Sentencia Definitiva N° 11/2026

Sentencia No. 11/2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SEGUNDO TURNO. Ministro redactor: Dr. Pablo Benítez Rodríguez Ministros firmantes: Dra. Patricia Hernández, Dra. Rosario Sapelli y Dr. Pablo Benítez Montevideo, 9 de febrero de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO – AMPARO - MEDICAMENTOS”, IUE 2 - 75800/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Estado – Ministerio de Salud Pública, contra la sentencia definitiva de primera instancia Nº 83/2025, del 28 de agosto de 2025, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 3er. Turno, a cargo del Dr. Pablo Javier Gandini Bottini. RESULTANDO: 1) Por el referido pronunciamiento la Sede de primer grado dispuso: “Ampárase la demanda y en su mérito condenase al Estado, Ministerio de Salud Pública, a suministrar a la actora el medicamento Tafamidis de acuerdo a las indicaciones de su médico tratante y durante el tiempo que el mismo lo estime necesario, en el plazo máximo de 24 hs. Amparase la excepción de falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos. Sin especial condenación en la instancia. Cúmplase de manera inmediata. ...” (fs. 139 vto.). 2) Contra dicha decisión de primer grado se alzó el Estado –Ministerio de Salud Pública (en adelante: MSP) interponiendo recurso de apelación. En apretada síntesis, sostuvo: - En el caso de autos el MSP no actuó con ilegitimidad manifiesta y por tanto la acción de amparo debió ser desestimada en todos sus términos. De conformidad con lo previsto por el art. 45 de la Ley N° 18.211 se atribuyó al MSP la competencia para determinar las prestaciones médicas que los prestadores de salud y el FNR deben proporcionar a sus usuarios, lo cual se hizo efectivo a través del dictado de diversos actos administrativos. Concluye en este orden que el Estado ha dado pleno cumplimiento a Io dispuesto en el art. 44 de la Constitución, en la medida que: a) dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; b) inició diversos procesos de actualización del P.I.A.S. y del F.T.M., pudiendo citarse entre otras las recientes Ordenanzas Ministeriales N° 277 del 19/03/2019, 413 de 12/04/2019, 577 de 22/05/2019, 685 de 05/06/2019, 876 de 19/07/2019, 1003 de 15/08/2019, 1257 de 03/10/2019, 1543 de 19/11/2019, 1706 de 27/12/2019, 172 de 28/02/2020, 173 de 28/02/2020, 1938 de 28/12/2021, 1304 de 20/09/2022, 1960 de 28/12/2022, 1961 de 28/12/2022 y los Decretos N° 196/2021 y 360/2021 del 28/10/2021, así como los convenios para garantizar el acceso a Spinraza; c) estableció un régimen de financiación solidario. garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; d) creó un prestador de salud público (A.S.S.E.). encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Por lo tanto, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizado el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegalidad (como lo hace la sentencia), y mucho menos que la misma sea “manifiesta”. - “...la prestación reclamada no se encuentra incorporada en el F.T.M. para la patología del reclamante. Por lo tanto, no debió imputarse ilegalidad alguna al Estado” (fs. 145 vto.). De acuerdo a lo dispuesto por el inciso 2° del art. 7 de la Ley N° 18.335, el MSP tiene a su cargo la emisión de decisiones generales que contemplen el principio de igualdad, careciendo de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población y también carece de iniciativa para promover la registración de fármacos. - “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes...” (fs. 147 vto.). En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda de amparo impetrada en autos. 3) Conferido traslado del recurso (Dec. N° 1998/2025, del 3/IX/2025, fs. 149), el mismo fue evacuado por la actora, en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 152/160, abogando por el mantenimiento de la decisión impugnada en todos sus términos. Además, en la misma oportunidad, promovió por vía de excepción la declaración de inconstitucionalidad de lo dispuesto por el art. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335 y art. 45 inciso final de la Ley N° 18.211. 4) Por providencia Nº 2022/2025, del 8 de setiembre de 2025, la Sede de primer grado dispuso la suspensión del proceso y la elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia (fs. 161), quien –en definitiva- se pronunció mediante Sentencia N° 1212, del 6 de noviembre de 2025 por la cual resolvió: “Decláranse inconstitucionales el art. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley N° 18.211 y, en consecuencia, inaplicables a la parte actora. (...)” (fs. 172 vto.). Devueltos los autos para ante la Sede a quo, ésta dispuso el franqueo de la vía recursiva promovida en autos para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, sin efecto suspensivo (cfme. Decreto N° 132/2026, del 2/II/2026, fs. 182). Los autos fueron recibidos por ésta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 3 de febrero de 2026 (cfme. 187). Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia definitiva de segunda instancia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de confirmar la sentencia de primer grado, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En el subexámine se presentó la Sra. AA, de 81 años de edad, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP) y el Fondo Nacional de Recursos (en adelante, FNR). Manifestó la promotora que padece Amiloidosis ATTR, siendo atendida en Corporación Médica de Canelones (COMECA). Agrega que la patología que padece le ha desencadenado síntomas como agotamiento y dificultades para trasladarse de un lugar a otro, limitación articular, falta de aire, agitación, incontinencia, todo lo cual ha repercutido en su calidad de vida. Expresa que dicha enfermedad es progresiva y que el único medicamento con aptitud para enlentecer dicha progresión (pues retrasa la formación de depósitos de amiloide) es el fármaco Tafamidis. Todo lo que viene de reseñarse ha sido debidamente acreditado en autos mediante el informe médico que luce en fs. 79, historia clínica de la actora (fs. 2/78) y declaración del médico tratante Dr. Sergio Burguez (en audiencia del 28/VIII/2025), quien expresó: “...la actora es mi paciente. Tiene una enfermedad relativamente rara (Amiloidosis), el tipo que tiene ella es ATTR, tiene un tratamiento específico con una droga que no es curativa, es frenadora de la progresión de la enfermedad dirigida a lograr una mejor calidad de vida. Es una enfermedad que se presenta en personas de edad. Es una medicación sumamente onerosa y no aplicable a todos los pacientes. En ella sí. Ella está muy bien del punto de vista intelectual, buena función renal, no tiene otras fallas que acorten la sobrevida. No hay otra alternativa específica. De no acceder a esta medicación tendría peor calidad de vida y menor sobrevida.” (fs. 135). III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218). Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que padece la accionante ni su gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia de la administración del fármaco reclamado y su dosis, el costo de la medicación y los ingresos económicos de la reclamante. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse. Además, es de tener presente que ha pasado en autoridad de cosa juzgada la resolución de primer grado en cuanto desestima la acción respecto del FNR, solución conteste con la posición que sustenta la Sala a ese respecto, por lo que tampoco corresponde ingresar al análisis de la situación de dicho codemandado. IV) El codemandado MSP expresa agravios que -en lo sustancial- refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia. IV.a.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfme. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfme. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares. IV.b.- Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción. La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 22/VIII/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento de alto costo Tafamidis, que le fuera prescripto por el médico cardiólogo que le asiste en la “Corporación Médica de Canelones” (COMECA), como tratamiento adecuado para la grave enfermedad que padece, esto es, Amiloidosis ATTR. El MSP no controvirtió la grave patología que padece la promotora, así como tampoco cuestionó la evidencia científica que respalda el consejo médico dado a la misma ni la eficacia del medicamento Tafamidis para el abordaje de la enfermedad que padece la accionante. Por lo demás viene al caso tener presente que el consejo médico dado la actora no fue objeto de controversia alguna por parte de los accionados. Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación. Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519). En este marco, “Se ha dicho que en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A.C. No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras). Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo Tafamidis, a fin de combatir la gravísima enfermedad que padece la Sra. AA; permiten concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspectos administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a suministrar a la parte actora la medicación que reclama comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la vida, a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Medicamento que, en la especie surge acreditado se trata de la mejor opción disponible a fin de conferir a la actora una mejor expectativa de vida, así como evitar una pronta recaída –y consecuente agravamiento- de la gravísima enfermedad. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2). IV.c.- Sostiene el recurrente que “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes...” (fs. 147 vto.). El agravio no es de recibo. Al respecto corresponde tener presente lo expresado por la Sala en Sentencia N° 274/2022, cuyos términos –con las naturales adecuaciones- resultan trasladables al subexámine: “Con la decisión judicial no se violenta la separación de poderes, ya que no se le ordena al Estado-MSP que incluya los fármacos en el FTM, lo único que se le pide es que el actor no se vea privado de recibir el tratamiento médico indicado el cual sería beneficioso asegurándole una mejor calidad de vida, no pudiendo lamentablemente acceder al medicamento por carecer de los recursos económicos necesarios; por lo cual es obligación del Estado velar por ello, por estar consagrado constitucionalmente” (publicada en BJN). IV.d.- Finalmente, el agravio expresado por el MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por el art. 7 inciso 2º de la Ley N° 18.355 y art. 45 de la Ley N° 18.211, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia N° 1212 del 6 de noviembre de 2025 recaída en autos (fs. 172/173), dichas normas fueron declaradas inconstitucionales y, consecuentemente, inaplicables al presente caso. V) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal FALLA: CONFIRMASE LA SENTENCIA RECURRIDA EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Patricia Hernández Ministra Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministra