Sentencia Definitiva N° 4/2026

Sentencia Nro. 4/2026 - IUE: 293-708/2020 Montevideo, 02 de febrero de 2026 Ministra Redactora: Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Firmantes: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Analía García Obregón Dra. Cecilia Schroeder Rius VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “IDM C/ AA – ART. 69 LEY 18.308” IUE: 293-708/2020, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud de los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia definitiva No. 79/2024 dictada por el Sr. Juez Letrado de Maldonado de 5o Turno, Dr. Federico Nicolás Rodríguez Luzardo. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento del 25 de noviembre de 2024 (fojas 428 - 438), en lo que interesa a la instancia, se dispuso: “DESESTÍMASE LA DEMANDA EN TODOS SUS TÉRMINOS, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN COSTAS Y COSTOS.” II. Contra dicho pronunciamiento se alzó la parte actora, Intendencia Departamental de Maldonado, interponiendo recurso de apelación en escrito obrante de fojas 439 - 446 agraviándose, en lo medular, por considerar que la decisión es contradictoria, dado que si la naturaleza jurídica de los padrones objeto del reclamo, es la de bienes de uso público como lo afirma el a quo, los mismos son, inalienables e imprescriptibles y no pueden ser objeto de ocupación o posesión por particulares. La existencia de construcciones en dichos padrones constituye una transgresión a la ley, independientemente de las características específicas de las edificaciones, las que, además, no cuentan con autorización de la Intendencia. Ocupar un inmueble del dominio público implica contravención a la normativa vigente. Sostiene que el sentenciante no valoró adecuadamente la prueba incorporada al expediente, en particular el expediente administrativo N.o 2016-88-01-12897, del que surge el detalle y determinación de los inmuebles. Este expediente documenta el seguimiento efectuado por la Administración sobre los inmuebles en cuestión, incluyendo inspecciones técnicasrelevamientos fotográficos que detallan las características y estado de cada una de las unidades construidas. Además de las actuaciones administrativas, también fue realizada inspección judicial (fs. 170 y correspondiente audio). Los demandados no negaron que carecen de permiso de construcción. Asimismo, señala que la Ley N.o 18.308 limita las defensas que los demandados pueden oponer en este tipo de procesos, siendo la única excepción admisible la falta de legitimación. Las accionadas no acreditaron su titularidad sobre los inmuebles en cuestión, basando su defensa únicamente en la afirmación de que no se trata de bienes de dominio público, lo cual no constituye una excepción admisible según la normativa aplicable. vto.) Pide que se revoque la recurrida y se ampare la demanda en todos sus términos (fs. 459 III. De fojas 448 - 452 comparecen los demandados, interponiendo recurso de apelación en virtud de lo expresado en los considerandos de la sentencia, respecto a que los padrones objeto del litigio son de dominio público. Sostienen que esta calificación les causa un grave perjuicio, ya que no se valoró adecuadamente la prueba aportada, particularmente la información registral; los padrones en cuestión forman parte de un fraccionamiento derivado del padrón en mayor área N.o VV. Por lo tanto, considera que la solicitud de información registral debió haberse realizado respecto al padrón original, teniendo en cuenta el año de inscripción y la posibilidad de que el mismo haya sido inscripto en cualquier Registro del país. Esta omisión habría llevado a una incorrecta valoración de la prueba documental presentada. Respaldan su posición con el plano de mensura y fraccionamiento aportado por la accionante, en el cual se evidencia que el padrón N.o VV fue objeto de un proceso de fraccionamiento, dando origen a los padrones actuales N.o UU, RR, YY y SS. En relación a la falta de acreditación de la "salida fiscal" de los padrones, sostienen que no les correspondía probar dicho extremo. Por el contrario, afirman que era carga de la Intendencia Departamental de Maldonado acreditar el carácter público de los inmuebles, lo cual no fue debidamente demostrado; teniendo presente además que la salida de dominio fiscal corresponde a los bienes de dominio privado del Estado, no de los de uso público. También resultan agraviados por lo expresado en la recurrida respecto a que la transferencia de pleno derecho opera en forma retroactiva (sin indemnización), ya que en el caso no se cumplen las condiciones y presupuestos legalmente previstos para ello. Piden que se confirme la impugnada en todos sus términos, salvo el considerando II en cuanto se pronuncia sobre la naturaleza de los bienes y sobre la ocupación del padrón N.° XX. IV. A fs. 457 – 460 comparece la Intendencia Departamental de Maldonado, evacuando el traslado del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, manifestando que el objeto del proceso obligaba al sentenciante a analizar la naturaleza de los bienes, valorando correctamente la prueba aportada. En cuanto a la carga de la prueba, alega que, contrariamente a lo expresado por los demandados, correspondía a estos últimos solicitaracreditar el fraccionamiento del padrón anterior. Sostiene que la carga probatoria recae sobre los demandados, quienes debieron aportar prueba suficiente que acreditara el fraccionamiento del padrón anterior y la titularidad privada de los padrones, lo que resulta un error en tanto fueron designados como espacios libres, y en virtud de lo dispuesto por el art. 283 de la Ley 19.149, los espacios libres fueron transferidos a las Intendencia Departamentales. V. A fs. 462 – 465 comparecen los demandados, a efectos de evacuar el traslado de la apelación contraria, expresando que la Intendencia de Maldonado no cumplió con la carga de la debida alegación en la demanda, al no acreditar que los inmuebles en cuestión se encuentren comprendidos en lo establecido por el artículo 69 de la Ley N.o 18.308. Esgrimen que no logró demostrar que los inmuebles objeto del litigio se encuentren en zonas donde no pueda autorizarse la urbanización o que las construcciones realizadas violen la normativa vigente. Asimismo, consideran que el hecho de que las edificaciones no cuenten con permiso municipal no resulta determinante para la aplicación del artículo 69, ya que la falta de permiso no implica necesariamente una infracción a las normas de ordenamiento territorial. Reafirman sus alegaciones respecto a que no logró acreditar su legitimación, pretendiendo aplicar la ley 19.996 vulnerando el principio de irretroactividad de la ley. Reitera las alegaciones vertidas en sus demás comparecencias. VI. Franqueada la alzada (fojas 467), el expediente fue recibido en esta Sala (fojas 476 vuelto), pasando los autos a estudio, culminado el cual, en sesión del 3 de octubre de 2025, se acordó sentencia por unanimidad, designándose redactora. Consta en autos el período en el cual el Tribunal estuvo desintegrado por licencia médica de la Dra. Cecilia Schroeder, desde el 17 de octubre de 2025 al 15 de enero de 2026. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por decisión anticipada adoptada al amparo de lo establecido por el artículo 200.1 del Código General del Proceso, revocará la recurrida, por los fundamentos que se exponen a continuación. II. En el sub judice, la Intendencia Departamental de Maldonado movilizó ante el Juzgado de Paz Departamental de Maldonado de 2° Turno, que se declaró incompetente (fs. 282/285), continuándose el proceso ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Maldonado de 5o Turno demanda de demolición de construcciones irregulares en los padrones XX, ZZ, YY y UU de la localidad El Tesoro, contra las Sras. BB, AA y el Sr. CC, fundándose en artículo 69 de la Ley No. 18.308 y en el artículo 477 del Código Civil. Señaló que se constataron construcciones destinadas a casa habitación en infracción de la normativa edilicia, sin autorización de la Intendencia y en bienes de dominio público. Solicita se disponga la demolición de todas las construcciones irregulares en los padrones antes referidos. Por decreto N.o 2990/2020 se dispuso el emplazamiento de los demandados y la sustanciación del proceso por la vía ordinaria. Comparecieron en tiempo y forma los demandados, BB y los sucesores de CC: DD, EE, FF y GG, oponiendo la excepción de incompetencia por razón de cuantía y alegando la improponibilidad de la demanda por no haber acreditado la accionante la naturaleza de bien público de los padrones, agregando que si son públicos no es aplicable el art. 69 de la Ley N.° 18308 (que en su redacción anterior no refería a bienes del dominio público). Posteriormente, comparecieron las Dras. Liliana González y Daniela Cabral en representación de AA, controvirtiendo la demanda y oponiendo la excepción de incompetencia por razón de cuantía, en términos generales similares a los planteados por los demás demandados. Solicitaron que, en definitiva, se rechace la demanda. Se convocó a audiencia preliminar, la que se celebró el 23 de febrero de 2021 (fojas 266 – 268), prorrógandose la audiencia y disponiendo oficiar a Dirección Nacional de Catastro. El 12 de mayo de 2021 se celebró la continuación de audiencia preliminar (fs. 282 - 285), en la que se dictó sentencia interlocutoria N.o 914/2022, declarándose incompetente por razón de cuantía la Sede de Paz Departamental de 2° Turno, remitiéndose los autos al Juzgado Letrado de Maldonado de 5° Turno. Por sentencia interlocutoria N.o 4448/2022 (fs. 302 – 305) se dispuso, en carácter de medida provisional: “Deberá la accionada no efectuar más obras en los inmuebles objeto de estas actuaciones, bajo apercibimiento de demolición inmediata”; decisión que fuera confirmada por el Tribunal por Sentencia N.° 264/2023 (fs. 344/347). La sentencia recurrida desestimó la demanda interpuesta por la Intendencia Departamental de Maldonado, fundándose en el incumplimiento de la carga de la debida alegación respecto a hechos concretos que sustentaron su pretensión. En particular, se observó que la Intendencia solicitó la demolición de obras calificadas genéricamente como “irregulares” sin individualizar las obras específicas de cada padrón cuya demolición pretendía. Asimismo, se señaló la ausencia de imputación de infracción a normas de ordenamiento territorial conforme la normativa que pretendía que fuera aplicada. No obstante ello, el a quo llegó a la conclusión de que las construcciones se encuentran en bienes del dominio público. III. Acerca del trámite procesal, la Sala hace notar que, no obstante lo dispuesto en el art. 69 de la Ley N.° 18.308 en la redacción dada por el art. 235 de la Ley N.° 19.996, en el caso concreto, se dispuso la sustanciación de la pretensión por la estructura del proceso ordinario (Decreto N.° 1990/2020 a fs. 171) sin que las partes se agraviaran al respecto, por lo que ha de estarse al trámite y plazos establecidos en el C.G.P. para el juicio ordinario. IV. En cuanto al mérito, corresponde amparar la demanda, siendo de recibo los agravios expuestos por la Intendencia de Maldonado. En efecto, la potestad legalmente otorgada, contempla los poderes del Estado en protección del interés general en lo referente a las normas sobre ordenamiento territorial. Las previsiones de los dos primeros parágrafos del Artículo 69 de la Ley N.o 18.308 asignando potestades jurídicas y deberes a las Intendencias Departamentales, se dirigen a precaver acciones de los particulares tendientes al uso irregular de inmuebles no aptos para el desarrollo de urbanizaciones (ocupación, loteo, fraccionamiento y construcción) en vulneración a las normas legales establecidas para ello a nivel nacional (Leyes) y Departamental (Decretos de las respectivas Juntas Departamentales). La norma citada expresa: "Artículo 69 (Facultad de policía territorial específica) 69.1 (Potestad de las Intendencias Departamentales) Las Intendencias Departamentales, en el marco de sus poderes de policía territorial y de la edificación, deberán impedir la ocupación, construcción, loteo, fraccionamiento y toda operación destinada a consagrar soluciones habitacionales, que implique la violación de la legislación vigente en la materia o de los instrumentos de ordenamiento territorial, en los bienes inmuebles del dominio privado donde no pueda autorizarse la urbanización, fraccionamiento y edificación con destino habitacional y en los bienes inmuebles del dominio público y fiscal. En todos los casos, las Intendencias Departamentales podrán recurrir al auxilio de la fuerza pública. 69.2 (Acciones en bienes inmuebles de propiedad privada) Las Intendencias Departamentales promoverán las acciones judiciales pertinentes ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia con competencia en materia civil una vez comprobada, en relación a los bienes inmuebles de propiedad privada, la existencia de los siguientes extremos: A. La subdivisión o construcción en lotes en zona donde no pueda autorizarse. B. La subdivisión o la construcción no autorizada, o ante la constatación de la existencia en zona no habilitada para tal fin o sin previa autorización, de fraccionamiento, loteo y construcciones.(...) 69.3. (Acciones en bienes inmuebles del dominio público y fiscal) En caso de infracciones a la normativa de ordenamiento territorial que recaigan sobre bienes inmuebles del dominio público y fiscal, las Intendencias Departamentales o en su caso la entidad estatal que corresponda podrán requerir el auxilio de la fuerza pública para su ejecución. Ante la resistencia del infractor al cumplimiento de las normas referidas en el inciso anterior o de las actuaciones realizadas por la autoridad administrativa competente en cumplimiento de dicha normativa, las Intendencias Departamentales deberán promover las acciones judiciales pertinentes ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia con competencia en materia civil, solicitando, según corresponda, la demolición inmediata de las construcciones no autorizadas, la remoción de las alteraciones, la recomposición o la mitigación ante acciones contrarias al ordenamiento territorial y la desocupación del bien inmueble." El área que ocupan los demandados, no es susceptible de apropiación y/o uso privado, sino de uso público, habiéndose constatado, según surge de los antecedentes administrativos agregados y no controvertido por los demandados, varias construcciones realizadas con destino a vivienda de particulares en zona destinada a espacio libre, es decir, al uso público y no de un particular. Para ejercer esta potestad, la Intendencia debía acreditar que el área en cuestión fuera de dominio público, municipal o nacional, como lo hizo. Se trata de una zona que, según plano de fraccionamiento confeccionado y aprobado, pertenecía en mayor área a un particular y fue luego fraccionado en diferentes padrones, con previsión de espacios libres para el uso público. En éstos fue que se efectuaron las construcciones cuya demolición se persigue y procede. Según el artículo 476 del Código Civil, los bienes son de propiedad nacional o particular. “A su vez, los bienes de propiedad nacional pueden ser bienes nacionales de uso público, cuyo uso pertenece a todos los habitantes y bienes privados del Estado o bienes fiscales, cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes.” (Daniel H. Martins. “Ordenamiento Territorial. Análisis de la Ley N° 18.308, FCU, 1a edición, junio 2009, página 52). El artículo 35 de la Ley N° 3958 sobre expropiaciones, que contiene diversas normas sobre ordenamiento urbano, establece que: “Se entenderán cedidos de pleno derecho y sin indemnización alguna a favor del Estado o Municipio, desde su incorporación de hecho al dominio o uso público, todas las áreas de terreno, cualquiera que sea su origen, correspondientes a calles, caminos y demás vías de comunicación que los particulares hubieran abierto de ‘motus propio’ o por conveniencia propia y sin ser requeridos especialmente por la autoridad o se abrieren o hubieren abierto por las autoridades con el consentimiento expreso o tácito de propietarios o poseedores anteriores (...)” Por la ley de Centros Poblados N° 10.753 de 25 de setiembre de 1946, se autoriza a los Gobiernos Departamentales a subdividir predios rurales con destino a la creación de centros poblados (sea pueblo, villa, zona urbana o suburbana o de huertos) y a aprobar el trazado y la apertura de calles, caminos o sendas, que impliquen amanzanamientos o la formación de un centro poblado. El Decreto -ley n° 14.530 de 12 de noviembre de 1976: se establece que se transfieren “de pleno derecho y sin indemnización alguna a favor de los municipios desde el libramiento efectivo al uso público, las áreas que los fraccionamientos de tierras ya efectuados o a efectuarse por particulares sean destinadas a espacios libres u otros destinos de interés general, de acuerdo a lo dispuesto en las respectivas ordenanzas municipales. Las áreas que se transfieren de pleno derecho no podrán exceder en total el 20% (veinte por ciento) de la superficie de los inmuebles fraccionados.” (ob cit, página 66) (destacado no en el original). Como bien lo concluye el a quo, la accionante demostró el hecho fundante de su pretensión: la existencia de construcciones en inmuebles del dominio público. Del plano obrante a fojas 71 (replicado a fojas 243) surge que los padrones Nos. XX, ZZ, YY y UU fueron destinados a espacios libres cuando se fraccionó el balneario El Tesoro (aunque en el cuerpo del mismo plazo el único que aparece como “espacio libre” es el padrón No. TT). En la parte inferior del plano donde dice “NOTA” se indican “los espacios libres” y si vinculamos las resultancias de dicha nota con las cédulas catastrales obrantes de fojas 4, 6 yy fojas 236, 239 y 241, podemos concluir que el padrón XX sería el solar 1 de la manzana 31, el padrón ZZ sería el solar 2 de la manzana 31 y el padrón YY sería el solar 3 de la manzana 31, es decir, áreas destinadas a espacios libres cuando se hizo el fraccionamiento, como fuera informado por la Dirección Nacional de Catastro (fojas 244). De conformidad a lo dispuesto por el artículo 283 de la Ley No. 19.149: “Quedan transferidas de pleno derecho y sin indemnización alguna a favor de las Intendencias Departamentales desde el libramiento efectivo al uso público, las áreas que en los fraccionamientos de tierras a efectuarse por particulares, sean destinadas a espacios libres, áreas de circulación u otros destinos de interés general, de acuerdo a lo dispuesto en los respectivos Instrumentos de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.” Por lo tanto, como lo sostiene la accionante, la sentencia recurrida incurrió en contradicción, pues luego de haber concluido que las construcciones cuya demolición se pretende se emplazan en bienes del dominio público, desestima la demanda con fundamento en el incumplimiento de la carga de la debida alegación por no haberse especificado en la demanda cual es la normativa vulnerada por los demandados ni identificarse las construcciones a demoler. Los bienes de dominio público no pueden ser objeto de posesión u ocupación por particulares (artículos 477, 1193, 1193 y 1282 del Código Civil), por lo que cualquier construcción realizada por particulares sería irregular, no siendo necesario invocar la vulneración de normas específicas. Coadyuva la circunstancia de que los demandados no controvirtieron la irregularidad de las construcciones, no habiendo invocado y menos acreditado la tramitación de permiso municipal alguno, limitándose a defenderse alegando que los inmuebles no revisten la naturaleza de bienes de dominio público, en lo que estima el Tribunal, no tienen razón. Las obras a demoler son las existentes en los padrones individualizados en la demanda, no siendo correcto la afirmación del a quo en cuanto que no se individualizaron las obras cuya demolición se pretende. Además, la circunstancia de que no existan asientos registrales sobre los padrones, relevada por el a quo, lo único que indica es que luego del fraccionamiento del padrón en mayor área no se han realizado negocios registrables. V. Se desestimará la apelación interpuesta por la parte demandada. En sustancia, sus agravios refieren a consideraciones contenidas en la sentencia de primer grado y no al fallo, que le fue favorable, en tanto desestimó la demanda. Conforme al principio de congruencia, el Sentenciante debe adecuar la sentencia a las pretensiones deducidas y, en autos, los demandados no dedujeron ninguna sino que se opusieron a la formulada por el contrario. En mérito a ello, no correspondía que el sentenciante -ni el Tribunal- se expida respecto a los puntos que la accionada considera que debe ser reformada la decisión, como es el pronunciamiento acerca de si los bienes de autos son del dominio público o bienes privados, determinar que el Juez no debió pronunciarse sobre un punto debatido que no fue conducente al fallo “y dejar este punto como cosa no juzgada” (fs. 449 vto.) La solicitud de que la sentencia de primer grado sea reformada y no pronunciarse sobre la naturaleza de los bienes o si lo hace, ser los mismos considerados del dominio privado de particulares, considerar la ocupación del padrón XX de El Tesoro por la Sra. AA como pretende la parte demandada excede en absoluto el objeto del presente proceso, con limitadas defensas y presupuestos expresamente establecidos. Sin perjuicio de ello, en el caso quedó acreditado que las construcciones fueron emplazadas en bienes del dominio público. VI. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (artículos 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2o del Código Civil). Por lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en las Leyes Nos. 1816, 9515, 16355, los artículos 68 y 69 de la Ley No. 18.308, los artículos 248, 249, 250, 251, 252, 254, 257, 308 y 315.3 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal FALLA: I) Revócase la recurrida amparándose la demanda, disponiéndose la demolición de las construcciones emplazadas en los Padrones XX, ZZ, YY y UU de la localidad Catastral El Tesoro del Departamento de Maldonado, sin especial condenación procesal. II) Establécese en la suma de $ 30.000 los honorarios por el patrocinio letrado de cada parte gravada en la segunda instancia, a los solos efectos fiscales. III) Notifíquese personalmente a las partes y devuélvase con copia para el Sr. Juez Actuante. Dra. Gabriela Rodríguez Marichal - Dra. Analía García Obregón -Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Esc. Mónica Falótico Secretaria Subrogante