Sentencia Definitiva N° 280/2025

Sentencia Nro. 280/2025 - IUE: 2-89736/2023 Montevideo, 10 de diciembre de 2025 Ministra Redactora: Ministros Firmantes: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Analía García Obregón Dr. Gustavo Nicastro Seoane Dra. Gabriela Rodríguez Marichal VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “SILVERA AGUILERA, CHRISTIAN c/ INTENDENCIA DE ROCHA – DAÑOS Y PERJUICIOS”, IUE: 2- 89736/2023, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora y la adhesión de la demandada, contra la sentencia definitiva No. 17/2024 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia de Rocha de 3er. Turno, Dr. Rafael Gómez. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento del 8 de noviembre de 2024 (fojas 405 a 417), en lo que interesa a la instancia, se dispuso: “DESESTÍMASE LA DEMANDA DE AUTOS, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN. DESESTÍMASE LA EXCEPCIÓN DE IMPROPONIBILIDAD DE LA DEMANDA.” II. Contra dicha decisión se alzó el accionante, Christian Milton Silvera Aguilera, interponiendo recurso de apelación en escrito obrante de fojas 420 a 428, agraviándose, en lo medular, por la errónea valoración de la prueba, en particular sobre su situación funcional; se desconoció que ingresó mediante concurso, no por designación directa y en consecuencia no le es aplicable el artículo 13 del Reglamento del Funcionario Municipal, posteriormente modificado, que expresamente establece que quienes ingresen por esa vía cesarán al finalizar el período de gobierno en que fueron nombrados; su cargo correspondía a un contrato de función pública, renovable y sujeto a evaluación satisfactoria; aún si se admitiera la naturaleza temporal del vínculo, como lo hace el a quo, lo cierto es que desempeñó funciones durante un período que excedió el mandato del gobierno que lo designó, ya que el contrato original fue prorrogado, continuando en funciones por más de seis años desde la finalización del período en que ingresó; al haberse desempeñado como funcionario por un período superior a tres años, se configuró su derecho a una eventual presupuestación; la desvinculación resultó ilegítima, habiendo incumplido la demandada con la reglamentación existente para el cese de un funcionario en su situación; contrariamente a lo sostenido en la recurrida, no alegó la existencia de un contrato de trabajo firmado, habiendo aclarado en escrito de fojas 376 que dicho contrato nunca existió, por lo que la demandada no puede fundarse en una normativa vinculada a un contrato (inexistente); el sentenciante invirtió la carga de la prueba, imponiéndole una carga imposible de cumplir, dada la inexistencia del documento. Solicita se revoque la recurrida en cuanto desestimó la demanda. III. Sustanciada la impugnación deducida, de fojas 432 a 444 comparece la demandada, Intendencia Departamental de Rocha, evacuando el traslado conferido, abogando por su rechazo y adhiriendo a la apelación contraria. Expresa que la resolución del llamado a concurso fue clara en cuanto a su contenido, siendo en ese contexto que el actor participó del mismo, resultando inadmisible en esta instancia afirmar que no tenía conocimiento o que entendía que para el cargo que ocupaba no era aplicable el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Municipal, pues ello surgía de las bases del llamado; quien ingresó en la Intendencia por concurso amparado en el artículo 13 (como ocurrió en este caso), no adquiere los derechos del artículo 113 del mismo Estatuto (estabilidad o permanencia en el cargo más allá del período de gobierno correspondiente); la exclusión es explícita y no admite la interpretación pretendida por el reclamante; la mera continuidad mediante prórrogas no crea derechos; el contrato consensual por el que ingresó el actor tenía plazo, por lo que la evaluación desfavorable no era la única causal de cese. Al fundar la adhesión deducida, se agravia por considerar que la demanda resulta improponible, dado que se optó por la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que por sentencia interlocutoria No. 7968/2021 declaró la caducidad de la acción, sin reserva de la vía reparatoria. Solicita se desestime la apelación contraria y se acoja su adhesión, declarándose improponible la demanda. IV. De fojas 447 a 449 comparece el accionante, evacuando la adhesión formulada, pidiendo su rechazo, argumentando que la caducidad de la pretensión anulatoria declarada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no impide el inicio posterior de la vía reparatoria. V. Franqueada la alzada (fojas 450), el expediente fue recibido en esta Sala (fojas 460 vuelto), pasando los autos a estudio el 20 de mayo de 2025 (fojas 468), luego de repuesta la tributación requerida. Culminado el estudio, en sesión del 6 de octubre de 2025, se acordó sentencia por unanimidad, designándose redactora. Surge del expediente el período que la Sala permaneció desintegrada por licencia reglamentaria de la redactora entre el 22 y el 26 de setiembre de 2025 y médica de la Dra. Cecilia Schroeder entre el 19 y el 25 de julio de 2025, el 17 de octubre y el 19 de noviembre de 2025 y en curso desde el 20 de noviembre al 19 de diciembre de 2025. Atento a ello, conforme lo edictado por el artículo 63 de la Ley No. 15.750 y notificadas personalmente las partes, la Sala se integró con el Sr. Ministro Suplente, Dr. Gustavo Nicastro Seoane, a partir del día 24 de noviembre del corriente, con cuya voluntad, se procede al dictado de la presente. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por decisión anticipada adoptada al amparo de lo establecido por el artículo 200.1 del Código General del Proceso, confirmará la recurrida, sin especiales condenas procesales, por los fundamentos que se exponen a continuación. II. El Sr. Christian Milton Silvera Aguilera promovió demanda contra la Intendencia Departamental de Rocha, reclamando daños y perjuicios derivados del cese como Director del Complejo Cultural 2 de Mayo de Castillos, dispuesto por resolución de la Dirección de Cultura No. 2640/2020, mediante la cual se le comunicó que el 29 de abril de 2021 venció el contrato por el que prestaba funciones y ordenó su separación del cargo. Alega que no se emitió un acto fundado que justificara la no renovación del contrato ni se le otorgó vista para ejercer su derecho a defensa, por lo que la decisión de cese resulta ilegítima. Afirma que ingresó por concurso en el año 2012, manteniéndose en funciones de forma ininterrumpida mediante sucesivas prórrogas del contrato originario, hasta abril de 2021 e invoca la aplicación de los artículos 113 y 114 del Estatuto del Funcionario Municipal. La Intendencia Departamental de Rocha opuso la excepción de improponibilidad de la demanda, por considerar que la acción anulatoria previamente iniciada y declarada caduca por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, impide la promoción posterior de la acción reparatoria en trámite y contestó la demanda, controvirtiendo la pretensión en todos sus términos, cuestionando tanto la existencia de un vínculo estable como la cuantificación de los daños reclamados. Alegó, asimismo, que la situación del actor se encontraba regida por el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Municipal, que regula cargos temporales y excluye derechos de estabilidad, no por los artículos 113 y 114 como se pretende en la demanda, por lo que la desvinculación dispuesta fue legítima, no siendo necesario un acto expreso para su efectivización y, por la misma razón, no correspondía el otorgamiento de vista previa. III. La sentencia recurrida desestimó la excepción de improponibilidad de la demanda, en mérito a que “no habiendo el actor obtenido una sentencia definitiva sobre el fondo de la pretensión anulatoria al haberse declarado la caducidad de la acción, no existe cosa juzgada alguna que obste el ulterior ejercicio de la acción de reparación en vía jurisdiccional”. Se rechazó también la demanda promovida, por considerar el a quo que la situación del actor se regula por lo dispuesto en el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Municipal y en consecuencia no adquirió “derecho alguno a la permanencia o estabilidad, teniendo en todo caso el actor una mera expectativa ante una eventual renovación del contrato, y no produciéndose la misma corresponde de pleno derecho el cese del mismo, sin necesidad de dictarse acto administrativo alguno, no pudiéndose en consecuencia reclamarse motivación. Por tanto, se concluye que la decisión adoptada por la demandada es ajustada a su reglamentación, no correspondiendo en consecuencia la reparación de daño alguno, en tanto no existió un obrar desviado, y por tanto no existe nexo causal alguno entre la conducta de la demandada y los pretendidos daños y perjuicios, no verificándose una situación de responsabilidad.” IV. La Sala desestimará, en primer lugar, el agravio que la parte demandada esgrime en vía adhesiva contra la recurrida, en el punto relativo al rechazo de la excepción de improponibilidad de la demanda. En efecto, como bien lo señala el a quo, cuando en la vía anulatoria no llega a dictarse sentencia definitiva sobre el fondo de la pretensión, por haberse declarado la caducidad de la acción, como ocurrió en el caso, no existe cosa juzgada que obste al ulterior ejercicio de la acción reparatoria. Refiriendo a la acción reparatoria, el Profesor Cassinelli Muñoz, expresó: “Cuando la causa del daño sea un acto o hecho u omisión ilícitos, la acción de responsabilidad civil es denominada por la Constitución uruguaya “acción de reparación”. Cuando la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegítimo, susceptible de ser impugnado mediante la acción de nulidad, el interesado tiene a su disposición dos acciones: la de reparación (fundada en el art. 24) y la de nulidad (fundada en el art. 309). Para esta hipótesis, el art. 312 instituye un régimen de opción. En esos casos, si el interesado opta por demandar la reparación de los daños y perjuicios causados por el acto administrativo, la acción de nulidad queda extinguida por dicha opción. Así lo dispone la segunda oración del tercer inciso del art. 312... Si opta por demandar la nulidad, el referido inciso tercero prevé expresamente (en sus oraciones primera y tercera) dos de los casos posibles: el de que se obtenga sentencia anulatoria y el de que se obtenga sentencia confirmatoria con reserva de la acción de reparación. No dice nada de los restantes casos posibles. ... El art. 312 no dice nada sobre las demás posibilidades, pero aplicando los principios generales sobre la cosa juzgada, es claro que si la sentencia obtenida confirma el acto sin reserva de la acción de reparación (lo que implica que la mayoría del Tribunal juzga que el acto administrativo era legítimo), el actor perdidoso no podrá ejercer la acción de reparación aduciendo la ilegitimidad del acto dañoso, pero podrá reclamar indemnización si puede invocar otro fundamento de su pretensión (casos de responsabilidad civil por acto legítimo). Y cuando no llegó a obtenerse sentencia definitiva sobre el fondo de la pretensión anulatoria (desistimiento, perención de la instancia, declaración de invalidez del proceso por inagotamiento de la vía administrativa previa o por caducidad de la acción, etc.), ninguna cosa juzgada obstará al ulterior ejercicio de la acción de reparación.” (Derecho Público, FCU, tercera edición actualizada a julio de 2009, páginas 435 y 436, con destacado del Tribunal). Por consiguiente, se confirmará la atacada en cuanto rechazó la excepción de improponibilidad de la demanda, no existiendo obstáculo para el ejercicio de la acción reparatoria promovida. V. El Tribunal considera acertada y por lo tanto también confirmará la recurrida en cuanto rechazó la demanda, en mérito a que contrariamente a lo sostenido por el actor, su situación funcional se rige por el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Municipal, puesto que así surge expresamente de las bases del llamado público realizado para ocupar el cargo de Director del Complejo Cultural 2 de Mayo de Castillos. La resolución No. 4599/2011 dispuso: “I)Que de acuerdo a dicho convenio (entre la Comuna de Rocha y la Sociedad Española 2 de Mayo de Castillos), en su artículo DÉCIMO la Intendencia Departamental de Rocha, dentro de su Departamento de Cultura, designar en las condiciones establecidas en el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Municipal y por concurso, un Director/a del complejo, el que será encargado de gestionar su funcionamiento dentro de los lineamientos fijados por la Comisión Asesora.” (fojas 80 vuelto 81). El artículo 13 del Estatuto del Funcionario Municipal, modificado por Decreto No. 10/2005 de la Junta Departamental de Rocha, establece: “No serán válidas las designaciones directas, salvo las que en cargos de responsabilidad y dirección técnica o de asesoramiento, se efectúen por necesidades concretas y a tiempo determinado. Los así designados no adquirirán los derechos establecidos en el artículo 113 y cesarán indefectiblemente con el período de gobierno.”?(fojas 155 y 156, con destacado del Tribunal). El artículo 113 dispone: “El presente estatuto se aplicará también a todas sus partes a los funcionarios eventuales y contratados con una actuación de tres o más años consecutivos en el Municipio de Rocha. Los mismos no podrán ser declarados cesantes ni suspendidos en el cargo que desempeñan, sino mediante las garantías del sumario en la misma forma y condiciones que rigen para el personal presupuestado...” (fojas 45), pero no se aplica al accionante, que fue designado “en las condiciones establecidas en el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Municipal”, que excluye expresamente de la estabilidad o permanencia en el cargo a los designados “en cargos de responsabilidad y dirección técnica o de asesoramiento” más allá de “las necesidades concretas y a tiempo determinado”. Aunque el ingreso del actor fue por concurso, se encuentra igualmente excluido del régimen previsto en el artículo 113 del Estatuto, dado que, como viene de señalarse, en las bases del llamado expresamente se estableció que la designación sería “en las condiciones establecidas en el artículo 13 del Estatuto del Funcionario Municipal”. Por otra parte, la naturaleza temporal del cargo surge también de la resolución No. 1087/2012 (fojas 89), por la que la Intendencia Departamental de Rocha, resolvió contratar al actor a partir del 1 de marzo de 2012 “para desempeñar tareas como Director del Complejo Cultural 2 de Mayo de la localidad de Castillos, grado 7 de la escala salarial vigente, hasta el 31 de diciembre de 2012, contrato que podrá ser renovable según evaluación, hasta la finalización del presente período de gobierno.” La decisión de renovar el contrato se adoptó en reiteradas ocasiones, prorrogándose el plazo originario hasta el mes de abril de 2021, conforme recaudos obrantes de fojas 92 a 108. De las resoluciones agregadas surge sin hesitación que la contratación del accionante estuvo siempre sujeta a una limitación temporal, a un plazo definido en cada una de las resoluciones dictadas para prorrogar la vigencia del contrato, no habiendo existido una única relación funcional estable, sino sucesivas renovaciones a cada vencimiento del plazo estipulado. En consecuencia, dada la modalidad de la contratación al amparo del artículo 13 del Estatuto del Funcionario Municipal y al carácter temporal del cargo, que surge de cada una de las resoluciones adoptadas por la Administración tendientes a prorrogar el contrato del reclamante, la relación jurídica entre las partes no generó ningún derecho a estabilidad o eventual presupuestación. No se advierte entonces ilegitimidad alguna en el obrar de la Intendencia demandada al no renovar un contrato que estaba sujeto a un plazo determinado, encontrándose habilitada a cesar al actor al vencimiento del término de 180 días previsto en la resolución dictada el 22 de octubre de 2020 (fojas 108), como lo hizo, sin necesidad de un acto expreso, por lo que la demanda no puede prosperar. Como expresó la Suprema Corte de Justicia en sentencia No. 1216/2019, en posición a la que el Tribunal adhiere, por considerar enteramente compartible los fundamentos expuestos, que resultan trasladables mutatis mutandis, al subjúdice: “Entonces, de los mencionados recaudos documentales emerge, sin hesitación, que el actor fue contratado al amparo de lo dispuesto por el art. 13 del Estatuto. Si el accionante entendía que no correspondía su contratación por esta modalidad, por no encuadrar en el perfil exigido por la disposición (“cargos de responsabilidad y dirección directa y técnica o de asesoramiento”, como ahora pretende), pudo haber recurrido en su momento la resolución de contratación, lo que no hizo. Dicho acto administrativo, así como los que dispusieron las sucesivas prórrogas, se encuentran firmes. En resumen de cuanto se ha expuesto, corresponde concluir, que el régimen que vincula al accionante con la Administración es entonces el dispuesto en el art. 13 del Estatuto, por lo cual, tratándose de un funcionario designado mediante esta modalidad, correspondía su cese al finalizar el período de gobierno, no advirtiéndose ilegitimidad alguna en el obrar de la Intendencia al no haberle renovado el contrato. Lo expuesto trae como consecuencia que no existe hecho ilícito de la Administración, por lo que no puede prosperar la demanda reparatoria entablada.” Por su parte, el Tribunal de Apelaciones Civil de 3er. Turno, en sentencia No. 209/2018, sostuvo: “Surge de autos, que el actor siempre fue contratado, mediante contrato de función pública. Si bien expresa que no firmó todos los contratos, las resoluciones de la Intendencia que disponen su contratación o la prórroga, especifican el plazo, la tarea y los aspectos remunerativos. Desde la primera resolución (fs. 39), se dispone contratar “los servicios mediante la modalidad de contrato de función pública del Sr. Wilter Gerel Presa Silvera, CI. 3.477.514/4, como capataz de Obras y Servicios de la Junta Local de Castillos, con una retribución mensual de $ 10.000, a partir de su notificación y por el término de seis meses”. Luego de esta, se producen diversas prórrogas, en las que se establece también el tiempo de duración del contrato y en cada oportunidad que se vence, se vuelve a resolver. No era imprescindible que el actor firmara cada contrato o su prórroga, porque naturalmente desde el momento en que comenzaba a trabajar, aceptaba lo resuelto por la Intendencia Departamental de Rocha, hasta que finalmente, el 28 de enero de 2015 se resuelve la última prórroga hasta la terminación del presente período de gobierno y en los mismos términos, el contrato de función pública del funcionario dependiente del Municipio de Lascano, Sr. Wilter Presa (fs. 36). Al finalizar el último término contractual (8 de julio de 2015) tenía licencia acumulada que no había gozado, pasando a gozarla desde el 9 de julio de 2015 hasta el 30 de octubre del mismo año, pero no porque se tratara de funcionario público como tal, sino porque el art. 63 inc. 1 del Estatuto prohíbe pagar la licencia no gozada. Ello no lo convierte en funcionario permanente ni presupuestado, en la medida que no se utilizó el mecanismo para ingresar al Estado, que es la designación. Sin ésta, no se es funcionario público. Únicamente, se otorgaban contratos de arrendamientos de servicios de función pública, que se regían por los términos contractuales. Se otorgaron en dos períodos, separados por un impasse sin actividad y en ambos casos fueron prorrogados, bajo los términos de las resoluciones que es la forma en que la Administración manifiesta la oferta y que fue aceptada por el actor. Tampoco la licencia lo convierte en funcionario eventual, por revestir a la fecha de cese más de 3 años de contratado, porque cuando lo re contrataron en el año 2011 se especificó que era al amparo del art. 13 del Estatuto del funcionario (Resolución 01792/2011 de fs. 27) y ello no fue cuestionado por el Sr. Presa. Reza el art. 13 que: “No serán válidas las designaciones directas, salvo que en cargos de responsabilidad y dirección directa técnica o de asesoramiento, se efectúen por necesidades concretas y a tiempo determinado. Los así designados no adquirirán los derechos establecidos en el art. 12o y cesarán indefectiblemente por el período de gobierno”. El actor afirma que esta norma no se le aplica porque su cargo no era de responsabilidad, sin embargo, aceptó que se lo contrataba bajo ese régimen, el que bien puede aplicársele porque así está establecido en la contratación. Solamente en aquello no previsto, puede serle aplicado el Estatuto del Funcionario Público a una persona que no lo es. La Sala, se ha pronunciado en sentencia 96/2009, de acuerdo con la homóloga de primer turno (sentencia 234/2008), respecto a que resulta necesario distinguir entre funcionarios con cargo presupuestado y funcionarios contratados sin cargo (con cargo a partida especial de contrataciones) y es solo respecto de los primeros que se plantea el tema de la inamovilidad (Cf. Delpiazzo. Contratación administrativa, pag. 446-456). Entonces como el reclamante revestía la calidad de funcionario contratado, la Comuna podía rescindir unilateralmente la relación por razones de mejor servicio no imputables al funcionario. En consecuencia, no hubo hecho ilícito que habilite el amparo de la pretensión reparatoria. Si no se prueba la ilegitimidad nada más debió decirse respecto del lucro cesante y el daño moral reclamados, porque la pretensión actora nunca puede prosperar si está ausentes uno de los elementos de la responsabilidad.” Por todo lo expuesto y no habiendo existido error alguno en la valoración de la prueba ni en la interpretación de la normativa aplicable a la situación funcional del accionante, se confirmará la decisión atacada, no siendo de recibo el memorial de agravios articulado como sustento de la apelación para resolver en sentido diverso. VI. La conducta procesal de los litigantes ha sido correcta, por lo cual no se impondrán sanciones procesales (artículo 56 del Código General del Proceso y artículo 688 inciso 2o del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 197, 198, 200, 256 y 257 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: CONFÍRMASE LA SENTENCIA IMPUGNADA, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 30.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE A LAS PARTES Y DEVUÉLVASE CON COPIA PARA EL SR. JUEZ ACTUANTE. Dra. Analía García Obregón - Dr. Gustavo Nicastro Seoane Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministros Esc. Mónica Falótico Secretaria subrogante