Sentencia Definitiva N° 338/2025

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO. SENTENCIA DEFINITIVA N.º 338/2025 Montevideo, 16 de diciembre de 2025 Ministro redactor Dra Ana Rivas VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “URCAL S.A. C/ MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA - AMPARO” – IUE: 2-108732/2025 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada a fs. 181-191, contra la sentencia definitiva Nº 17/2025 del 20 de noviembre de 2025 de fs. 162-168, dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia Civil de Tacuarembó de 2º Turno, Dra. Leticia López . RESULTANDO: 1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se acogió la acción de amparo deducida en autos, sin especial condenación. 2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte demandada, quien en escrito de fs. 181-191 manifestó que le agravia la contradicción existente entre el resultando que hace referencia a la prueba aportada por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (testimonial y documental) respecto al riesgo sanitario que es manifiesto y el fallo, el que omite consideración alguna al respecto y se inclina ante elementos meramente formales para fundamentar el acogimiento de la demanda. En el Considerando 8 transcribe las manifestaciones del Jefe Veterinario Dr. Di Renzo, que expresó los daños que estas actuaciones pueden generar en la salud humana, animal, y al comercio exterior de Uruguay, pero no realiza consideraciones al concluir el caso, haciendo lugar al amparo. Señala que la Sede entonces tiene presentes los riesgos fitosanitarios e incluso zoonóticos (que pueden afectar al ser humano), la gravedad de las irregularidades de la empresa y la existencia de antecedentes sancionatorios, lo cual es reconocido por la Sede en el resultando 3º. Expresa que estamos ante un proceso especial, residual y de excepción, debiendo sopesarse por un lado la falta de vista previa a la Resolución y por otro, el riesgo sanitario al que la actora expuso a consumidores, clientes, laboratorios, animales y eventualmente humanos, impetrando hechos graves y hasta hechos con apariencia delictiva, en cuanto, atentó contra la salud pública, adulterando etiquetas de medicamentos, como ocurrió en autos. Surge probado documentalmente que se comercializaban medicamentos vencidos, con fecha de vencimiento adulterada o borrada, o sin lote ni fecha de fabricación, por lo que se podría generar resistencia bacteriológica al suministrarse medicamentos débiles en cuanto al principio activo que detentan. Respecto a la ilegitimidad de los actos de la parte demandada, señala que no resulta ilegítimo el fondo, en virtud de tratarse de un acto administrativo enmarcado dentro de las competencias de dicha Secretaría de Estado, en su rol de policía sanitaria en materia animal; tampoco en cuanto a la forma, ya que desde el inicio del expediente la parte firmó las actas, no se vio impedido de presentar defensas o peticiones, no se trató de un expediente secreto o del cual la parte no tenía conocimiento formal y pudo acceder libremente al expediente procurando su trámite ante las oficias del Ministerio. Señala transcribiendo declaración testimonial, que la suspensión dispuesta para el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca que versa estrictamente sobre la venta de productos veterinarios por el plazo de 90 días, no impide a la actora continuar con su negocio abierto vendiendo productos de otros rubros y que eventualmente puede acudir a la acción reparatoria para reclamar perjuicios en caso de que los padeciera. También transcribe declaración de parte del Ministerio, donde el Dr. Di Rienzo plantea que no solo había productos vencidos sino sobre marcados o con fechas borradas, ello puede traer derivaciones fitosanitarias y hasta económicas para el país. Remarca que siendo este un proceso de amparo, no resulta razonable que la a quo haya puesto el foco en una cuestión como es la vista previa que se podría resolver en la vía administrativa y no en los aspectos de adulteración, quitado de fechas de vencimiento o de lotes de fabricación. Como segundo agravio plantea las consideraciones en la sentencia de primera instancia respecto a que hubo indefensión y sostiene que no la hubo porque con fecha 8/10/2024 y 27/11/2024 se realizaron procedimientos de decomiso de productos veterinarios en situación de infracción (sobre etiquedados y vencidos); ello implica que desde ese momento la parte actora está en pleno conocimiento de la existencia de un procedimiento administrativo en curso, el que pudo procurar solicitando acceso atento al Decreto 500/991. Maxime cuando la parte ya contaba con antecedentes desde el 2019, por lo que sabía que luego del decomiso se transitaría un procedimiento administrativo hasta una posible sanción. Como tercer agravio expresa que la Sede no contempló que la acción de amparo es de carácter residual. Señala que en estos autos la parte actora solicitó “la suspensión de la ejecución de la Resolución Administrativa N.º 325/2025 dictada por la Dirección General de Servicios Ganaderos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca del 04/11/2025, hasta tanto se disponga su revocación en vía administrativa o se resuelva el incidente de suspensión de ejecución del acto administrativo”. Señala que el amparo no es la única vía para satisfacer esta pretensión. Pudo o bien acudir a la vía recursiva o bien a la medida cautelar de la suspensión del acto. La demanda se presentó el 14/11/2025 y daba cuenta que la suspensión solicitada era en virtud de la resolución de los recursos o del incidente de suspensión, los que aún no habían sido presentados. De hecho se presentaron con fecha 17/11/2025 en la oficina zonal de Tacuarembó del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Manifiesta que la sentenciante de primer grado manifestó que la recurrencia por la parte actora no daría resultados en cuanto podría resolverse en el plazo máximo de 150 días o 250 días según el caso, o producirse la denegatoria ficta, o sea, nunca pronunciarse. Controvierte lo expresado manifestando que el artículo 118 del Decreto 500/991 contiene la obligación de pronunciarse sin perjuicio de la denegatoria ficta. Además señala que la actora impulsó la suspensión de ejecución del acto fundada en el artículo 150 del Decreto 500/991, la que tiene carácter de medida cautelar y que debe ser resuelta antes que los recursos. Señala que se le dio traslado al Ministerio el mismo día en que se presentaron los recursos, el día 17/11/2025, por lo que podría pensarse que la vía recursiva fue interpuesta para justificar lo solicitado en este juicio. Señala que en autos había otra vía correcta y eficiente para acceder a lo solicitado, por lo que, no es procedente esta acción de amparo. Transcribe numerosa jurisprudencia para fundar si afirmación. Solicita en definitiva, se revoque la sentencia impugnada. 3) La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 194- 200 vto. Abogó por la confirmatoria manifestando que surge de las actuaciones administrativas que la parte actora URCAL S.A. tomó conocimiento de la gravísima sanción que se le impuso, que implica la paralización del principal rubro de actividad de la empresa, el día 10/11/2025 a la hora 14:30, cuando un contingente de funcionarios del Ministerio se apersona en la casa central del accionante, en la ciudad de Tacurembó y le notifican de la resolución, procediendo también a realizar la intervención del stock y demás medidas dispuestas. Establece que la mencionada resolución fue dictada sin haberse conferido vista previa, impidiéndole así ejercitar su derecho de defensa en vulneración de las garantías constitucionales, constituidas a la luz del principio de inocencia, debido proceso y derecho de defensa. Señala entonces que hay una manifiesta ilegitimidad y una nulidad absoluta e insubsanable. Alude que el derecho de defensa y el debido proceso legal no son meros formalismos, sino que son esenciales garantías constitucionales que se erigen en pilares fundamentales y hacen a la esencia del Estado de derecho, teniendo plena vigencia los principios de presunción de inocencia, debido proceso y garantías de defensa en juicio, los que surgen de los artículos 7, 12, 18, 19, 72 y 332 de la Constitución e Instrumentos Internacionales ratificados por nuestro país (Pacto de San José de Costa Rica, artículo 8). Estas garantías se encuentran expresamente previstas en el Reglamento de Procedimiento Administrativo al que debe ceñirse el Ministerio. De hecho, el debido proceso se encuentra normado en el artículo 2 literal 1 del Decreto 500/991 y señala en el artículo 5, bajo el acápite DEBIDO PROCESO. DURACIÓN RAZONABLE, que todos los interesados gozarán de todos los derechos y garantías inherentes al debido proceso. En el artículo 76 del mismo cuerpo, se establece la preceptividad de la vista previa indicando “no se dictará resolución sin previa vista al interesado (…)”. Agrega que la violación del derecho a defenderse, vicia de ilegitimidad la decisión final a dictarse y acarrea su invalidez. La oportunidad de defensa debe ser previa al dictado de la resolución. Cita a Gordillo para afirmar que la “violación de la secuencia temporal prevista en la norma es causal de nulidad absoluta”. Cita variada jurisprudencia para reafirmar su punto. Sostiene entonces que la falta de concesión de vista determina una inequívoca y flagrante, vulneración de las garantías constitucionales de derecho de defensa y debido proceso de URCAL S.A. que infecta irreversiblemente a la Resolución de nulidad en términos absolutos, correspondiendo atento a la magnitud del vicio, la inmediata suspensión de los efectos de la misma. Establece que es un yerro del organismo argumentar que el conocimiento de las inspecciones realizadas en octubre y noviembre de 2024, las que dieron inicio a una investigación administrativa implicaban la carga del administrado de hurgar de esas actuaciones. Incluso Di Rienzo declara que no sabe si estaba avisada la contraria de la visita, que iban a hacer una notificación, que no consta la vista del expediente administrativo y que tampoco corresponde. Analiza el artículo 66 de la República y señala que atento al artículo 72 de la República, rige también para los sujetos que no son funcionarios del Estado, siempre que se trate de dictar una resolución que los afecte en sus derechos o intereses, como derecho inherente tanto a la personalidad humana como a la forma republicana de gobierno. Respecto a la procedencia del accionamiento, señala que la recurrencia administrativa no es un medio alternativo, ya que el agotamiento de la vía administrativa puede insumir 200 días, con la subsiguiente promoción de la acción anulatoria ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la imposibilidad de solicitar la suspensión del acto. Considera entonces que la vía de amparo es el único medio eficaz de frenar la actuación arbitraria y manifiestamente ilegítima del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. 4) Franqueada la alzada por Decreto Nº 916/2025 del 08/12/2025 de 2025 (fs. 202), se asignó esta Sala (fs. 209) y recibidos los autos en el Tribunal el 10/12/2025 (fs. 209 vto.), se procedió al estudio de precepto. Puestos al Acuerdo y reunido el número de votos suficientes, se procede al dictado de sentencia. CONSIDERANDO: I) La Sala, por unanimidad de votos de sus integrantes naturales (art. 61 de la Ley Nº 15.750), habrá de revocar la sentencia de primera instancia, en mérito de los fundamentos que a continuación se expondrán. II. La acción de amparo es un medio procesal reservado para casos en los que, por falta de otros medios legales, se encuentran comprometidos derechos fundamentales. Relevante doctrina, señala que: "...en general los autores y las propias legislaciones que lo han regulado hacen del amparo un procedimiento rápido y sencillo como forma rápida de lograr el fin (preventivo) de la protección de los derechos humanos fundamentales. Por eso se le asimila al proceso cautelar... (cf. Véscovi, "Principales Perfiles del Amparo en el Derecho Uruguayo", RUDP, 4/1986, pág. 487). La ley N° 16.011, regula la acción de amparo con una protección amplia en dos sentidos: en cuanto se tutelan todos los derechos o libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución y en cuanto refiere a todo acto, hecho u omisión. A juicio, de la Sala, habiendo existido la posibilidad de canalizar la situación descrita, al demandar, a través de los recursos administrativos y eventualmente la acción de nulidad ante el TCA, la acción de amparo, se torna inadmisible por tratarse de una vía supletoria tal como lo establece el artículo 2o de la ley N° 16.011. Máxime, cuando en Código de lo Contencioso Administrativo, Ley N.º 20333, en su artículo 118 se establece la posibilidad de solicitar medidas cautelares o anticipativas relacionadas con el proceso ulterior, incluso cuando no se haya agotado la vía administrativa si se interpusieron los recursos correspondientes; asimismo, en el artículo 125, se prevé la posibilidad de solicitar una medida cautelar en cualquier estado de la causa e incluso como medida preliminar. La jurisprudencia vernácula, refiriéndose al punto, indicó: “Como expresa TORELLO, el espíritu de la Ley No. 16.011 no es establecer un “proceso comodín” que sustituya al normal, sino una vía excepcional para los raros casos en que no existe una común o ésta se revela como clara y manifiestamente infructuosa (TORELLO Luis en Varios Autores, “El Poder y su Control” pág. 178). De modo que la procedencia del Amparo como instituto excepcional y residual es entonces reservada solamente para las delicadas y extremas situaciones que por falta o insuficiencia clara de otros medios legales hace peligrar los derechos fundamentales, pero no involucra a la menor eficacia del medio jurídico existente sino las situaciones de explícita Ineficacia del misma (SAGÜÉS Néstor Pedro, “Acción de Amparo” págs. 166 y ss.; GELSI BIDART Adolfo, “Proceso de Amparo en la Ley del Uruguay”, en “La Acción de Amparo” pág. 46). Este perfil excepcional impone al Juez un manejo equilibrado y ponderado de la acción, ya que de principio deben extremar la ponderación y la prudencia a fin de no decidir por el sumario procedimiento del amparo cuestiones susceptibles de mayor debate y que corresponde resolver por los procedimientos ordinarios...” (Sentencia T.A. Civil No. SEF-0008-000007/2016-7, del TAC de 7o Turno). En sentencia de la Sala Sentencia T.A. Civil No. 46/021-1 del 30 de abril de 2021, se expresó con relación al punto: “la existencia de medios administrativos por sí sola descarta la acción de amparo, según fundamentación que expusieran en interlocutoria Sentencia T.A. Civil No. 92/019-1. En efecto, el art. 2 de la misma Ley, que establece que la acción de amparo solo procederá cuando no existan otros medios judiciales o administrativos, que permitan obtener el mismo resultado, o los existentes sean claramente ineficaces para la protección de derecho. Cabe insistir, en que la presente acción es un instituto de carácter residual, excepcional extraordinario, reservado para aquellas situaciones en que claramente por la ostensibilidad de la violación, peligra el goce de derechos de envergadura constitucional. En el caso a estudio, más allá de la improponibilidad del petitorio planteado, se ha alegado la presentación oportuna de los recursos administrativos correspondientes, por lo que claramente se están ejerciendo las vías legales previstas en defensa de sus derechos”. Asimismo, la Sala, sostuvo, en Sentencia T.A. Civil No. 92/019-1 del 17 de julio de 2019: “Que para la promoción del amparo, se requiere también, que no existan otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado, o que cuando si existieren fueran claramente ineficaces para la protección del derecho, lo cual constituye agravio de la parte demandada Omissis Quiere decir que -como lo ha destacado repetidamente el Tribunal (Sentencia T.A. Civil No. 18/989-1, Sentencia T.A. Civil No. 161/990-1, Sentencia T.A. Civil No. 30/991-1) no es habilitante de la acción la menor eficacia del medio jurídico existente, sino que se requiere la "clara" ineficacia del mismo (cfm. Gelsi Bidart, "Proceso de Amparo en la Ley del Uruguay". La acción de amparo, ed. Presidencia de la República y Of. Nal. de Servicio Civil. 1989, pág. 64)". Del art. 2 de la Ley No. 16.011 queda bien claro, como señala el Dr. Pr. Luis Alberto Viera, en "Ley de Amparo" ed. Idea, 1993, pág. 20: "que aunque existan recursos o medios para impugnar los actos lesivos, corresponde el amparo si ellos resultaren, por las circunstancias, claramente ineficaces para la protección del derecho... Es este aspecto el que le da al amparo el carácter de instrumento extraordinario, excepcional, residual, que corresponde cuando, dadas las circunstancias, los medios normales de protección resultan insuficientes." Continúa el autor en la pág. 21: "¿Y cuáles son esas circunstancias que ameritan el amparo frente a los medios corrientes de tutela? La respuesta no es difícil: el amparo corresponde cuando hay una lesión o una amenaza inminente de lesión a un derecho o libertad constitucional que produce o va a ocasionar un daño irreparable al titular de tal derecho o libertad, de esperar que se cumplan los trámites de los instrumentos normales. Hay siempre en el amparo, una razón de tiempo, de inmediatez, que requiere un actuar sin tardanza, un proceder con urgencia. Y este carácter de su objeto determina su peculiar procedimiento". El amparo, se ha dicho, presupone el desamparo, de ahí, que inveteradamente se ha requerido un manejo equilibrado y ponderado del instituto, debiendo los jueces extremar la ponderación y la prudencia, a fin de no decidir por el sumario procedimiento del amparo cuestiones susceptibles de mayor debate y que corresponda resolver por las vías ordinarias; su aplicación tal como se postula lo jerarquiza y lo ubica dentro de aquellos institutos últimos a los que deberá apelar el ciudadano en defensa de sus derechos, ya que su aplicación indiscriminada, con sus especiales características, obviamente desvirtuaría el alcance que el legislador quiso darle como instituto esencialmente tuitivo de los derechos fundamentales (vide: "La Justicia Uruguaya", c. 10.482, 10.573, 10.082, 10.939, 11.135, 11.575, 11.755, 12.087, 12.320, 12.589, 12.673, 12.746, 12.005, 12. 992; "Revista Uruguaya de Derecho Procesal", No 4/87, c. 439; No 1/93, c. 769, 773, 781; No 1/93, c. 771). En realidad, como señala Ochs, el art. 2 de la Ley No. 16.011, exigirá al Juez, realizar una compleja operación intelectual a los efectos de en cada caso, determinar si existen otros medios, y en caso afirmativo, determinar si esos medios por las circunstancias propias del caso resultan claramente ineficaces para la protección del derecho (cfm. "La acción de amparo", pág. 36).”. Este requisito preserva el carácter del amparo como remedio excepcional, y de no observarse llevaría a subvertir el régimen procesal ordinario, ya que como sostuviera el Homologo de 5° Turno en sentencia interlocutoria Sentencia T.A. Civil No. 290/008-5: “IV. Ha dicho esta Sala que "La ley requiere que los otros medios jurisdiccionales o administrativos sean claramente ineficaces, expresión que no debe interpretarse como menos eficaz, por lo que la mera demora o tardanza de la tramitación de los recursos administrativos no debe asimilarse a la patente ineficacia que reclama el texto de la norma, máxime cuando el recurrente podrá peticionar en vía administrativa, en forma cautelar, la suspensión del acto generador del pretenso perjuicio" (Sentencia T.A. Civil No. 146/004-5). Como señalara en su actual integración en Res. número 568/02 "Se subvertiría todo el régimen procesal ordinario e incluso el de tutela diferenciada que caracteriza a las estructuras monitorias o al moderno sistema cautelar legal si se habilitara la sustitución de esas vías por la de amparo ante la mera alegación de eficacia fundada exclusivamente en la consideración del tiempo que insume la tramitación de los mecanismos comunes, que tampoco es tanto como el que se sostiene por la parte accionante". V. Como consecuencia de la existencia de tan determinante impedimento para la procedencia de la acción, se señaló en la misma sentencia que "...sin necesidad de analizarse siquiera si reviste carácter manifiesto la ilegitimidad argüida (...omissis...) puede concluirse sin esfuerzo que la vía elegida para la deducción de la pretensión no solo no es la procedente sino que resulta manifiestamente improcedente, y que se la ha utilizado de modo que cabe rechazar enfáticamente so pena de tolerar el uso bastardo de un instrumento de importancia capital en un sistema democrático" (Conf. Sentencia T.A. Civil No. 90/002-5 y Sentencia T.A. Civil No. 116/002-5).” Y en el sublite, no puede soslayarse que los actores al promover los recursos administrativos, pese a lo sostenido, no solicitaron la suspensión de la aplicación del Decreto en dicha vía, según surge de las copias de escritos obrantes en autos, lo que torna trasladable lo sostenido por el Similar de 6° Turno en Sentencia T.A. Civil No. SEF-0006-000046/2015-6 en el sentido que “Precisamente en dicha vía tenía la posibilidad de solicitar la inmediata suspensión del acto, conforme lo dispuesto por el artículo 150 del Decreto No. 500/991.” “Como expresa la Dra. Alonso en su voto, lo que se comparte por las integrantes naturales de la Sala, "...dicha omisión constituye un acto propio de la accionante en desmedro de su derecho, al no usar una vía posible y que, impide calificarla como ineficiente". III. La correcta conducta procesal de las partes determina que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 688 CC y 261 CGP). Por los fundamentos expuestos, normas citadas y lo dispuesto por los arts. 197, 198 y 257 del CGP, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, F A L L A: REVÓCASE LA SENTENCIA APELADA. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN LA INSTANCIA. HONORARIOS FICTOS: $ 20.000. NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE. Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA