Sentencia Definitiva N° 50/2013

SENTENCIA Nº50 Montevideo, 30 de setiembre de 2013 VISTOS: Para Sentencia definitiva de Primera Instancia, estos autos caratulados: “ DONO, LILIANA y Otros c/ M INISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL ” , -Diferencias rubros salariales- , I.U.E.: 2 - 52848 /201 2 . RESULTANDO: 1- Comparecen los accionantes que resultan individualizados a fs.110, promoviendo demanda por cobro de pesos, compensación impaga y diferencias en pago de compensación (art.291 Ley Nº16.226) en mérito de lo siguiente. Tal como surge de los recibos de sueldo, los comparecientes son funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante MTSS), y por tanto reciben la compensación prevista por el art.291 de la Ley Nº16.226 del 29/10/1991. La citada norma dispone: ...”Los Directores de los Centros de Asesoramiento de Asistencia Jurídica en Materia Laboral y en Mediación y Conciliación de Conflictos Colectivos, y los profesionales asignados a la atención de consultas y audiencias de conciliación de conflictos individuales de trabajo, así como los profesionales asignados a los referidos servicios y a las divisiones de relaciones laborales y negociación salarial, percibirán una compensación equivalente al 25% (veinticinco por ciento) de sus respectivas retribuciones, sujetas a montepío, excluída la prima por antiguedad... Igual régimen se aplicará a aquellos profesionales que desempeñen las tareas de asesoramiento ante el Poder Judicial, Banco de Seguros del Estado, y trabajadores siniestrados o sus causahabientes de acuerdo a lo dispuesto por la Ley Nº16.074 del 10/10/1989...”. Respecto de la aplicación de la norma el MTSS, a través de su División Financiero Contable, ha adoptado una modalidad de liquidación de la compensación citada, basada en criterios financiero-contables que se apartan notoria y flagrantemente de la norma legal que creó dicha partida, liquidando la misma muy por debajo del monto que efectivamente se debería abonar a los titulares de tal derecho. Fue así que se plantearon peticiones administrativas al respecto, y se agotó la vía recursiva, y se dieron en el decurso de estas instancias formuladas por un grupo de compañeros funcionarios, una serie de pronunciamientos, entre otros, de la propia Sala de Abogados ampliada del MTSS, en el sentido de que efectivamente la forma de liquidación de la compensación era errónea, ilegal, y notoriamente perjudicial para los funcionarios que tienen derecho a la misma. En su caso, los comparecientes plantearon petición administrativa, así como recursos, sin haber mediado pronunciamiento de la Administración, por lo cual se configuró denegatoria ficta. Como se dijo, hubo numerosos informes de División Jurídica, que amparaban su reclamo. Así, informe de la Dra. Ana María Alonso, quien expuso que la letra de la ley es clara, y que corresponde que se calcule la compensación del 25% sobre todas las retribuciones sujetas a montepío, excluída la prima por antiguedad, si así no se calculara, debería enmendarse el error. La Dirección General del MTSS, dispuso con fecha 07/05/2007 que se remitiera dicho informe a la Contaduría General de la Nación, a efectos de habilitar los créditos correspondientes. No obstante ello, con fecha 08/10/2007, se ordena remitir a la Asesoría Jurídica por el tema, a fin de convocar a Sala de Abogados Integrada, y entonces esta Sala se pronuncia en similares términos al informe precitado, concluyendo que el tenor de la norma es claro y se debe calcular la compensación sobre todas las retribuciones, sin distinción alguna, excluída la prima por antiguedad, desde la fecha que se está liquidando erróneamente. El aplicar un razonamiento contrario, solo nos conduce a un razonamiento antijurídico y contribuye a la larga a una rebaja real del porcentaje y del salario en general, porque con el correr de los años dicho 25% se transformará en un porcentaje muy inferior respecto de las partidas sujetas a montepío. Continuando con los pronunciamientos jurídicos, existe un nuevo informe de Asesoría Jurídica, a requerimiento de la Dirección General del MTSS, que reitera que ya tiene posición fijada sobre el particular remitiéndose al dictamen de la Sala de Abogados expuesto. Entonces, esta parte entiende que no corresponde que el Tribunal de Cuentas se expida sobre el tema, entendiendo que cuando la norma en cuestión autorizó el incremento indicado para las retribuciones sujetas a montepío, solamente se refirió a las existentes al momento de su vigencia, y no a las que se pudieran conceder en el futuro para atender situaciones especificas, en virtud de que es la Dirección General del MTSS que ya decidió como debía efectuarse el pago, la C.G.N es un Organismo eminentemente técnico en materia contable. El MTSS desconociendo todos los informes de sus técnicos, y en una Resolución insólita, deniega la petición de corrección de la forma de liquidación, fundándose exclusivamente en lo informado en la C.G.N. Se acota como un elemento más, que coadyuva en el sentido de aplicar la norma de acuerdo a su clarísimo tenor, la Resolución dictada por el entonces Ministro de Trabajo, Sr. Eduardo Bonomi, cuando otorga la compensación multicitada a un grupo de compañeros profesionales, que ingresaron con contrato de función pública, al amparo de la Ley de Presupuesto Quinquenal, que dice: ...”Asígnase a partir del 1º de abril, una compensación equivalente al 25% de sus retribuciones de carácter permanente, sujetas a montepío, excluída la prima por antiguedad, a los funcionarios profesionales que se detallan...“; como se ve aquí no se hace ninguna distinción. Por lo tanto es que se recurre a la vía jurisdiccional, a fin de que se condene al MTSS, al pago de todas las diferencias generadas en el período que se dirá, así como se obligue al MTSS a partir de la fecha de la sentencia ejecutoriada, a abonar la compensación prevista por el art.292 de la Ley Nº16.226 y hacia el futuro, en una correcta y ajustada a derecho aplicación de dicha ley. Finalmente, y más allá de todo lo expuesto, ningún trabajador público puede tener menos garantías que un trabajador privado, y en caso de duda -que para esta parte no hay- la norma debe ser interpretada “indubio pro operario”. A continuación procede a efectuar las liquidaciones de los actores (fs.125-129), y pide se haga lugar a la demanda en todos sus términos, condenándose al MTSS al pago de las sumas reclamadas y a las que se generen desde la fecha de interposición de la demanda, y hasta la sentencia que cause ejecutoria en estos obrados, las que se liquidarán por el procedimiento incidental, establecido en el art.378 del C.G:P., así como se condene al MTSS a liquidar la citada compensación en forma legal y de acuerdo a lo clara y expresamente previsto en la norma referenciada, excluyéndose de la misma solamente a la prima por antiguedad e incluyendo a efectos de su cálculo, todas las retribuciones sujetas a montepío que se perciben, bajo apercibimiento de aplicación de astreintes. Todo más el reajuste del Decreto Ley Nº14.500 e intereses legales desde la fecha de su devengación. Pide además, que se le impongan costas y costos del litigio a la demandada, cuya conducta deberá ser evaluada por la Sede, al evidenciar actuación de culpable ligereza o malicia temeraria, no obstante numerosos informes y dictámenes técnicos que indicaban lo correcto del reclamo que se impetra. 2- Conferido traslado de la demanda, comparece MTSS a evacuarla, oponiendo excepción de caducidad-prescripción, las que sustanciadas, fueron resueltas por dispositivo Nº1081/2013 de fecha 23/04/2013, por el cual, se declararon prescriptas las eventuales diferencias por el cobro de salarios, que se hubieran generado, y devinieran exigibles con anterioridad al 28/11/2008, y se declaró carente de objeto la excepción de caducidad, sin especial condenación. Respecto de la forma de cálculo de la compensación especial, prevista por el art.291 de la Ley Nº16.226, la forma que plantea la actora de que se calcule sobre todos los rubros sujetos a montepío, es errónea en virtud de que debe tomar en cuenta que algunos de ellos deben ser excluídos, en razón de que fueron creados posteriormente a la compensación que reclaman. En sus sueldos figuran retribuciones aprobadas por normas posteriores a la aprobación de la compensación especial prevista por el art.291 de la Ley Nº16.226. Se entiende que, basándose en jurisprudencia mayoritaria, se debe interpretar con precisión cuales son las competencias constitucionales de cada uno de los Poderes del Estado, así como sus límites y dilucidarse esta litis, realizando una interpretación del precitado art.291, de acuerdo a las disposiciones previstas en la Constitución de la República y en el Código Civil, atendiendo a las jerarquías de las normas. Por lo tanto, en el argumento de la actora, para incluir las partidas que pretende debiera existir una previsión legal expresa, si no se violarían los preceptos constitucionales de naturaleza presupuestal (arts.214 y 215 de la Constitución). No puede obviarse que estamos hablando de dotaciones presupuestales, reguladas por los arts.85, 88, 214, 216, 228 y 229 de la Constitución de la República, que establecen un sistema de reserva legal absoluta, por lo que, solo a través de leyes presupuestales, pueden crearse retribuciones y si es que efectivamente se crean, deben determinarse los recursos con los que se va a financiar. El Poder Ejecutivo, no puede determinar o modificar los sueldos de sus funcionarios. La interpretación del legislador, ha de ser una interpretación restrictiva, y no extensiva. Se entiende que la prima del 25% no debe tomar como base de cálculo a las partidas creadas posteriormente a su vigencia, salvo que en éstas se establezca expresamente que integrarán dicha base de cálculo y prevean los fondos necesarios para hacerlo. Cita jurisprudencia en apoyo de sus dichos (fs.137-138). En resumen, no corresponde hacer lugar a la pretensión de autos. Finalmente, la liquidación presentada por la parte actora, resulta errónea, por los fundamentos preanotados, por lo que en el caso no esperado de condena, debería acudirse a la vía del art.378 del C.G.P. Pide se desestime la demanda. 3- En la audiencia preliminar (fs. 149 ), no habiendo las partes logrado un acuerdo transaccional, se ratificaron en sus respectivas posiciones, se prorrogó la audiencia de decisión del excepcionamiento deducido, el que in fine fue resuelto en continuación de audiencia preliminar de fs.152 . A continuación s e fijó el objeto del proceso, se tuvo por incorporada la prueba agregada, y se dispuso el diligenciamiento de la restante prueba ofrecida. 4 - En la audiencia asentada a fs.935, se procedió a incorporar los alegatos de las partes, y p or providencia Nº 2790 /201 3 , dictada en la misma, se citó a las partes, a efectos de oír Sentencia Definitiva, en lo dispositivo, y con sus fundamentos, para el día de la fecha, quedando las mismas notificadas en dicho acto. CONSIDERANDO: 1- Siguiendo la jurisprudencia asentada por este Tribunal, en sentencias, entre otras, de Primera y de Segunda Instancia Nº41/2011, Nº50/2011, Nº52/2011, y Nº20/2012, trasladables enteramente al casus, arribaremos a una solución desestimatoria de la demanda. Así, hemos establecido: ...”se expresa en sentencia N°60/2010, del Juzgado Letrado en lo Civil de 11º Turno, por su titular Dr. Eduardo Cavalli, la que compartimos in totum, y que por su inobjetable claridad pasamos a transcribir: ...”Sobre la retribución de los funcionarios públicos, se dirá que la Administración debe proceder conforme lo establecen las leyes ordinarias de naturaleza presupuestal, y ello incluye retribuciones, primas, compensaciones y beneficios que puedan reunirse bajo la expresión dotaciones, a lo que refiere el art.85 numeral 13 de la Constitución de la República. Salvo autorización legal, los límites en que puede actuar la Administración son rígidos, pues su accionar está claramente enmarcado en la norma ley ordinaria. En el mismo sentido del art.86 la Carta veda a la Administración a actuar en la fijación de dotaciones y su modificación. Además, el inciso segundo de este artículo señala claramente que si no se prevé financiamiento, un recurso, no puede crearse administrativamente. Conforme nuestra Constitución, los gastos deben estar previstos, en el presupuesto, lo que incluye el gasto, a sueldos de funcionarios, distribuidos por incisos y programas (art.214). Estas normas se inscriben en lo que la doctrina constitucional reconoce como principio de separación de poderes y de reserva legal, según el cual, determinados temas, pueden ser regulados por ley (Cfm. Rubén Flores Deapkevicius, en Manual de Derecho Público. Derecho Constitucional, pág.19 y ss, año 2007). Se entiende en definitiva, que la decisión judicial que recaiga en juicio dirigida al Estado, debe respetar los caros principios antes señalados, pues la intromisión del Poder Judicial, podría significar un grave desequilibrio. El actual y apasionante debate instalado sobre la aplicación directa por el Magistrado Judicial de normas programáticas, como lo es el art.54 de la Carta, encuentra un claro condicionamiento ante cuestiones que por la propia norma fundamental son de reserva legal (Enriquecimiento sin causa: Aplicación directa por el Juez de la Constitución o de las normas infraconstitucionales, Carnelli y Esteba, en ADCU, tomo XXXVII)...”. En este mismo sentido, el funcionario en la especie se encuentra vinculado con la Administración a través de una relación estatutaria de carácter objetivo y general, y no puede pretender la obtención de modificaciones en el pago de haberes, más alla de las posibilidades presupuestarias del ente, las cuales han sido elaboradas acorde a previsiones constitucionales (Cfm. TAC 6º - Sentencias Nº10/2004 y Nº130/2004). Tratándose de un estatuto tuitivo y reivindicador, la prueba no constituye una carga solo para el reclamante, sino también una carga deber para la Administración. Por otro lado, no puede aceptarse que creada una determinada compensación, prima, beneficio salarial, en determinado momento histórico en relación a rubros preexistentes, se pretenda ante el surgimiento de nuevas partidas presupuestales, la concomitante extensión de su aplicación a las mismas, lo que implicaría, encontrarnos frente a un gasto, sin recurso presupuestal que lo sustente, salvo norma legal expresa que así lo autorice, por lo que en este supuesto, estamos ante una situación de excepción, y por lo tanto de interpretación estricta (art.216 de la Constitución y art.464 de la Ley Nº15.903, y art.15 de TOCAF). Finalmente, cuando se crea una determinada asignación presupuestal, la misma debe efectuarse mediante expresiones numéricas, porque cuando se aprueba, no solo se expone el concepto del gasto, sino además, su financiación. Asismismo debe haber crédito disponible, si no lo hay, la Administración no puede suplirlo, solo una norma legal de igual rango puede solucionarlo, y podrá efectuar el gasto solo hasta lo previsto. 2 - El art.291 de la Ley Nº16.226, edicta: ...”Los Directores de los Centros de Asesoramiento de Asistencia Jurídica en Materia Laboral y en Mediación y Conciliación de Conflictos Colectivos, y los profesionales asignados a la atención de consultas y audiencias de conciliación de conflictos individuales de trabajo, así como los profesionales asignados a los referidos servicios y a las divisiones de relaciones laborales y negociación salarial, percibirán una compensación equivalente al 25% (veinticinco por ciento) de sus respectivas retribuciones, sujetas a montepío, excluída la prima por antiguedad...”. En consecuencia, conforme al tenor legal de la disposición precitada, y lo que hemos expuesto en el Considerando precedente, no le asiste derecho a los actores a cobrar la prima prevista por el art.291 de la Ley Nº16.226, sobre retribuciones sujetas a montepío que se hayan creado con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley respectiva que creó la prima, salvo que expresamente se indique ello, y se prevea el nuevo recurso para financiarla, extremo éste que no se ha probado en obrados. La Administración entonces al liquidar la compensación de autos, se ajustó estrictamente a lo dispuesto legalmente, de otra forma, en contrario, hubiera importado un aumento no autorizado, y por consiguiente, una correlativa reducción del rubro fijado expresamente por la norma legal que otorgó la compensación en examen. En mérito al desarrollo precedentemente efectuado, es correcta la posición sustentada por la Administración en su liquidación de la compensación de marras, de otra forma se exhorbitaría el marco legal en que fue sancionada la compensación de referencia (Cfm. Sentencia Nº4/2011, dictada por el Dr. Jorge Catenaccio Alonso - Jgdo. Ldo. Civil de 6º Turno). De acuerdo a la solución que venimos propugnando, la existencia de los informes técnico-jurídicos precedentemente relacionados por la parte actora, no constituyen en consideración de la dicente prueba del mérito del reclamo, solamente son informes de parte de oficinas técnicas del MTSS, que no vinculan al titular del MTSS, quien a su vez, por otra parte, se encuentra bajo la determinación en su actuar, de que no puede exhorbitar -en su carácter de administrador- el marco legal habilitado por el Constitucional que creó la compensación objeto de los presentes. Como señala Recasens Siches: ...”Las normas de derecho positivo son instrumentos prácticos, elaborados y construídos por los hombres lo que impone que, mediante su manejo, produzcan en la realidad social unos ciertos efectos, precisamente el cumplimiento de los propósitos concebidos que inspiraron a la elaboración de tales normas...” (“Introducción al Estudio del Derecho”, México, 1985, pág.210 y sgtes.). E insistimos, en obrados, no hay prueba fehaciente alguna que amerite otra solución que la convocada. 3 - La conducta procesal de las partes, ha sido ajustada a derecho, por lo que no se impondrán condenas especiales (art.688 C.C. y 56 del C.G.P). Por todo lo expuesto, y lo dispuesto en las normas precitadas, y arts.24, 331 y cc, y 197 y ss del C.G.P., FALLO: Desestímase la demanda; sin especial condenación. Honorarios fictos profesionales: 4 BPC. Consentida o ejecutoriada, oportunamente archívese, previa reposición de vicésima y tributación faltante en lo pertinente. Dra. Mónica Bórtoli Porro Juez Letrado Esc. Susana Fernández Actuaria Adjunta