Sentencia Definitiva N° 11/2026

Ministra Redactora: Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Firmantes: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Analía García Obregón Dra. Cecilia Schroeder Rius VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA C/MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO” IUE No 2- 73496/2025, venidos a conocimiento de la Sala en virtud de los recursos de apelación deducidos por el Ministerio de Salud Pública y el Fondo Nacional de Recursos, contra la sentencia No. 86/2025 de fecha 21/08/25 (fs. 67/81), dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 5o. Turno, Dr. Juan José Benítez Caorsi. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento de primer grado, se falló, en lo que aquí interesa: “Haciendo lugar a la pretensión, y en su mérito condenando al MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y al FONDO NACIONAL DE RECURSOS a proporcionar a la actora AA la financiación necesaria para cubrir los gastos totales que insuma el tratamiento de mantenimiento con el medicamento FARICIMAB y su procedimiento de aplicación, honorarios médicos y materiales, conforme las indicaciones del médico tratante, dentro en un plazo no mayor a las 48 horas, iniciando los trámites administrativos correspondientes, bajo apercibimiento legal.” II. Contra el mismo se alzó en tiempo y forma el MSP, interponiendo recurso de apelación, agraviándose por entender que no ha actuado con ilegitimidad manifiesta, habiendo cumplido con los cometidos que tenía a su cargo, citando las normas jurídicas que regulan su actuación y el acceso de los usuarios a las prestaciones de salud. Destaca que dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo, inició diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM, estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado y creó un prestador de salud público (ASSE) encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Agrega que la prestación reclamada no se encuentra incluida en el FTM para la patología que presenta la actora, citando lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7 de la Ley 18.335 y afirmando que carece de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población. Finalmente señala que la condena impuesta omitió considerar la escasez de recursos económicos y su necesidad de priorizar y racionalizar su uso, garantizando la sustentabilidad del sistema. Peticiona que se revoque la recurrida y se desestime la demanda en todos sus términos. También el FNR interpuso recurso de apelación, agraviándose por cuanto entiende que no se ha tomado en cuenta su naturaleza jurídica, ni la ausencia de ilegitimidad manifiesta en su actuación, destacando que el fármaco no ha sido incluido en el FTM para la patología de la actora. Solicita se revoque la condena impuesta y se desestime la demanda a su respecto. III. La parte actora evacuó el traslado de los recursos de apelación deducidos abogando por su rechazo e interponiendo excepción de inconstitucionalidad. La Suprema Corte de Justicia por Sentencia No. 1230/2025 del 06/11/25 (fs. 129/130), declaró inconstitucional el inciso segundo del art. 7 de la Ley 18.335 y el inciso final del art. 45 de la Ley 18.211. IV. Franqueada la alzada, se elevaron los autos, que fueron recibidos en la Sala el 6 de febrero de 2026, pasando los mismos a estudio simultáneo, acordándose el dictado de la presente sentencia y designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por unanimidad, confirmará parcialmente la impugnada, en mérito a los fundamentos que seguidamente se explicitarán. II. Como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. Compareció en autos, la actora, de 54 años de edad, portadora de RETINOPATÍA DIABÉTICA. Es diabética insulino dependiente y padece seudofaquia en ojo derecho (fue operada de vitrectomía en dicho ojo). Considerando que no existen opciones cubiertas en el PIAS/FTM y que el Bevacizumab (sustantivamente inferior en calidad) es un medicamento de uso oncológico y no oftalmológico (no incluido en el FTM para uso oftalmológico), tiene un costo por aplicación entre $8.000 y $18.000 por ojo dependiendo de la Clínica o Mutualista donde se aplique, se indicó tratamiento con FARICIMAB intravitreo. Dicho fármaco, se encuentra registrado en el país ante el MSP por el laboratorio ROCHE pero no se encuentra incorporado al FTM. Tiene un valor aproximadamente de $45.000 + IVA por dosis unitaria (fs. 51). A esto se debe sumar por concepto de honorarios médicos $14.000 + IVA, $59.000 + impuestos aproximadamente del procedimiento de cada aplicación por ojo, lo que asciende a $128.000 + IVA por mes. La actora percibe por concepto de pensión $9.927 (fs. 27). Vive en un inmueble propiedad de sus padres y afirma carecer de bienes o ahorros (fs. 28). A fs. 8/9 lucen las solicitudes administrativas realizadas ante el FNR y MSP, con la negativa de este último a fs. 13. Se agrega como prueba documental Ordenanza Ministerial N.o 10/2009 a fs. 4/5. Luce informe de la médica tratante, Dra. Clarisa Mannise a fs. 2/3. No ha sido objeto de controversia que el fármaco se encuentra registrado en el país, que no ha sido incluido en el FTM, que la amparista carece de recursos económicos suficientes para solventar el tratamiento por su alto costo, la enfermedad que ésta padece, ni la pertinencia, idoneidad y urgencia en el suministro del medicamento indicado en el caso concreto, todo lo que además cuenta con el respaldo del informe realizado por la Dra. Mannise, cuya declaración se recibió en audiencia. IV. La Sala confirmará la condena impuesta en la recurrida en relación con el MSP y revocará la impuesta al FNR. En el caso, el Ministerio accionado no controvierte las manifestaciones realizadas por la actora en cuanto a su diagnóstico, el tratamiento recomendado para su enfermedad, que carece de recursos económicos suficientes para solventarlo personalmente por su alto costo y dosis y que el medicamento solicitado se encuentra registrado en el país, aunque esgrime que no lo ha incluido en el FTM, razón por la cual se niega a brindarlo. Nada expresó el Ministerio demandado respecto a la existencia de razones de carácter científico que obsten a la inclusión del fármaco en el FTM. En su impugnación se agravió por entender que no se configura ilegitimidad manifiesta puesto que, al no encontrarse el fármaco incorporado al FTM para la patología de la actora, no corresponde hacer lugar a lo requerido; reiterando lo expresado en la contestación a la demanda, en el sentido de que ha asegurado en vía legislativa y reglamentaria la implementación efectiva del “derecho a la salud” y destacando dentro de esa normativa el artículo 7 inciso segundo de la Ley 18.335. Sin embargo, esta norma ha sido declarada inconstitucional y por lo tanto inaplicable a la parte actora, por la Suprema Corte de Justicia, que declaró inconstitucionales el inciso segundo del art. 7 de la Ley 18.335 y el inciso final del art. 45 de la Ley 18.211. Asimismo, señaló que no ha sido omiso, en la medida que ha ejercido sus competencias regulatorias y definido la inclusión de prestaciones en el FTM en base a criterios científicos y de costo- eficacia, esto último, en atención a que los recursos son escasos y la variedad de medicamentos amplísima, siendo su deber garantizar la sustentabilidad del Sistema Nacional de Salud. Cabe recordar, que la Ley No. 18.211 es la que crea el Sistema Nacional Integrado de Salud, estableciendo en su artículo 45: “Las entidades públicas y privadas que integren el Sistema Nacional Integrado de Salud deberán suministrar a su población usuaria los programas integrales de prestaciones que apruebe el Ministerio de Salud Pública, con recursos propios o contratados con otros prestadores integrales o parciales públicos o privados. Los programas integrales de prestaciones incluirán: Actividades de promoción y protección de salud dirigidas a las personas. Diagnóstico precoz y tratamiento adecuado y oportuno de los problemas de salud- enfermedad detectados. Acciones de recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos, según corresponda. Acceso a medicamentos y recursos tecnológicos suficientes. La reglamentación de la presente ley definirá taxativamente las prestaciones incluidas, que serán descriptas en términos de sus componentes y contarán con indicadores de calidad de los procesos y resultados, conforme a los cuales la Junta Nacional de Salud auditará la atención brindada a los efectos de autorizar el pago de cuota salud a los prestadores” Por su parte, la Ley No. 18.335, que regula los derechos y obligaciones de pacientes y usuarios de los servicios de salud, en su artículo 7 preceptúa: “Todo paciente tiene derecho a una atención en salud de calidad, con trabajadores de salud debidamente capacitados y habilitados por las autoridades competentes para el ejercicio de sus tareas o funciones. Todo paciente tiene el derecho a acceder a medicamentos de calidad, debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por este en el formulario terapéutico de medicamentos, y a conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. Todo paciente tiene el derecho a que sus exámenes diagnósticos, estudios de laboratorio y los equipos utilizados para tal fin cuenten con el debido control de calidad. Asimismo tiene el derecho de acceso a los resultados cuando lo solicite.” Por consiguiente, la defensa del demandado MSP se limitó a expresar haber tomado en cuenta criterios científicos que en ningún momento especificó, brindando una respuesta genérica, sin realizar un estudio de la situación personal de la accionante. El derecho a la vida y la salud de la persona, elevados al rango de norma constitucional fundamental no puede quedar supeditado a alegaciones genéricas como la de infolios. Se reclama la tutela efectiva de derechos reconocidos por la Constitución como son el derecho a la salud y a la vida. Nuestra Constitución mandata, como norma de máxima jerarquía interna, una visión del derecho conforme a sus preceptos, no puede admitirse un enfoque entonces de la situación de la actora, en que están en juego el derecho a la salud y a la vida, una respuesta genérica y carente de respaldo probatorio alguno, atento a la magnitud del elemento daño irreparable. Nos encontramos frente a una prescripción médica avalada por informe de la médica tratante, con historia clínica a la vista, en la cual se indica el fármaco (que se encuentra registrado y se comercializa en el país) como la única opción científica para el caso que nos ocupa, por lo que la negativa (basada en argumentos formalistas) del Ministerio de Salud Pública deviene manifiestamente ilegítima. Tampoco puede ampararse el Ministerio accionado en que ha actuado de conformidad a lo establecido en la Constitución y la Ley, ni en que carece de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, cuando la accionante (como se dijo) se encuentra comprendida y amparada en la disposición contenida en la oración final del inciso segundo del artículo 44 de la Constitución, en la medida que se ha acreditado que se trata de una persona que carece de recursos económicos suficientes para financiar el tratamiento que se le ha indicado, disponiéndose en la norma citada que: “El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. Por lo tanto, es la Constitución la que le impone al Ministerio demandado la obligación de proporcionar gratuitamente a quienes, como la actora, no cuentan con recursos económicos suficientes, los medios de prevención y asistencia, no pudiendo admitirse entonces la defensa ensayada cuando despliega una conducta contraria a la que le impone el mandato constitucional. Finalmente, no demuestra el Ministerio de Salud Pública (ni ofrece prueba para hacerlo) que la sustentabilidad del sistema de salud esté en riesgo por suministrar el fármaco solicitado en el caso concreto. V. Se considera entonces que ha existido ilegitimidad que reviste la nota de manifiesta en el actuar del Ministerio de Salud Pública, así como inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que el amparo y en su mérito corresponde confirmar en todos sus términos la condena recaída a su respecto en el grado anterior. VI. En relación al FNR, en cambio, en hipótesis de medicamentos no incluidos dentro de las prestaciones a su cargo, la solución desestimatoria se impone. En este caso, el fármaco no ha sido incluido en el FTM bajo cobertura del FNR para ninguna patología. De la normativa invocada y suficientemente explicitada por el Fondo, emerge que el cometido de la Institución es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, Art. 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006). El FNR no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial. En la medida en que la conducta del FNR se adecuó al marco normativo que lo regula no puede válidamente sostenerse que su actuación es ilegítima. Es el MSP quien decide qué medicamentos y procedimientos o técnicas se incorporan bajo la cobertura del FNR, para qué patologías, y aprueba los protocolos de cobertura, requisitos necesarios para que nazca la obligación a cargo del FNR de suministrarlos. En reciente sentencia dictada por esta misma Sala, se ha expresado en términos trasladables a la presente: “En lo que refiere al Fondo Nacional de Recursos, en hipótesis como la de obrados, en que el medicamento no está incluido en el FTM, o sí lo está, pero no para la patología que se reclama: ... la negativa del FNR no resulta ilegítima, pues el marco normativo no le habilita a brindar medicamentos o tratamientos que no estén comprendidos en el FTM. (Ley N.o 16.343, Decretos Nos.358/993 y 265/2006; art. 313 de la Ley N.o 17.930). (Sentencia DFA-0004000878/2013 SEF-0004-000192/2013). Tal como señalara en diversos pronunciamientos el TAC 1°: IV) El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido según Ley No16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada, afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo No358/993 de 5/8/93 y No265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley No17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. V) Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley N.o 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art.3 inc.5). VI) Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6o Sentencia N.o 209/2009). (omissis) IX) Se reitera que, tal como surge de la normativa indicada, resulta que el cometido de dicha persona pública no estatal es la cobertura financiera de medicamentos y prestaciones, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nos. 16.343, 17.930 y 18.211 y Decretos Nos. 358/1992, 265/2006,465/2008 y 289/2009).” VII. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (arts. 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2o del Código Civil). Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos; de conformidad con lo establecido por los arts. 7, 8, 72 y concordantes de la Constitución de la República; por la Ley N.o 16.011 de 19/12/1988; y demás disposiciones complementarias, el Tribunal, I.- Confírmase parcialmente la sentencia apelada, manteniéndose la condena impuesta al MSP. Revócase la recurrida en cuanto condenó al FNR, desestimándose la demanda a su respecto, sin especial sanción en costas y costos del grado. II.- Establécese en la suma de $ 30.000 los honorarios por el patrocinio letrado de cada parte gravada en la segunda instancia, a los solos efectos fiscales III.- Notifíquese a las partes en los domicilios electrónicos y devuélvanse oportunamente estos obrados a la Sede de origen, con copia para el Sr. Juez a quo. Dra. Gabriela Rodríguez Marichal - Dra. Analía García Obregón- Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria subrogante