Sentencia Definitiva N° 14/2026

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO. SENTENCIA DEFINITIVA N.º 14/2026 Montevideo, 04 de febrero de 2026 Ministro redactor Dra. Beatriz Venturini VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “RICHIERI, VIRGINIA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO” – IUE: 2-96487/2024 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora a fs. 133-137 vto., contra la sentencia definitiva Nº 50/2025 del 17 de junio de 2025 de fs. 114-128, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 2º Turno, Dr. Alejandro Martínez de Las Heras. RESULTANDO: 1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se declaró la falta de legitimación pasiva en la causa del Ministerio de Salud Pública y del Ministerio de Economía y Finanzas y, en su mérito, se desestimó la demanda instaurada por los fundamentos expuestos, sin imponer especial condena procesal en el grado. 2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte actora, quien en escrito de fs. 133-137 vto. manifestó que disiente absolutamente con la postura asumida por la Sede A quo, por cuanto no contempla la situación especial y particular de “Casa de Galicia” y la posición estatal asumida ante la declaración concursal de dicha institución médica. El A quo hace caudal en cuanto a la falta de subordinación jurídica entre la trabajadora y los codemandados (Ministerio de Salud y Ministerio de Economía y Finanzas), en la falta de suscripción de los Ministerios de la transacción celebrada y en que el reclamo no se encuentra dentro de sus cometidos esenciales; pero así desconoce la postura de salvaguarda asumida por el Ministerio de Salud ante la declaración concursal de CASA DE GALICIA. El Ministerio aludido es el guardián jurídico de los servicios de salud del país y resulta innegable que conocía la situación económica de la institución con anterioridad a su Concurso (y si no la conocía, es responsable por omisión). Este conocimiento permitió que el Ministerio asegurara los puestos laborales y la atención médica a los pacientes. Agrega que el 26 de octubre de 2021 el Ministerio de Salud dispuso la intervención administrativa de CASA DE GALICIA, por lo que desde ese momento asumió la responsabilidad por la misma. Con dicha decisión el MS asumió el rol de empleador, dispuso que el trabajo continuara, abonó los salarios, por lo que, durante el periodo que duró, medió subordinación jurídica. El MS no firmó nuevos contratos, ni contrató personal diferente, es decir, asumió el rol del empleador anterior. Debe aplicarse el principio de primacía de la realidad. Expresa que el desplazamiento de autoridades se efectuó conforme el art. 280 de la Ley Nº 1.903, conformándose una comisión interventora, y desde ese entonces, junto al Ministerio de Economía, se inició un proceso para sanear la situación económico-financiera de la institución y garantizar la continuidad de esta para los pacientes y para los trabajadores (entre ellos, la actora). Recién el 14 de febrero de 2022, con la promulgación de la Ley Nº 20.022, se pautó el cierre ordenado de la empresa y la forma de cese de sus trabajadores, que se fue concretando entre marzo y junio de 2022, generando para la actora un crédito laboral por egreso. Concluyó que el MEF también es responsable pues tiene el contralor de los pagos y es ejecutor de los mismos, y para ello no se requiere que el juicio trate de una funcionaria vinculada a él, sino que se basa en su obligación emergente de su rol como responsable de los pagos que debe asumir el Estado. 3) La parte codemandada Ministerio de Salud -MS- evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 143-148 vto. manifestando que la sentencia correctamente desestima el reclamo contra ambos Ministerios pues estos carecen de legitimación pasiva en la causa. Dicha falta de legitimación surge de la propia demanda pues la accionante nunca fue empleada, trabajadora o funcionaria del MS, ni tuvo vínculo contractual con el Ministerio; nunca prestó servicios y, por tanto, la dicente nunca tuvo la obligación de abonarle retribución alguna. La actora no acreditó mediante los medios probatorios diligenciados tener vínculo de dependencia alguno. Recordó que el Presidente de Casa de Galicia solicitó voluntariamente la declaración de concurso de la institución, alegando estar impedido de cumplir los compromisos patrimoniales asumidos. El Poder Ejecutivo, en base a la grave crisis financiera de la institución, dispuso la intervención administrativa por el plazo de un año y con desplazamiento de sus autoridades. La declaración de Concurso tuvo como consecuencia la designación del síndico de la Liga de Defensa Comercial y dispuso el cese de la intervención administrativa. Posteriormente, se decretó el cese inmediato de sus actividades y se derivaron los pacientes a otros centros de salud. El 16 de febrero de 2022 la Junta Nacional de Salud resolvió declarar rescindido el contrato de gestión suscrito con Casa de Galicia al amparo de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Nº 18.211 y la institución quedó fuera del elenco de prestadores del Sistema Nacional Integrado de Salud. El Juez actuante decretó la liquidación y disolución de Casa de Galicia. Todos los actores en escena (Ministerios, Presidencia, Juez de Concurso, etc.) han sido coincidentes en la grave y profunda crisis económico-financiera de Casa de Galicia. El Estado siempre apoyó la situación, pero su situación ponía en riesgo los derechos asistencia. El Ministerio no tiene como cometido brindar asistencia directa. Pretender condenar al Ministerio por el ejercicio de sus competencias es tan ridículo como pretender condenar al Poder Judicial o a la sindicatura en el marco del proceso concursal. 4) La parte codemandada Ministerio de Economía y Finanzas evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 151-155 vto. manifestando que del libelo en traslado no surge una crítica razonada a la sentencia, sino que se pretenden introducir hechos nuevos y argumentos no esgrimidos en la demanda, y mucho menos acreditados. La apelación pretende subsanar la omisión de fundamentación de la legitimación de ambos Ministerios codemandados en la demanda de autos. No se puede concluir que el dicente tenga legitimación en todos los asuntos económicos del Estado solo por ser quien paga las condenas contra el Estado (art. 400 CGP). La actora no es ni nunca fue funcionaria del Ministerio de Salud o del dicente Ministerio. Agregó que la calidad de “guardián” del sistema de salud no puede ser asimilada a la obligación de mantener en funcionamiento una mutualista que se encontraba en condición crítica como Casa de Galicia. El MS nunca asumió el rol de empleador y no existió subordinación jurídica alguna. Ni la intervención administrativa ni la sindicatura asumen a título personal las deudas de la institución, simplemente actúan en cumplimiento de la ley. A esto hay que agregar que la intervención administrativa se dispuso en octubre de 2021, y en noviembre de ese mismo año el Juzgado de Concursos declaró el concurso y dispuso el cese de la intervención administrativa con designación de síndico, es decir, la intervención administrativa duró apenas un mes. Expresa que la actora pretende responsabilizar al MEF y al MSP por el incumplimiento de una transacción que los mismos no suscribieron y cuyo contenido se desconoce pues no fue agregada en autos, evidenciándose la liviandad con la que litiga la contraria. La actora no menciona la Ley Nº 20.226 que creó un fondo para el pago de créditos laborales a ex trabajadores de Casa de Galicia, incluso cuando dicha ley coadyuva al acogimiento de las excepciones de falta de legitimación pasiva interpuestas. El Decreto Nº 66/2024 estableció un plazo de caducidad de 60 días para el derecho previsto en la ley y la actora no hizo uso de la prerrogativa legal, sellando su suerte. Se desconoce si la actora resultó beneficiaria del referido fondo ya que no hizo ninguna mención a ello en la demanda. Adviértase que la actora declinó voluntariamente la posibilidad de ser redistribuida como trabajadora en los prestadores de salud que captaron los usuarios de Casa de Galicia. Finalmente, estimó que, sin perjuicio de todo lo dicho, hay una absoluta orfandad probatoria del daño invocado en el libelo introductorio. 5) Franqueada la alzada por Decreto Nº 2120 del (fs. 157), se asignó esta Sala (fs. 161) y recibidos los autos en el Tribunal el 1 de setiembre de 2025 (fs. 161 vto.), tras el estudio de precepto, se resolvió emitir decisión anticipada al amparo de lo dispuesto por el art. 200.1 del CGP. CONSIDERANDO: I). El Tribunal con el voto conforme de todos sus integrantes, acordó confirmar la sentencia definitiva de primera instancia apelada, sin especial sanción procesal, en mérito a las siguientes consideraciones. II). La accionante era una auxiliar de enfermería que trabajaba en CASA DE GALICIA, habiendo ingresado en 1995. Demanda al Ministerio de Salud y al Ministerio de Economía y Finanzas, afirmando que el primero de ellos está legitimado pasivamente por ser garante del sistema de salud y el segundo lo está por ser quien dispone de los fondos para casos como el que nos ocupa. El Ministerio de Salud había decretado la intervención administrativa de la institución hasta que se declaró su concurso en vía judicial, por lo que asumió la responsabilidad y corresponde entonces que se paguen los daños y perjuicios que se reclaman y fueron causados por la situación de Casa de Galicia. Reclama $400.000 de daño moral y lucro cesante por el monto impago por su trabajo en la institución médica por $517.706. Los codemandados se oponen al reclamo e interponen excepción de falta de legitimación pasiva. III). A criterio del Tribunal por unanimidad los agravios de la parte actora apelante no son de recibo. IV) Al demandar la accionante fundó la legitimación pasiva del Ministerio de Salud (y JUNASA) en que son los guardianes del sistema de salud del Uruguay y, en tal calidad, fallaron los controles y, asimismo, en el apoyo que debieron brindar a Casa de Galicia. Con relación al Ministerio de Economía y Finanzas, sostuvo que posee legitimación pasiva por cuanto es quien dispone de los fondos estatales y, como tal, debe responder en casos como éste (véase fs. 3 v.). Más adelante, en su libelo inicial, sostuvo tajantemente: “…no existiendo un vínculo laboral con el Estado por intermedio de sus Ministerios, esto es, Ministerio de Salud Pública y Ministerio de Economía y Finanzas corresponde la promoción del presente proceso de responsabilidad estatal por cuanto es éste quien debe responder ante la situación en la que me encuentro, y el perjuicio que se me ha causado.” (fs. 4 v.). Releva el Tribunal que, al apelar, cambió totalmente el relato fáctico de la pretensión, afirmando que el Ministerio de Salud asumió el rol de empleador y con ese accionar que tuvo, puso en régimen de subordinación jurídica a quienes como la actora continuaron trabajando pese a la declaración concursal (fs. 135 v.). A criterio de la Sala por unanimidad, esta sola actitud procesal es razón suficiente para rechazar el agravio, pues no fue articulado en el acto de proposición, por lo que resulta extemporáneo. V). No obstante, el aspecto formal anotado, igualmente el agravio no puede prosperar. La apelante, funda la condición de empleador del Ministerio de Salud, en que el 26 de octubre de 2021, se decretó la intervención administrativa de la Mutualista Casa de Galicia, disponiendo el desplazamiento de autoridades conforme con lo previsto por el art. 280 de la ley N° 1.903, conformándose una Comisión interventora que continuaría con la administración de la institución. Estima el Tribunal que la apelante incurre en un error conceptual. En efecto, la circunstancia que el Ministerio de Salud, haya decretado la intervención, con desplazamiento de autoridades, no la convierte en empleadora de la actora. El empleador continúa siendo la Mutualista Casa de Galicia. El rol que cumple la Comisión es, específicamente, de administración interina, hasta que se decida el destino final de la institución. Además, adviértase que el cese de actividades de la Mutualista no fue decidido por el Ministerio de Salud, sino por orden judicial, esto es, por la Sede Concursal competente. Por otra parte, la transacción que la accionante afirma haber firmado en sede concursal, conforme al principio de relatividad del contrato, no le es oponible al Ministerio de Salud, que no formó parte, y no se alega y menos aún prueba, que el Ministerio de Salud haya asumido en forma unilateral o de cualquier otra forma, la condición de garante del acuerdo. Es más, la ley N° 20.226, creó un fondo especial para atender los créditos laborales. En conclusión, a juicio del Tribunal por unanimidad, es clara la falta de legitimación pasiva del codemandado Ministerio de Salud y, por añadidura, también carece de legitimación pasiva, el codemandado Ministerio de Economía, ya que, de acuerdo al fundamento articulado por la actora, al demandar y apelar, si éste último, por disponer de los fondos estatales, tiene que responder por las condenas al Estado, va de suyo, que, en este caso, ese presupuesto es inexistente. Con este panorama se impone la solución confirmatoria del fallo de primera instancia. VI). La conducta procesal de las partes no amerita especial imposición de costas y costos. Por los fundamentos expuestos y normas citadas, el Tribunal FALLA: CONFÍRMASE LA SENTENCIA IMPUGNADA N.º 50/2025, SIN ESPECIAL SANCIÓN PROCESAL NOTIFÍQUESE Y OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA