violación, por esa disposición, a los principios de igualdad, seguridad jurídica y separación de poderes. VIII) Respecto a la invocada violación al derecho a la salud . Expresa el actor que detrás de todo lo expuesto se encuentra la tutela del derecho a la salud de los comparecientes. Señala que existe consenso doctrinario en considerar a dicho derecho incluido dentro del cupo de derechos consagrados por el art. 72 de la Constitución y agrega que aquel también ha sido reconocido en una serie de instrumentos internacionales de derechos humanos. A continuación, realiza citas de doctrina y jurisprudencia en relación a este derecho. Ahora bien. En ningún momento explica el promotor, siquiera mínimamente, cómo las disposiciones legales impugnadas vulnerarían el derecho a la salud invocado. No hay absolutamente ningún desarrollo al respecto, lo que determina que deba rechazarse de plano la alegada violación al referido derecho fundamental. Es indiscutible que el presente embate crítico no satisface las exigencias previstas en el art. 512 del CGP, lo que determina su rechazo, sin necesidad de efectuar consideraciones adicionales. IX) En cuanto a la alegada inconvencionalidad de las normas legales impugnadas . Sostiene el accionante que las normas impugnadas vulneran también las siguientes normas de carácter convencional, de las que surge el derecho de toda persona al acceso a la salud: art. 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; arts. 1, 11 y 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; art. 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica); y art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Señala que las referidas normas tienen el carácter de “autoejecutables” y hace mención a lo dispuesto en los arts. 1.1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Finalmente, expresa que la creación de grupos de personas, cuya determinación no supera el más elemental criterio de razonabilidad, implica un trato discriminatorio injustificado para los afiliados de Casa de Galicia. Pues bien. El incumplimiento por el actor, en este sector de su escrito, de lo dispuesto en el art. 512 del CGP, es notorio y ostensible. Lejos ha estado el promotor de explicar de qué manera las normas legales impugnadas lesionarían lo dispuesto en las normas de derecho internacional mencionadas en la demanda. Se ha omitido, por completo, desarrollar las razones en las que se funda el cuestionamiento relativo a la presunta vulneración de la referida normativa internacional. En consecuencia, se impone una vez más el rechazo liminar del planteo. X) La conducta procesal de las partes no amerita sanción procesal en el grado, sin perjuicio de lo cual las costas serán de cargodel accionante, conforme lo mandata el artículo 523 del CGP. En virtud de lo expuesto y de lo que disponen los arts. 7, 8, 72, 256 a 259 y 332 de la Constitución de la República, 688 del CC y 508 a 517 del CGP, la Suprema Corte de Justicia FALLA : DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDA. COSTAS A CARGO DEL PROMOTOR Y COSTOS POR SU ORDEN (ART. 523 CGP). HONORARIOS FICTOS: 20 BPC. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE.