Sentencia Definitiva N° 31/2026

::: DECRETO: 31/2026. Ministra Redactora: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Firmantes: Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO”, IUE: 2-67812/2025, venidos a conocimiento de la Sala en virtud de los recursos de apelación deducidos por los demandados contra la sentencia No.87/2025, dictada por la entonces Sra. Jueza Letrada Suplente, encargada del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 9º Turno, Dra. Karen Cuadrado. RESULTANDO: I . Por el referido pronunciamiento del 8 de agosto de 2025, en lo que interesa a la instancia, se falló: “Desestímase el excepcionamiento relativo a la falta de legitimación pasiva en la causa deducido por el Fondo Nacional de Recursos. Condénase al MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y al FONDO NACIONAL DE RECURSOS, a que en el plazo de 72 horas, suministre a la actora, Sra. AA, el medicamento DARATUMUMAB SUBCUTÁNEO, de acuerdo a las indicaciones formuladas por su médica tratante, y por todo el tiempo que el mismo lo determine, bajo apercibimiento de las sanciones previstas por el artículo 9 literal C de la ley 16.011, debiendo la médica tratante informar trimestralmente la evolución de la paciente. Sin especial condenación.” II. Contra dicha decisión se alzó el Fondo Nacional de Recursos, interponiendo recurso de apelación en escrito de fojas 91 a 93, agraviándose, en síntesis, por considerar que se ha incurrido en una errónea aplicación del derecho y que carece de legitimación pasiva, dado que el medicamento solicitado se encuentra fuera de su normativa de cobertura, financiándolo para el tratamiento de inducción, que no es la situación de autos. Pide que se revoque la condena que se le impuso. III. De fojas 96 a 101 compareció el Ministerio de Salud Pública quien también apeló la sentencia definitiva dictada, agraviándose, en lo medular, por considerar que no incurrió en ilegitimidad manifiesta, habiendo cumplido con los cometidos que le ha impuesto la Constitución y la Ley, citando las normas jurídicas que regulan su actuación y el acceso de los usuarios a las prestaciones de salud, destacando que dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo, inició diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM, estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado y creó un prestador de salud público (ASSE) encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado; la prestación reclamada no se encuentra incluida en el FTM para la patología de la actora, citando lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7 de la Ley 18.335 y en los artículos 6, 45 y 46 de la Ley 18.211; carece de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos, no pudiendo suministrarlos directamente a la población; se desconoce que por sí carece de facultades para definir la inclusión de fármacos en el FTM; la condena impuesta omitió considerar la escasez de recursos económicos y su necesidad de priorizar y racionalizar, garantizando la sustentabilidad del sistema. Solicitó que, en definitiva, se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda impetrada. IV. Sustanciadas las impugnaciones referidas, de fojas 107 a 117 comparece la parte actora, evacuado las recurrencias de ambos demandados, abogando por su rechazo e interponiendo excepción de inconstitucionalidad. V. Por sentencia No. 1204/2025 dictada el 6 de noviembre de 2025, la Suprema Corte de Justicia falló declarando inconstitucionales el inciso segundo del artículo 7° de la Ley No. 18.335 y el artículo 45 inciso final de la Ley No. 18.211 y por tanto inaplicables a la parte actora (fojas 128 y 129). VI. Franqueada la alzada, se elevaron los autos, que fueron recibidos en la Sala el 13 de febrero de 2026, pasando los autos a estudio simultáneo, acordándose el dictado de la presente sentencia y designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por unanimidad de sus miembros naturales, confirmará parcialmente la sentencia definitiva impugnada, en cuanto condenó al Ministerio de Salud Pública, revocando la condena impuesta al Fondo Nacional de Recursos y declarando su falta de legitimación pasiva, sin especial condenación en costas y costos. II. Como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. Se presentó la Sra. AA, de 69 años de edad, portadora de mieloma múltiple de ultra alto riesgo, recientemente diagnosticado, indicándose tratamiento con Daratumumab subcutáneo, Bortezomib, Lenalidomida y Dexametasona. Se solicitó sin éxito el suministro de Daratumumab subcutáneo ante los demandados. Afirma la reclamante que no puede afrontar el costo del tratamiento, ya que es jubilada, percibe $ 19.154 mensuales y vive con su esposo también jubilado, en tanto, el precio del fármaco en su presentación subcutánea de 1.800 mg asciende a $ 210.000 por ciclo de tratamiento. El medicamento está registrado en nuestro país y se encuentra incluido en el FTM para el mieloma múltiple, conforme Ordenanza No. 1960/2022, aunque no es financiado por el Fondo Nacional de Recursos para la situación de la Sra. AA, que lo requiere como tratamiento de inducción. No se ha controvertido la enfermedad que padece la amparista, ni la pertinencia, idoneidad y urgencia en el suministro del medicamento en el caso concreto, todo lo que además cuenta con el respaldo del informe (fojas 1 y 2) y la declaración de la médica hematóloga tratante, Dra. Pía Oldán, recibida en audiencia. IV. La Sala revocará la decisión recurrida en cuanto desestimó la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Fondo Nacional de Recursos y lo condenó a suministrar el fármaco, resultando de recibo los agravios deducidos. De la normativa invocada y suficientemente explicitada por el Fondo Nacional de Recursos, emerge que su cometido es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, artículo 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006). El Fondo demandado no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial. En la medida en que su conducta se adecuó al marco normativo que lo regula no puede válidamente sostenerse que su actuación es ilegítima. Es el Ministerio de Salud Pública quien decide qué medicamentos y procedimientos o técnicas se incorporan bajo la cobertura del Fondo Nacional de Recursos y para qué patologías, aprobando los protocolos de cobertura y requisitos necesarios para que nazca la obligación de suministrarlos. En el caso, al contestar la demanda el Ministerio de Salud Pública admite que la prestación solicitada no se encuentra incluida en el FTM para la situación clínica de la reclamante, lo que reitera al apelar. En Sentencia No. 104/2024 dictada por la Sala, en términos trasladables a la presente, se ha expresado: “En lo que refiere al Fondo Nacional de Recursos, en hipótesis como la de obrados, en que el medicamento no está incluido en el FTM, o sí lo está, pero no para la patología que se reclama: ... la negativa del FNR no resulta ilegítima, pues el marco normativo no le habilita a brindar medicamentos o tratamientos que no estén comprendidos en el FTM. (Ley Nº 16.343, Decretos Nos.358/993 y 265/2006; art. 313 de la Ley Nº 17.930). (Sentencia DFA-0004000878/2013 SEF-0004-000192/2013). Tal como señalara en diversos pronunciamientos el TAC 1°: IV) El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido según Ley Nº 16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada, afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº 358/993 de 5/8/93 y Nº 265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº 17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. V) Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley Nº 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art. 3 inc. 5). VI) Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia Nº 209/2009). (omissis) IX) Se reitera que, tal como surge de la normativa indicada, resulta que el cometido de dicha persona pública no estatal es la cobertura financiera de medicamentos y prestaciones, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nos. 16.343, 17.930 y 18.211 y Decretos Nos. 358/1992, 265/2006,465/2008 y 289/2009).” En autos, resultó acreditado, que la prestación requerida no se encuentra incluida en el FTM bajo cobertura financiera del Fondo Nacional de Recursos para la situación clínica de la amparista, por lo que se revocará la condena que se le impuso en el grado anterior, en virtud de su falta de legitimación pasiva. V. Como se adelantara, la condena impuesta al Ministerio de Salud Pública será confirmada, no siendo de recibo los agravios que formuló. En el caso, el demandado no controvierte las manifestaciones realizadas por la actora en cuanto a su diagnóstico, el tratamiento recomendado para la enfermedad, la carencia de recursos económicos suficientes para solventarlo por su alto precio y dosis, y que el medicamento solicitado se encuentra registrado en el país, aunque esgrime que no se encuentra incluido en el FTM para la situación de la reclamante, razón por la cual no se lo brinda. El medicamento requerido cuenta con “certificado de registro y autorización de venta de especialidad farmacéutica”, por lo que posee el debido “informe técnico favorable de eficacia y seguridad” (artículo 462 de la Ley No. 19.355), encontrándose a la venta para su adquisición por aquellos que cuentan con los recursos económicos suficientes. La médica tratante da cuenta de los beneficios del fármaco indicado para la patología de la accionante y del respaldo científico con que cuenta. Nada expresó el Ministerio accionado respecto a la existencia de razones de carácter científico que obsten al suministro del medicamento en el caso concreto ni a su inclusión en el FTM para la situación de la accionante. En su impugnación el demandado se agravió por entender que no se configura ilegitimidad manifiesta puesto que, al no encontrarse el fármaco incorporado al FTM para la situación de la amparista, no correspondería hacer lugar a lo requerido, reiterando lo expresado en la contestación a la demanda, en el sentido de que ha cumplido con sus cometidos, destacando dentro de la normativa que cita el artículo 7 inciso segundo de la Ley No. 18.335 y el artículo 45 de la Ley No. 18.211. Sin embargo, como se ha indicado, la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el inciso segundo del artículo 7 de la Ley No. 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley No. 18.211 y por ende inaplicables a la parte actora, por entender que limitan en forma indebida el artículo 44 de la Constitución. Cabe recordar que la Ley No. 18.211 es la que crea el Sistema Nacional Integrado de Salud, estableciendo en su artículo 45: “Las entidades públicas y privadas que integren el Sistema Nacional Integrado de Salud deberán suministrar a su población usuaria los programas integrales de prestaciones que apruebe el Ministerio de Salud Pública, con recursos propios o contratados con otros prestadores integrales o parciales públicos o privados. Los programas integrales de prestaciones incluirán: A) Actividades de promoción y protección de salud dirigidas a las personas. B) Diagnóstico precoz y tratamiento adecuado y oportuno de los problemas de salud-enfermedad detectados. C) Acciones de recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos, según corresponda. D) Acceso a medicamentos y recursos tecnológicos suficientes. La reglamentación de la presente ley definirá taxativamente las prestaciones incluidas, que serán descriptas en términos de sus componentes y contarán con indicadores de calidad de los procesos y resultados, conforme a los cuales la Junta Nacional de Salud auditará la atención brindada a los efectos de autorizar el pago de cuota salud a los prestadores” Por su parte, la Ley No. 18.335, que regula los derechos y obligaciones de pacientes y usuarios de los servicios de salud, en su artículo 7 preceptúa: “Todo paciente tiene derecho a una atención en salud de calidad, con trabajadores de salud debidamente capacitados y habilitados por las autoridades competentes para el ejercicio de sus tareas o funciones. Todo paciente tiene el derecho a acceder a medicamentos de calidad, debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por este en el formulario terapéutico de medicamentos, y a conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. Todo paciente tiene el derecho a que sus exámenes diagnósticos, estudios de laboratorio y los equipos utilizados para tal fin cuenten con el debido control de calidad. Asimismo tiene el derecho de acceso a los resultados cuando lo solicite.” La negativa del Ministerio de Salud Pública basada en argumentos formalistas, teniendo presente la situación particular de la accionante y lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia respecto a la inconstitucionalidad planteada, constituyen un obrar manifiestamente ilegítimo. Tal negativa resulta genérica, sin realizar un estudio de la situación personal de la paciente, cuando el derecho a la vida y la salud de la persona, elevados al rango de norma constitucional fundamental, no pueden quedar supeditados a alegaciones como la de infolios. Se reclama la tutela efectiva de derechos reconocidos por la Constitución como son el derecho a la salud y a la vida. Nuestra Constitución mandata, como norma de máxima jerarquía interna, una visión del Derecho conforme a sus preceptos, no puede admitirse un enfoque entonces de la situación de la actora, en que están en juego el derecho a la salud y la vida, una respuesta genérica y carente de respaldo probatorio alguno, atento a la magnitud del elemento daño irreparable. Se reitera que la conducta del Ministerio de Salud Pública resulta manifiestamente ilegítima en el presente, en tanto la Suprema Corte de Justicia ha declarado inaplicable a la actora el inciso segundo del artículo 7 de la Ley Nº 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley No. 18.211, careciendo la misma de recursos económicos, con indicación del medicamento comercializado en el país por su médica tratante, para la enfermedad que padece, expresando el accionado que no se lo brinda porque no se encuentra incorporado al FTM para su situación clínica. Nos encontramos frente a una prescripción médica, con historia clínica a la vista, seguida de la declaración testimonial, no acreditada como sospechosa o la existencia respecto a la médica de conflicto de interés alguno (artículos 157 y 158 del Código General del Proceso), en la cual se indica el fármaco (que se encuentra registrado y se comercializa en el país) como la mejor opción científica para el caso que nos ocupa, por lo que la negativa (basada en argumentos formalistas) del Ministerio de Salud Pública resulta manifiestamente ilegítima. Considera, asimismo, el Tribunal que no puede fundarse el Ministerio accionado en que ha actuado de conformidad a lo establecido en la Constitución y la Ley, ni en que carece de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, cuando la accionante se encuentra comprendida y amparada en la disposición contenida en la oración final del inciso segundo del artículo 44 de la Constitución, en la medida que ha acreditado que se trata de una persona que carece de recursos económicos suficientes para financiar el tratamiento indicado, disponiendo la norma citada: “El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. Por lo tanto, es la Constitución la que le impone al Ministerio demandado la obligación de proporcionar gratuitamente a quienes, como la actora, no cuentan con recursos económicos suficientes, los medios de prevención y asistencia, no pudiendo admitirse la defensa ensayada cuando despliega una conducta contraria a la que le impone el mandato constitucional. Tampoco demuestra el Ministerio de Salud Pública (ni ofrece prueba para hacerlo) que la sustentabilidad del sistema de salud esté en riesgo por suministrar el medicamento en el caso concreto, ni tampoco por incluirlo en el Formulario Terapéutico de Medicamentos para la situación clínica de la actora. Se considera entonces que ha existido ilegitimidad que reviste la nota de manifiesta en el actuar del Ministerio de Salud Pública, así como inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que el amparo y en su mérito corresponde confirmar en todos sus términos la condena recaída a su respecto en el grado anterior. VI. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (artículos 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2º del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 7, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, la Ley 16.011, los artículos 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: CONFÍRMASE PARCIALMENTE LA SENTENCIA DEFINITIVA IMPUGNADA, EN CUANTO CONDENÓ AL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA, REVOCÁNDOSE LA CONDENA IMPUESTA AL FONDO NACIONAL DE RECURSOS, DECLARÁNDOSE SU FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA. TODO, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN COSTAS Y COSTOS. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 30.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE A LAS PARTES Y DEVUÉLVASE CON COPIA PARA LA SRA. JUEZA ACTUANTE. Dra. Cecilia Schroeder Rius - Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Esc. Rosario Fernández Rubilar Secretaria Subrogante