Sentencia Definitiva N° 284/2026

Ministra Redactora: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Firmantes: Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO- ” , IUE: 2- 63475/2026 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia definitiva No. 91/2026 dictada por la Sra. Jueza Letrada de Primera Instancia en lo Civil de 6º Turno, Dra. Fabiana Weisz Collazo. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento dictado el 28 de julio de 2026, en lo que interesa a la instancia, se dispuso: “ ACÓGESE LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA INTERPUESTA POR EL FONDO NACIONAL DE RECURSOS. DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE AMPARO INSTAURADA EN AUTOS, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN .” II. Contra dicha decisión se alzó la accionante, Sra. AA, interponiendo recurso de apelación en escrito obrante de fojas 84 a 91, agraviándose, en lo medular, por considerar que, contrariamente a lo decidido, el riesgo de vida actual o inminente no es un requisito legalmente exigido para el éxito de la acción de amparo; en el caso, no solo se vulnera el derecho a la vida sino también los derechos a la salud, a la integridad física y psíquica, a una vida digna y de calidad y a una existencia libre de dolor severo, permanente e invalidante; se valoró erróneamente el requisito de la urgencia, que en el caso se acreditó con el informe y la declaración médica; el médico no descartó la existencia de riesgo para la vida, que en su situación está asociado al uso prolongado y elevado de opiáceos; la finalidad preventiva del amparo consiste en evitar que una amenaza actual evolucione hasta generar consecuencias irreversibles; se probó que el Ministerio de Salud Pública incurrió en una conducta manifiestamente ilegítima, no siendo suficiente justificación la negativa fundada únicamente en que el procedimiento no está incluido en el PIAS; tampoco existen otras vías eficaces para la protección de sus derechos; el daño irreparable no se agota en la muerte; el Fondo Nacional de Recursos cuenta con legitimación pasiva, dado su carácter de organismo competente para financiar este tipo de prestaciones. Pidió que se revoque la impugnada y se ampare la demanda en todos sus términos. III. Sustanciada la recurrencia referida, fue evacuada en tiempo y forma por el Fondo Nacional de Recursos en escrito de fojas 96 a 98, abogando por la confirmatoria. El Ministerio de Salud Pública no compareció a evacuar el traslado conferido. IV. Franqueada la alzada, se elevaron los autos, que fueron recibidos en la Sala el 19 de agosto de 2026 , pasando a estudio simultáneo, acordándose el dictado de la presente sentencia y designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por unanimidad de sus miembros naturales , confirmará la impugnada, sin especial condenación en costas y costos, por los fundamentos que se exponen a continuación. II. Como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. Se presentó la Sra. AA, de 44 años de edad, que padece síndrome de dolor lumbar persistente tipo II (síndrome de cirugía fallida de columna o síndrome postlaminectomía), con dolor intenso en una escala EVA de 7, señalando que desde hace 20 años sufre una serie de dolores crónicos que se han ido incrementado, ocasionado por lumbociatalgia con dolor lumbar y elementos de dolor radicular bilateral. Estudios clínicos e imagenológicos evidenciaron protrusión discal (L3-L4, L4-L5) y discopatía degenerativa multinivel lumbosacro (L5S1) y otras alteraciones degenerativas de columna vertebral. Inició tratamiento farmacológico con gabapentina, amitriptilina y opiáceos mayores (sin lograr respuesta satisfactoria). También se sometió a bloqueos (escasos resultados positivos). El 4 de febrero de 2023 se realizó una discectomía, que consiste en la extracción de la parte dañada de un disco intervertebral, pero el dolor persistió. Presenta afectación en el ciclo sueño-vigilia, salud física, emocional, laboral y familiar y padece ansiedad y depresión, habiendo estado certificada medicamente durante extensos períodos de tiempo. En este escenario se le indicó procedimiento de colocación de neuroestimulador medular, con el objetivo de modular los impulsos nerviosos responsables de la transmisión del dolor. Presentó sin éxito ante los demandados la correspondiente petición administrativa. La prestación requerida no se encuentra incorporada en el PIAS bajo cobertura del Fondo Nacional de Recursos , fundándose en esta circunstancia la defensa de los demandados, alegándose además por el Ministerio de Salud Pública la falta de urgencia, riesgo o lesión actual e inminente y controvirtiendo la indicación médica, al no haberse realizado el test de prueba para saber si el dispositivo sería funcional en el caso. IV. La sentencia definitiva impugnada acogió la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos, dado que “ no es la persona que conforme a la ley sustancial se encuentra legitimada para discutir u oponerse a la pretensión del demandante, puesto que no cuenta con recursos para financiar prestaciones y medicamentos de alto precio no incorporados bajo su cobertura. ” y desestimó la acción de amparo instaurada, por considerar que “ no se verifica en la especie la ilegitimidad manifiesta exigida a estos efectos por el art. 1º de la Ley No. 16.011, debido a que hace más de seis años que la accionante se encuentra en esta situación, y hace tres años que se encuentra con un dolor con un EVA de 7 según el testimonio recibido en autos. Se estima que de acuerdo a la declaración del médico tratante, no existe un riesgo de vida actual o inminente por la patología que padece la Sra. AA, requerido por la Ley No. 16.011 a efectos de que prospere una acción de amparo. El riesgo de vida está dado por la medicación que recibe la actora, pero no puede determinarse a qué plazo existiría este riesgo, lo cual claramente depende de cada paciente. ” V. La Sala confirmará la recurrida, no siendo de recibo los agravios articulados como sustento de la apelación para resolver en sentido diverso, compartiéndose la conclusión arribada en el grado anterior en cuanto a que no se demostró la urgencia e inminencia legalmente requeridas para que pueda prosperar la acción de amparo. En este sentido, se releva que la colocación d el neuroestimulador medular cuya financiación se solicita, no reviste la urgencia requerida para la procedencia de la acción de amparo y en consecuencia existen otras vías idóneas para sustanciar la pretensión deducida. Al recibirse la declaración del médico anestesista tratante, Dr. Juan Andrés Cabrera, en audiencia (en registro de Audire) y como fuera relevado en la recurrida, manifestó que la amparista presenta síndrome de dolor crónico neuropático refractario, que es un síndrome lumbar de dolor persistente tipo II, que padece esta patología desde que la operaron de la columna, hace aproximadamente tres años, habiendo tenido internaciones y procedimientos intervencionistas del dolor unos dos o tres antes de la cirugía. Luego de la cirugía quedó peor. Por este dolor, la actora no tiene riesgo de vida pero sí un gran deterioro de su calidad de vida, con un alto consumo de opiáceos. En caso de no recibir este tratamiento el pronóstico es muy grave, severo, invalidante por la evolución de la enfermedad, por el alto consumo de opiáceos, aunque es difícil determinar en qué plazo estaría en riesgo su vida por la enfermedad y consumo de medicamentos. Luego de la cirugía y desde hace aproximadamente tres años, la accionante se encuentra en la escala 7 del dolor. De modo que, como bien lo consignó la a quo, la actora no padece una enfermedad que amenace en forma actual e inminente su vida, concluyendo, en términos que la Sala comparte, que actualmente no existe urgencia que habilite la sustanciación de la pretensión por la estructura sumaria del proceso de amparo. La urgencia propia del instituto del amparo exige la inminencia del daño que en el caso estaría dada por la urgencia en colocarse el neuroestimulador medular requerido, que no se verifica en autos. E l Tribunal no comparte la afirmación de la apelante sobre que la urgencia no es un requisito para la procedencia de la acción de amparo. Muy por el contrario a dicha tesitura, nuestra doctrina procesalista concluye, categóricamente, lo contrario. Así, como enseña Viera, en el amparo, hay siempre una razón de tiempo, de inmediatez, que requiere un actuar sin tardanza, un proceder con urgencia, por lo cual el amparo corresponde cuando la tramitación de los instrumentos normales de protección supondrá, por el mero transcurso del tiempo, un daño grave para el derecho o la libertad constitucional en juego (Viera, Luis Alberto, Ley de amparo , Ediciones Idea, Montevideo, año 1993, página 21). Más contemporáneamente, el Dr. Simón sostuvo: “El objeto del amparo se caracteriza por la urgencia. En función de esa particularidad es que se diseña un procedimiento harto célere y sumario. La nota deviene altamente relevante, lo cual se evidencia por la alusión legal a la actualidad o la inminencia de la afectación de los derechos protegidos, contempladas por el texto del acápite del artículo 1° de la Ley N° 16.011…”, ( en “ El amparo desde óptica procesal ”, en Revista Uruguaya de Derecho Procesal, Procesos Constitucionales, 1 a. edición, F.C.U., Montevideo, junio de 2018, página 221, con destacado original). En el mismo sentido, Baluga pone de relieve, citando jurisprudencia nacional, que “(...) no toda violación a un derecho de raigamble constitucional de por sí implica que es pertinente la vía del amparo, sino que debe tratarse siempre de una cuestión urgentísima, cuya resolución no admita dilaciones ” (Baluga, Cecilia, “ Los presupuestos de la acción de amparo ”, en Revista Uruguaya de Derecho Procesal, Procesos Constitucionales, 1a. edición, F.C.U., Montevideo, junio de 2018, página 168, con destacado original). El amparo, se ha dicho, presupone el desamparo. De ahí que, inveteradamente, se ha requerido un manejo equilibrado y ponderado del instituto, debiendo los jueces extremar la prudencia a fin de no decidir por el sumario procedimiento del amparo cuestiones susceptibles de mayor debate y que corresponda resolver por las vías ordinarias. De esta forma, se jerarquiza y se ubica al amparo como el último instituto al que deberá recurrir la persona en defensa de sus derechos, ya que su aplicación indiscriminada, con las especiales notas que lo caracterizan, desvirtuaría el alcance que el legislador quiso darle (cf. sentencias Nos. 122/2021 y 217/2021 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 1er. Turno, en Base de Jurisprudencia Nacional). Como ha sostenido este Tribunal con anterioridad: “(...) en tanto la urgencia propia del instituto del amparo exige la inminencia del daño; y el tiempo transcurrido entre la indicación del tratamiento y el inicio del presente proceso, resulta indicativo de que el procedimiento solicitado para el tratamiento de la patología de la accionante, no reviste la urgencia requerida para la procedencia de la acción de amparo, existiendo otras vías idóneas para sustanciar la pretensión deducida. La acción de amparo constituye un mecanismo legal excepcional, para hacer valer derechos constitucionalmente protegidos que se ven amenazados en forma actual o inminente por un accionar manifiestamente ilegítimo de cualquier persona, sea pública o privada. (...) A ello se adiciona, como señala Sayagués, que el instituto del amparo sólo actúa ante la falta de otros mecanismos procesales que resuelvan eficazmente la situación. Si el afectado deja transcurrir un tiempo prolongado, cabe conjeturar que podrá acudir a los demás trámites y que no necesita utilizar esta vía excepcional y urgentísima, como es el amparo. (...) Lo expuesto no significa que la indicación médica no sea la correspondiente a esta paciente o que no deba recibirla, sino que la demanda no puede prosperar porque no se ha acreditado la inminencia requerida por la norma para que proceda una condena en el exiguo plazo que establece la ley de 24 horas, no siendo la vía del amparo la única prevista para la protección de los derechos fundamentales...” (sentencia No. 190/2024 en la Base de Jurisprudencia Nacional). Si no se requiriera urgencia en la protección del derecho invocado como lesionado, amenazado, conculcado o transgredido, toda afectación a estos derechos podría tramitarse por la vía sumarísima del amparo y ese no es el fundamento que inspiró la Ley No. 16.011 ni sería una aplicación racional de este instituto extraordinario (sentencia No. 271/2025 de la Sala, en Base de Jurisprudencia Nacional). En este mismo sentido, los Dres. Victoria Couto y Edgardo Ettlin del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 7º Turno, en discordia a sentencia No. 8-260/2015, expresaron: “ II) La situación del actor no es procesable por la vía sumarísima y residual de la acción de Amparo… Por lo que no se trata de una situación de urgencia ni de inminencia que amerite la reclamación o la intervención judicial a través de Amparo, no configurándose para el caso la correspondiente hipótesis del art. 1º de la Ley No. 16.011... III) Ha sostenido esta Sala en varias ocasiones que como medio urgente pero residual, el espíritu de la Ley No. 16.011 no fue establecer un 'proceso comodín' que sustituya al normal, sino que procede como una vía excepcionalísima para los raros casos en que no exista una natural o ésta se revelare como clara o manifiestamente infructuosa (TORELLO Luis, en Varios Autores, 'El Poder y su Control', p. 178). Pero al respecto debe establecerse una precisión: el Amparo como instituto en defecto se reserva solamente para las delicadas y extremas situaciones en que, por falta o insuficiencia clara de otros medios legales, podrían peligrar los derechos fundamentales, pero no involucra a la menor eficacia o a la natural dilación del medio jurídico originalmente existente (SAGÜÉS Néstor Pedro, 'Acción de Amparo', págs. 166 y ss.; GELSI BIDART Adolfo, 'Proceso de Amparo en la Ley del Uruguay', en 'La Acción de Amparo', p. 46). La acción de Amparo no es un proceso para suplir a los ya disponibles y diseñados mal que bien para la articulación de las pretensiones, no siendo excusa para olvidarlo ni para justificar una excepción la mayor o menor duración que pudieren tener esos procedimientos originales. El principio 'caveat judex' permite recordar que a través del Amparo el Juez no puede erigirse en árbitro del sistema ni subvertir el aparato ya existente para la protección de los derechos ('La Justicia Uruguaya' c. 12992). La supuesta mecánica o tardanza del tracto natural de procesos ya disponibles para el ejercicio de los derechos no puede llevar a ignorar el principio de legalidad de las formas procesales (arts. 18 de la Constitución y 16 del Código General del Proceso) que caracteriza a nuestro sistema; lo contrario implicaría tramitar todas las cuestiones por el procedimiento sumarísimo del Amparo con abandono de los mecanismos establecidos constitucional y legalmente”. VI. Cabe precisa r que c orresponde al Tribunal la verificación de los requisitos legales necesarios para el éxito de una acción de amparo. Los mismos consisten en la presencia de uno o más actos, omisiones o hechos de las autoridades estatales o paraestatales, así como de particulares que en forma actual o inminente, lesionen, restrinjan, alteren o amenacen, con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución (artículo 72), de conformidad a lo establecido en el artículo 1 de la Ley No. 16.011. Son presupuestos legales, materiales, que deben encontrarse presentes y otorgar al Tribunal la certeza necesaria sin mayor indagatoria (razón por la que se instauró un proceso especial sumarísimo) con respecto a la pertinencia de amparar a la persona vulnerada. La parte actora se encuentra gravada con la carga de alegar y acreditar los mismos presupuestos legales cuyo acaecimiento debe controlar el Tribunal para que prospere una acción como la impetrada, en un caso donde se encuentra en juego el derecho a la salud, debiendo surgir con clara evidencia la necesidad del amparo, lo que no acaeció. VII. Por otra parte, l a Sala comparte lo decidido en el grado anterior en cuanto acogió la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Fondo Nacional de Recursos, no resultando tampoco de recibo el agravio que la parte actora fundó en el punto. En efecto, de la normativa invocada y suficientemente explicitada por el Fondo Nacional de Recursos, emerge que su cometido es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, artículo 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006). El Fondo demandado no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial. En la medida en que su conducta se adecuó al marco normativo que lo regula no puede válidamente sostenerse que su actuación es ilegítima. Es el Ministerio de Salud Pública quien decide qué medicamentos y procedimientos o técnicas se incorporan bajo la cobertura del Fondo Nacional de Recursos y para qué patologías, aprobando los protocolos de cobertura y requisitos necesarios para que nazca la obligación de suministrarlos. E n el caso, al contestar la demanda el Ministerio de Salud Pública señaló que la prestación solicitada no se encuentra incluida en el FTM bajo cobertura del Fondo Nacional de Recursos para la patología de la reclamante. En Sentencia No. 104/2024 dictada por la Sala, en términos trasladables a la presente, se expresó : “En lo que refiere al Fondo Nacional de Recursos, en hipótesis como la de obrados, en que el medicamento no está incluido en el FTM, o sí lo está, pero no para la patología que se reclama: ... la negativa del FNR no resulta ilegítima, pues el marco normativo no le habilita a brindar medicamentos o tratamientos que no estén comprendidos en el FTM. (Ley Nº 16.343, Decretos Nos.358/993 y 265/2006; art. 313 de la Ley Nº 17.930). (Sentencia DFA-0004000878/2013 SEF-0004-000192/2013). Tal como señalara en diversos pronunciamientos el TAC 1°: IV) El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido según Ley Nº 16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada, afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº 358/993 de 5/8/93 y Nº 265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº 17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. V) Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley Nº 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art. 3 inc. 5). VI) Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia Nº 209/2009). (omissis) IX) Se reitera que, tal como surge de la normativa indicada, resulta que el cometido de dicha persona pública no estatal es la cobertura financiera de medicamentos y prestaciones, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nos. 16.343, 17.930 y 18.211 y Decretos Nos. 358/1992, 265/2006,465/2008 y 289/2009).” En autos, resultó acreditado, que la prestación requerida no se encuentra incluida en el FTM bajo cobertura del Fondo Nacional de Recursos, por lo que, como bien lo decidió la a quo , dicho Fondo carece de legitimación pasiva. VIII. Por las razones expuestas , quienes conforman esta decisión entienden que corresponde confirmar el pronunciamiento de primer grado en cuanto amparó la excepción de falta de legitimación pasiva deducida por el Fondo Nacional de Recursos y desestimó la acción de amparo promovida. IX. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (artículo 56 del Código General del Proceso y artículo 688 inciso 2º del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 7, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, la Ley 16.011, los artículos 197 y 198 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: CONFÍRMASE LA SENTENCIA RECURRIDA, SIN ESPECIALES SANCIONES PROCESALES. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 30.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE Y DEVUÉLVASE A LA SEDE A QUO. Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria Subrogante