Sentencia Definitiva N° 267/2026

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO SENTENCIA DEFINITIVA N° 267/2026 Montevideo, 12 de agosto de 2026 Ministro redactor Dra. Ana Rivas VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO” – IUE: 2-114390/2025 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte codemandada Ministerio de Salud Pública a fs. 180-185 vto., contra la sentencia definitiva Nº 123/2025 del 4 de diciembre de 2025 de fs. 158-177, dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 3º Turno, Dra. Xenia Pedrozo. RESULTANDO: 1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se acogió la excepción de falta de legitimación pasiva planteada por el Fondo Nacional de Recursos. Se acogió la demanda contra el Ministerio de Salud Pública y en su mérito se lo condena a proporcionar los medicamentos NINTEDANIB y RITUXIMAB en el plazo de 24 horas, contadas desde la notificación de esta sentencia, en la forma y del modo que indique su médica tratante. Sin especial condena procesal. 2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte codemandada Ministerio de Salud Pública -MSP-, quien en escrito de fs. 180-185 vto. manifestó que le agravia la condena en tanto no existió manifiesta ilegitimidad en el actuar del dicente. El Estado dio pleno cumplimiento a las normas vigentes y a lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución al crear el Sistema Nacional Integrado de Salud -SNIS- y aprobar un listado de productos prioritarios para la salud que es actualizado periódicamente. Agregó que la prestación reclamada no se encuentra incluida en el Formulario Terapéutico de Medicamentos -FTM- para la patología de la actora, y el artículo 7 inciso 2 de la Ley Nº 18.335 limita el derecho de acceso a los medicamentos debidamente autorizados por el MSP e incluidos por éste en el FTM. Recordó que el MSP tiene a su cargo la emisión de decisiones generales que contemplen el principio de igualdad y carece de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos a la población. Concluyó exponiendo un fundamento económico, afirmando que se advierte una posible violación al principio de separación de poderes. Sostuvo que el cúmulo de acciones de amparo análogas a la presente tienen un sensible impacto sobre el presupuesto para el funcionamiento del organismo que afecta su estructura de funcionamiento. 3) La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 191-198 interponiendo excepción de inconstitucionalidad en la forma en que se relacionará. Abogó por la confirmatoria manifestando que el apelante se limita a reiterar los argumentos vertidos al contestar la demanda sin efectuar una crítica concreta y razonada de los fundamentos jurídicos y fácticos de la sentencia que dice agraviarle. No se identifican errores de derecho en la interpretación o aplicación de las normas invocadas. el recurso carece de la debida fundamentación. El análisis de la ilegitimidad manifiesta debe medirse a la luz del apartamiento respecto de la normativa (artículo 44 de la Constitución), y el MSP incurrió en ilegitimidad al rechazar la prestación de salud solicitada que posee incuestionable respaldo científico para el tratamiento requerido. Se demostró que el Estado adquirió los medicamentos que se le niegan a la dicente. No estar incluido en el FTM no equivale a no estar registrado en el país, los fármacos son comercializados en Uruguay y el MSP no está frente a medicamentos inexistentes o no autorizados. Solicita condena en costas y costos para la contraria por su propia sinrazón al momento de únicamente limitarse a copiar y pegar los argumentos vertidos al contestar la demanda. 4) Por Sentencia Nº 459/2026 del 21 de mayo de 2026 (fs. 214-215), la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el artículo 7 inciso 2 de la Ley Nº 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley Nº 18.211 y, en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora. 5) Franqueada la alzada por Decreto Nº 2499/2026 del 3 de agosto de 2026 (fs. 243), se asignó esta Sala (fs. 247) y recibidos los autos en el Tribunal el 6 de agosto de 2026 (fs. 248), se procedió al estudio de precepto. Puestos al Acuerdo y reunido el número de votos suficientes, se procede al dictado de sentencia. CONSIDERANDO: I) La Sala, por unanimidad de votos de sus integrantes naturales (art. 61 de la Ley Nº 15.750), habrá de confirmar la sentencia de primera instancia, en mérito de los fundamentos que a continuación se expondrán. II) El caso de autos versa sobre una paciente de 65 años de edad portadora de síndrome de Sjögren. Su médico tratante indicó RITUXIMAB (incluido en el FTM pero para otras patologías) y NINTEDANIB (no incluido en el FTM); fármacos de alto costo a los cuales la actora no tiene posibilidades económicas de acceder por carecer de medios económicos para ello. Conviene aclarar desde ya que la pretensión articulada al demandar contra el Estado no consiste en que se incluya la medicación requerida en el FTM para la patología de la accionante, sino que se le suministre a la amparista, y ello es lo que estima la Sala que debe disponerse. III) La Sala estima que no son de recibo los agravios del Ministerio de Salud, y en tal sentido tiene jurisprudencia constante en cuanto a que corresponde la condena al referido codemandado. Al respecto, son perfectamente trasladables los fundamentos vertidos en la sentencia Nº 103/2026, en cuanto, tratando un caso de solicitud del mismo medicamento RITUXIMAB (incluido en el FTM para otra patología), en fundamentos trasladables también al NINTEDANIB (no incluido en el FTM) requerido en autos, exponía: “ …la Dra. Alicia Castro en posición que comparte la redactora, señala: “Por último, la redactora de este fallo cree necesario puntualizar que la solicitud del actor para que el Estado le proporcione el medicamento es bien diferente de una eventual solicitud de que el Estado incluya ese fármaco en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, que fue lo que pidió el Laboratorio Roche y que motivó la denegatoria de quien es competente para decidir la política sanitaria del Sistema Nacional Integrado de Salud. En cambio, cuando un juez dispone una medida de amparo en un caso concreto y ordena al Estado que haga algo para proteger un derecho fundamental de una persona en particular, no está interfiriendo indebidamente en el diseño e implementación de la política sanitaria, que no es modificada porque, indiscutiblemente, es competencia de otro sistema orgánico. No se trata de una decisión política ni se funda en consideraciones de utilidad o conveniencia, sino que procura la tutela efectiva de un derecho que aparece ilegítimamente conculcado. Se trata de que el art.44 in fine de la Constitución Nacional impone al Estado Uruguayo la obligación de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (art.44 inc.2) y, en el caso, no se ha cuestionado la alegada insuficiencia de medios económicos del actor para adquirir el medicamento. En efecto, se entiende que “tanto el derecho al goce de la vida como el derecho a la salud tienen protección constitucional en nuestro país no sólo porque son mencionados expresamente en el texto constitucional (arts.7 y 44) sino también por ser entendidos como derechos inherentes a la personalidad humana (art.72)”. Tanto el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ratificado por Ley Nº13.751 de 11/7/69), en su art.12 reconoce “el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”, como el Protocolo de San Salvador, adicional a la Convención Americana sobre Derecho Humanos en materia de Derechos económicos, sociales y culturales (ratificado por Ley Nº16.519 de 22/7/94) en su art.10 establece que “toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social” y señala que para hacer efectivo ese derecho los Estados se comprometen a reconocer la salud como un bien y a tomar ciertas medidas, que se detallan, entre las cuales se alude a “satisfacer las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables”. “Pero el Estado Uruguayo está constitucionalmente obligado a proteger el derecho a la salud más allá de los términos que surgen de las Convenciones Internacionales de Derechos Humanos que ha ratificado, debido a que, conforme dispone el art.44 de la Constitución Nacional en su parte final está obligado a proporcionar “gratuitamente los medios de prevención y asistencia … a los indigentes o carentes de recursos”. Es un criterio interpretativo firme en materia de derechos humanos el principio pro hominen o pro-persona, que opera como una directriz de preferencia indicando que prevalece la regulación que mejor tutela el derecho en cuestión (SAGÜES, Néstor P. La interpretación de los derechos humanos, p.6; RISSO, Martín. Algunas garantías básicas de los derechos humanos, 2ª. ed. Bogotá, 2011, p.49) y ese es el caso del art.44 inc.2 de la Constitución Nacional. "De modo que ante una persona que carece de recursos para proveerse de la medicación que necesita para tratar su patología y mejorar la calidad de sobrevida –y quizás prolongarla por un tiempo- debe cumplir con ese imperativo constitucional” (T.A.C.1º Sent. N.º 123 de 27/9/11; Sent.Nº186 de 16/12/11). La negativa estatal convierte en ilegítima la conducta del Ministerio de Salud Pública como representante del Estado en esta causa (Ley Nº16.320 art.384).” En el caso concreto de autos, es plenamente compartible el fundamento invocado en la atacada, con base en la violación del art. 44 de la Constitución.” IV) Además, son también trasladables al caso de autos, los fundamentos expuestos en discordia de la Dra. Venturini por el mismo medicamento, en Sentencia Nº 170/2019: “ Como se ha sostenido en Sentencia Nª 86/2019, en integración de la Sala con los Dres. Tabaré Sosa y Ana María Maggi.: “…Como señala el Dr. Tabaré Sosa en su voto, que comparte completamente la redactora, son trasladables al caso a estudio los fundamentos expresados por la Sala de 2do. Turno que integra en Sentencia SEF 5-94/2019, sobre caso similar: “ IV.- Esta Sala tiene jurisprudencia (156/2012, 5- 22/2013, etc.) que cuando el medicamento solicitado está autorizado por el MSP e incluido en el FTM, pero para otra patología como en este caso, se viola el principio de igualdad cuando se lo niega al portador de patología no contemplada aún, ya que los listados son enunciativos, no pudiendo existir en la materia numerus clausus …Si la prestación no se encuentra incluida en el listado éste no constituye una limitación, sino que consiste en una enumeración no taxativa de la cobertura mínima. Por otra parte, “congelar” las prestaciones como en sustancia lo alegan los demandados significa que las obligaciones permanezcan inmutables, desconociendo que en materia de salud la relación es dinámica, produciéndose adelantos científicos y avances tecnológicos que repercuten en las prestaciones que se brindan. Las restricciones administrativas para brindarlo según determinadas patologías, fundadas en informes de la División de Evaluación Sanitaria (a cuyo respecto se desconoce quiénes son los profesionales o técnicos, sus incumbencias profesionales y títulos académicos así cómo qué trabajos o qué estudios basados en evidencias científicas han realizado para dar razón a su informe) configuran violación del derecho subjetivo de los pacientes que gocen de la prescripción médica del mismo en contraposición con otros pacientes que también la posean y por coincidir con la patología prevista, vean satisfechos sus derechos. En este orden de ideas, cabe observar que las prescripciones y los actos terapéuticos del médico o equipo médico, no pueden ser dictados por el poder político o la autoridad administrativa de turno. La resolución administrativa frente a la petición del medicamento debió adecuarse a las normas de jerarquía superior priorizando el derecho a la salud y respetando la prescripción médica (salvo error o absurdo evidente de la misma, lo que no es del caso como antes se relacionó) ya que sabido es que todo acto administrativo debe desenvolverse de acuerdo la Constitución y la Ley donde toda violación de las mismas o de los principios que las informan, invalida el reglamento y el juez debe desaplicarlo. Se recuerda que la Ley 18335 establece: “El Estado garantizará en todos los casos el acceso a los medicamentos incluidos en el formulario terapéutico de medicamentos”. Este artículo de por si revela la ilegitimidad manifiesta de la omisión de la parte accionada. La Constitución es norma de normas y su art. 44 no puede desconocerse en base a criterios utilitaristas que desatienden que toda persona es un fin en sí mismo, dejándola sin la necesaria cobertura farmacológica indicada, lesionándose su derecho a la salud. Negar la cobertura en el caso significa atentar contra la igualdad de las personas, pues a ciertos enfermos se les otorga el medicamento, mientras que a otros igualmente enfermos que gozan de igual prescripción médica se les niega, configurándose así arbitraria discriminación como se postulara in límine. En suma, estando incluido el fármaco en el FTM, el recurrente condenado no puede cohonestar su omisión en ilegítimas restricciones que coliden con una plenamente probada correcta y adecuada prescripción médica. Recuérdese que nos encontramos en la vía de amparo de salud donde se pretende una tutela rápida y eficaz del derecho a la salud.” IV) A todo lo expuesto, se agrega la reciente sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 75/2021 del 27 de abril de 2021, la que se dictara en virtud de una excepción de inconstitucionalidad de los artículos 10 de la ley N 18.335 y 51 literal b y 45 in fine de la ley Nº 18.211, mediante la cual, con voto de los Dres. John Pérez, Tabaré Sosa y Luis Tosi -y discordia de las Dras. Elena Martínez y Bernadette Minvielle- se declaró la inconstitucionalidad del artículo 45 in fine de la Ley Nº 18.211 y se entendió que lo demás carecía de objeto en virtud del referido fallo, posición ratificada en la actual integración de la SCJ por la sentencia dictada en estos mismos autos Nº 459/2026 (fs. 214-215), a las cuales nos remitimos por razones de brevedad. V) El Ministerio de Salud no controvirtió que la actora fuera portadora de la patología ya referida ni que la medicación solicitada en autos no se encuentra incluida en el FTM para su patología, así como el alto costo de este y la imposibilidad económica de la accionante para solventarlo. En definitiva, el codemandado Ministerio de Salud Pública circunscribió su defensa a que no es dispensador de medicamentos directamente a la población, y que no incurrió ilegitimidad manifiesta. VI) En cuanto al argumento sobre la vulneración del principio de separación de poderes, este tribunal ha tenido opinión en anteriores integraciones y en la actual al respecto. A vía de ejemplo, en la sentencia Nro. 125/2018 redactada por la Dra. Nilza Salvo, cuyos fundamentos fueron recogidos en sentencia Nº 127/2022 dictada por la actual integración, se sostuvo: “ II) Liminarmente, en relación a la supuesta violación del principio de separación de poderes e indebida invasión de competencias técnicas y administrativas, cabe reiterar una vez más que: “… ha aclarado este Tribunal que “cuando un juez dispone una medida de amparo que consiste en ordenar al Estado que haga o deje de hacer algo para proteger un derecho afectado, no estamos ante una interferencia indebida en la esfera de competencia de otro sistema orgánico, no se está vulnerando el principio de separación de poderes ni sustituyendo a la administración en el diseño e implementación de políticas públicas. Simplemente se ejerce la función jurisdiccional ante un conflicto individual y concreto suscitado entre el titular de un derecho fundamental y la autoridad estatal que lo desconoce”. Aquí se ha ordenado entregar un medicamento a un paciente, no incluirlo en el vademécum, y tal decisión no es hacer política sanitaria, no tiene efectos para toda la población sino para el caso concreto, y no se justifica en consideraciones de utilidad o conveniencia: es una decisión judicial de tutela efectiva de un derecho de rango constitucional que aparece ilegítimamente conculcado (Sentencia Nº145 de 20/3/13, entre otras).” . VII) Con relación al argumento económico para rechazar el suministro del medicamento, que por otra parte es la única opción terapéutica para tratar la enfermedad que padece la parte actora, en la actualidad con algún grado de eficacia, no posee la virtualidad jurídica para torcer la decisión de primera instancia. El derecho a la salud de rango constitucional no puede ceder por cuestiones de orden económico. Además, si bien se reconoce el aumento del gasto para hacer frente a las sentencias de condena referidas a medicamentos de alto costo, no está acreditada la afectación de los principios que informan el Sistema Nacional Integrado de Salud (art. 5, ley Nº 18.211). VIII) La correcta conducta procesal de las partes determina que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 688 CC y 261 CGP). Por los fundamentos expuestos, normas citadas y lo dispuesto por los arts. 197, 198 y 257 del CGP, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, F A L L A: CONFÍRMASE LA SENTENCIA APELADA.- SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN LA INSTANCIA.- HONORARIOS FICTOS: $ 10.000.- NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.- Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA