Sentencia Definitiva N° 18/2026

Sentencia No. 18/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Patricia Hernández Ministros Firmantes: Rosario Sapelli, Pablo Benítez y Patricia Hernández.- Montevideo, 11 de febrero de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO – IUE 2-75316/2025”, venidos a conocimiento de esta Sede en virtud de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia definitiva nro. 94 del 28/VIII/2025 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 19º Turno, Dr. Andrés Hernández Ferreiro.- RESULTANDO: 1)Que se da por reproducida la relación de hechos formulada por el juez a quo por ajustarse a las resultancias de autos.- 2) Que por la sentencia definitiva apelada se amparó la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos y se condenó solidariamente al Ministerio de Salud Pública a suministrar a la parte actora el medicamento de alto precio solicitado, en el plazo de veinticuatro horas.- 3) Que de fs. 142 a fs. 145 compareció la parte actora e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravio eventual para el caso de revocatoria de la sentencia definitiva dictada, el amparo de la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el FNR.- Lo fundamentó en: (a) el FNR es una persona pública creada por mandato constitucional para hacer efectiva la salvaguarda del acceso a la salud en forma equitativa e integral; (b) el FNR integra el conglomerado de instituciones creado por ley para la satisfacción de los ciudadanos que necesitan medicamento o procedimiento de alto costo y su Comisión Administradora es la encargada de determinar los medicamentos, técnicas y afecciones cubiertas por esa institución; y (c) por esto, en la determinación de las patologías cubiertas por el medicamento solicitado la participación del FNR no es opcional.- En fin, solicitó la revocatoria y condena solidaria del FNR.- 4) Que de fs. 147 a fs. 152 compareció el MSP e interpuso recurso de apelación.- Indicó como agravio la imputación de ilegitimidad manifiesta en su actuación.- Fundamentó el mismo en: (a) cumplió con la normativa aplicable y actuó en el ámbito de su competencia: dictó marco normativo que asegura el acceso a las prestaciones de salud, inició procesos de actualización del PIAS y del FTM, estableció régimen de financiación solidario, creó prestador de salud público (ASSE); (b) el artículo 44 de la Constitución consagra el principio de gratuidad respecto de prestaciones de salud insertas en la política de medicamentos o nuevas tecnologías diseñadas por el Estado-MSP a través de leyes y decretos; (c) el MSP no está obligado a suministrar medicamentos cuando el paciente carezca de recursos; y (d) consecuentemente, no violó ningún derecho reconocido constitucionalmente ni su deber de garantir la salud, el Estado efectivizó legislativa y reglamentariamente la implementación del derecho a la salud.- En definitiva, solicitó que se revoque la apelada y se desestime la demanda.- 5) Que por providencia nro. 2820 del 2/IX/2025 se confirió traslado de los recursos de apelación interpuestos por el plazo legal.- 6) Que de fs. 158 a fs. 166 compareció la parte actora a fin de evacuar el traslado conferido e interpuso excepción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 7 inciso 2º y 10 de la Ley 18.335 y del artículo 45 inciso final de la Ley 18.211.- 7) Que por providencia nro. 2976 del 11/IX/2025 se suspendió el proceso y en virtud de la excepción de inconstitucionalidad opuesta, se dispuso elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia.- 8) Que por sentencia nro. 1213 del 6/XI/2025 de la Suprema Corte de Justicia fueron declarados inconstitucionales los artículos 7 inciso 2º de la Ley 18.335 y 45 inciso final de la Ley 18.211 y, consecuentemente, inaplicables al caso.- 9) Que por providencia nro. 145 del 4/II/2026 se franquearon los recursos de apelación interpuestos para ante este Tribunal.- 10) Que recibidos estos autos el 5/II/2026, se efectuó su estudio y se acordó el dictado de la presente.- CONSIDERANDO: I-Que la Sala, con el voto coincidente de sus miembros naturales, habrá de confirmar la sentencia definitiva de primera instancia nro. 94 del 28/VIII/2025 en virtud de los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Agravio eventual de la parte actora: Amparo de la Excepción de Falta de Legitimación Causal Pasiva del FNR.- 2.1- Que de fs. 142 a fs. 145 compareció la parte actora e interpuso recurso de apelación con indicación como agravio eventual – para el caso de revocatoria de la condena impuesta al co-demandado MSP - el amparo de la excepción de falta de legitimación causal pasiva oportunamente opuesta.- Fundamentó el mismo en que: (a) el FNR es una persona pública creada en cumplimiento del mandato constitucional que exige hacer efectivo la salvaguarda del derecho a la salud (entendido como derecho a la vida digna) en forma equitativa e integral; (b) el FNR integra el conglomerado de instituciones creadas por ley para satisfacer a los ciudadanos que necesitan un medicamento o tratamiento de alto costo; (c) la Comisión Honoraria Administradora del mismo es la encargada de determinar las afecciones, medicamentos y técnicas a ser cubiertas por la institución, por lo que su participación a propósito del medicamento Cetuximab (“Erbitux”) no es opcional; y (d) dicha medicamento está registrado en el país y puesta su cobertura a cargo del FNR.- 2.2- Que se habrá de desestimar este agravio por lo que se dirá.- 2.3- Que en principio, corresponde señalar que habiéndose interpuesto con carácter eventual y en la medida de que, como se verá infra, el recurso de apelación interpuesto por el MSP será desestimado; el agravio eventual en cuestión, no prospera.- Sin perjuicio de ello, merece destacarse que el Fondo Nacional de Recursos en virtud de su naturaleza jurídica de persona pública no estatal no integra la estructura estatal.- No obstante, presentan muchos aspectos de su organización similar a las administraciones públicas.- Así ya lo señalaba Sayagués, quien enumeró como características generales de éstas, a las siguientes: (a) las personas públicas no estatales son creadas por ley, con previsión de reglas generales de su organización, funcionamiento y régimen presupuestal; (b) las autoridades estatales intervienen en cierta medida en su dirección y administración y en el contralor de su actividad; (c) tienen a su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés público; (d) su personal no reviste la naturaleza de funcionarios públicos, y (e) estas entidades no siendo estatales, su responsabilidad y la de sus funcionarios se regula por el derecho civil (en “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 7ª edición, págs. 217-222).- Precisamente, la circunstancia de que por ley la Comisión Honoraria Administradora del FNR se encuentre – en parte - integrada por autoridades públicas, es una de las características que hace a la esencia de las personas públicas no estatales.- Por el contrario, éste junto a los demás elementos constitutivos de dicha categoría antes enumerados, verificados a posta del FNR, regulado por la Ley 16.344 del 24/XII/1992 y decreto reglamentario nro. 358/1993, obsta calificarlo como integrante del Estado.- Consecuente con esto, es imposible extenderle la aplicación de la normativa que sí le es aplicable al MSP a propósito del sub-exánime, a la que se referirá infra.- 2.4- Que en cumplimiento de esa ley que lo regula, el FNR es una persona pública no estatal no asistencial, sino solo financiadora y a su vez, solamente está habilitada legalmente a prestar cobertura financiera respecto de los medicamentos, prestaciones y tratamientos incorporados al FTM, Anexo III (principio de especialidad).- 2.5- Que en el caso, fue admitido y también probado, que la Sra. AA, de 43 años, padece de carcinoma escamoso de lengua.- Asimismo, fue probado con informe de fs. 1 bis y 2 y por declaración de su médica oncóloga tratante, Dra. María Gabriela Guerrini Valeta, e historia clínica agregada, la patología que padece la parte actora y el planteamiento de su tratamiento en segunda línea en base a Cetuximab (“Erbitux”) más QT.- Según la propia parte actora y ambos integrantes de la parte demandada, coincidieron en señalar que aquel fármaco se encuentra registrado ante el MSP, lo que fue probado con certificado agregado a fs. 98 en respuesta a oficio nro. 817 del 21/VIII/2025 librado a Laboratorio Tergen Pharma.- Asimismo, concordaron y surge de copia de Resolución del MSP del 28/XII/2022 agregada a fs. 77, que el fármaco Cetuximab fue incorporado al FTM-Anexo B pero para el tratamiento del cáncer de colon “bajo estricta normativa de la cobertura aprobada”.- Así las cosas, el FNR no está obligado a la asistencia financiera respecto del medicamento solicitado, por ello la negativa a su cobertura no reviste de la ilegitimidad manifiesta exigida por Ley 16.011.- Consecuentemente, el FNR careció de legitimación causal pasiva en este juicio a su respecto, correspondiendo la desestimación del agravio.- III- Agravio del Ministerio de Salud Pública: Atribución de Ilegitimidad manifiesta y condena a incumplir normativa.- 3.1- Que el co-demandado Ministerio de Salud Pública (MSP) en su escrito de interposición del recurso de apelación de fs. 147 a fs. 152, formuló como agravio la atribución de accionar con ilegitimidad manifiesta violatorio del derecho fundamental a salud en virtud de la negativa al suministro del medicamento registrado de alto costo Cetuximab (“Erbitux”) a la Sra. AA, de 43 años de edad, quien padece carcinoma escamoso de lengua.- Fundamentó sus agravios de no haber incurrido en ilegitimidad y condena a incumplir normativa en que: (a) el artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.335 limita el derecho al acceso a los medicamentos a los autorizados por el MSP e incluidos en el FTM; (b) no ha sido omiso ya que ha estado actualizando el FTM con inclusión de varios medicamentos en operativa en la que participaron cátedras de la Facultad de Medicina-Udelar, asociaciones de usuarios con diversas patologías, el FNR y el MEF, dictó marco normativo a fin de garantizar el acceso a los prestadores de salud, estableció régimen solidario de financiación; (d) el artículo 44 de la Constitución no consagra derecho subjetivo irrestricto al reclamo de medicamentos cuando el paciente carece de recursos para afrontar su costo sino que consagra principio de gratuidad respecto de las prestaciones de salud insertas en la política de medicamentos y tecnología diseñada por el Estado y por esto, cumplió con todas las atribuciones específicas cometidas legalmente; y (e) igual norma constitucional no incluye como competencia del MSP la prestación directa de medicamentos sino la fijación de políticas, lo que cumple.- 3.2- Que la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578).- La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).- La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).- En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).- Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares.- 3.3- Que aplicados estos conceptos a la hipótesis del sub-lite emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos.- Se efectuará análisis aposta de la verificación de conducta real y efectiva del MSP causante de lesión, restricción o amenaza actual e inminente del derecho fundamental a la salud de la pretensora con ilegitimidad manifiesta, por haber sido la invocación de su inexistencia el fundamento de los agravios formulados.- 3.4- Que la parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 21/VIII/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos del Ministerio de Salud Pública (MSP) consistentes en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento de alto costo Cetuximab (“Erbitux”) prescripto como tratamiento de la enfermedad de la que es portadora.- El MSP admitió la patología que padece la parte actora y no controvirtió la eficacia y/o evidencia científica del medicamento registrado ante el MSP tal como fue probado con certificado agregado.- Asimismo, la patología de la que es portadora la parte actora fue además probada con la historia clínica aportada, informe de fs.1 bis y 2 y declaración de la médica oncóloga tratante en el Círculo Católico de Obreros del Uruguay, Dra. María Gabriela Guerrini Valeta.- Acorde con lo informado a fs. 98 por Laboratorio Tergen Pharma, el costo del medicamento frasco 100 mg/20 ml de Erbitux-Cetuximab 5 mg/ml es de U$S 1.505 c/u más impuestos.- Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación.- Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas internacionales como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “… entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión.- …” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley 13.751; Ley 16.519).- En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”.- Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “… objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “… con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia nro. 216/2018; cfe. Sentencia nro. 3/2015, entre otras).- Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo solicitado a fin de combatir la enfermedad que padece la parte actora; endilgan a concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspecto administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales).- Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad.- Medicamento que, en la especie, aparece como la chance de mejoría en la sobrevida global y calidad de vida de la parte actora.- La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “… puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida …”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley 18.331; cfe. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: nro. 88/2016, 92/2018, 14/2019, 94/2019, 156/2019).- 3.5- Que finalmente, el agravio del MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por el artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.355, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia nro. 1213 del 6/XI/2025 recaída en autos (fs. 180 y 181), fue declarado inconstitucional así como el artículo 45 inciso final de la Ley 18.211 y consecuentemente inaplicables a este caso.- IV- Condenas Causídicas.- Que de conformidad con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso y artículo 688 del Código Civil, la conducta procesal de las partes no amerita la imposición de sanciones procesales.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 8, 12, 18, 72 de la Constitución; Ley 16.011; artículo 688 del Código Civil; artículos 137 a 142, 261 del Código General del Proceso; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva de primera instancia nro. 94 del 28/VIII/2025.- Las costas y costos por el orden causado.- Notifíquese en el domicilio electrónico.- Devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra