Sentencia Definitiva N° 334/2025

Sentencia No. 334/2025 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Patricia Hernández Ministros Firmantes: Rosario Sapelli, Pablo Benítez y Patricia Hernández.- Montevideo, 24 de noviembre de 2025.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO – IUE 2-97517/2025” tramitados ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 6º Turno, venidos a conocimiento de esta Sede en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia definitiva nro. 112 del 3/XI/2025 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 14º Turno-Subrogante, Dr. Darwin Rampoldi Robaina.- RESULTANDO: 1)Que se da por reproducida la relación de hechos formulada por el juez a quo por ajustarse a las resultancias de autos.- 2) Que por la sentencia definitiva apelada se amparó la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos (FNR) y se desestimó la demanda contra al Ministerio de Salud Pública (MSP) a suministrar a la parte actora el medicamento de alto precio registrado Trastuzumab Deruxtecan (“Enhertu”) Pemtrexed.- 3) Que de fs. 482 a fs. 493 compareció la parte actora e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravios: (a)Amparo de la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el FNR: (a.1) éste ha financiado medicamentos no registrados; (a.2) se trata de persona pública creada cumpliendo mandato constitucional, la que conjuntamente con el restante co-demandado ha de hacer salvaguardar el efectivo acceso a la salud y ambos son resortes del SNIS; y (a.3) la ilegitimidad de su conducta se revela en la no integración del medicamento impetrado en el FTM; y (b) Destimación de la demanda deducida contra el MSP: (b.1) la ilegitimidad debe ser analizada al amparo del artículo 44 de la Constitución; (b.2) ésta se manifiesta con la negación del medicamento que constituye la única opción terapéutica disponible, sugiriendo la ocurrencia a su prestador de salud; y (b.3) el juez a quo afirmó que no se contó con la opinión de un técnico ajeno a la causa, pero el médico tratante de la parte actora es el Dr. Gabriel Krygier, grado 5, titular del Servicio de Oncología Clínica de la Facultad de Medicina-UdelaR, por lo que tiene las credenciales suficientes a fin de brindar la información requerida.- Solicitó la revocatoria de la apelada y el amparo de la demanda.- 4) Que por providencia nro. 3986 del 6/XI/2025 se confirió traslado del recurso de apelación a la parte demandada por el plazo legal.- 5) Que de fs. 498 a fs. 501 compareció el MSP y evacuó el traslado conferido y de fs. 504 a fs. 506 compareció el FNR a igual fin.- 6) Que por providencia nro. 4168 del 18/XI/2025 se franqueó el recurso de apelación interpuesto para ante este Tribunal.- 7) Que recibidos estos autos el 19/XI/2025, se procedió a su estudio y se acordó el dictado de la presente.- CONSIDERANDO: I-Que la Sala, con el voto coincidente de sus miembros naturales, habrá de revocar parcialmente la sentencia definitiva de primera instancia nro. 112 del 3/XI/2025 en virtud de los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Agravio: Amparo de la Excepción de Falta de Legitimación Causal Pasiva del FNR.- 2.1- Que a fs. 482 a fs. 493 compareció la parte actora e interpuso recurso de apelación con indicación como uno de sus agravios, el amparo de la excepción de falta de legitimación causal pasiva opuesta por el FNR a propósito del medicamento registrado ante el MSP Trastuzumab Deruxtecan (“Enhertu”) cuya cobertura financiera se solicitó.- Fundamentó el mismo en que: (a) si bien invoca el principio de especialidad, ha financiado medicamentos no incluidos en el FTM; (b) el FNR es una persona pública creada por mandato constitucional para hacer efectiva la salvaguarda del derecho a la salud, conjuntamente con el MSP; y (c) el FNR como integrante de la Comisión Asesora del FTM se encuentra legitimado en autos, en tanto interviene en la determinación de los medicamentos que integran el FTM.- 2.2- Que se habrá de desestimar este agravio por lo que se dirá.- 2.3- Que en principio, corresponde señalar que el Fondo Nacional de Recursos en virtud de su naturaleza jurídica de persona pública no estatal no integra la estructura estatal.- No obstante, presentan muchos aspectos de su organización similar a las administraciones públicas.- Así ya lo señalaba Sayagués, quien enumeró como características generales de éstas, a las siguientes: (a) las personas públicas no estatales son creadas por ley, con previsión de reglas generales de su organización, funcionamiento y régimen presupuestal; (b) las autoridades estatales intervienen en cierta medida en su dirección y administración y en el contralor de su actividad; (c) tienen a su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés públicos; (d) su personal no reviste la naturaleza de funcionarios públicos, y (e) estas entidades no siendo estatales, su responsabilidad y la de sus funcionarios se regula por el derecho civil (en “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 7ª edición, págs. 217-222).- Precisamente, la circunstancia de que por ley la Comisión Honoraria Administradora del FNR se encuentre – en parte - integrado por autoridades públicas, es una de las características que hace a la esencia de las personas públicas no estatales.- Por el contrario, éste junto a los demás elementos constitutivos de dicha categoría antes enumerados, verificados a posta del FNR, regulado por la Ley 16.344 del 24/XII/1992 y decreto reglamentario nro. 358/1993, obsta calificarlo como integrante del Estado.- Consecuente con esto, es imposible extenderle la aplicación de la normativa que sí le es aplicable al MSP a propósito del sub-exánime, a la que se referirá infra.- 2.4- Que en cumplimiento de esa ley que lo regula, el FNR es una persona pública no estatal no asistencial, sino solo financiadora y a su vez, solamente está habilitada legalmente a prestar cobertura financiera respecto de los medicamentos, prestaciones y tratamientos incorporados al FTM, Anexo III (principio de especialidad).- 2.5- Que en el caso, fue admitido y también probado, que la Sra. AA, de 67 años, padece cáncer de mama con metástasis en pulmones, HER2 positivo y secundarismo encefálico supratentorial.- El médico oncólogo clínico tratante en SMI, Dr. Gabriel Krygier, informó a fs. 387 que el caso de la parte actora fue discutido en el Comité de Tumores el día 25/IX/2025 y se entendió que es candidata a recibir tratamiento de segunda línea con Trastuzumab Deruxtecan (“Enhertu”) según estudio Destiny Breast 03 con beneficio en SG.- Según la propia parte actora y ambos integrantes de la parte demandada coincidieron y, además, fue probado, que el medicamento solicitado se encuentra registrado ante el MSP con fecha 5/IV/2024 conforme emerge de fs. 396.- Asimismo, coincidieron en señalar que dicho fármaco no fue incluido en el FTM a cargo del FNR.- De ahí que el MSP opusiera la excepción de falta de legitimación pasiva aposta del mismo.- Frente a este panorama normativo, en aplicación del principio de especialidad que le alcanza en tanto persona jurídica pública no estatal, el FNR no está obligado a la asistencia financiera respecto del medicamento solicitado y su negativa a su cobertura no revistió de la ilegitimidad manifiesta exigida por Ley 16.011.- Consecuentemente, el FNR no detenta legitimación causal pasiva en este juicio respecto a este fármaco, correspondiendo el rechazo del agravio.- III- Agravio: No atribución de ilegitimidad manifiesta al MSP y desestimación de la demanda incoada contra éste.- 3.1- Que la parte actora en su escrito de interposición del recurso de apelación de fs. 482 a fs. 493, también formuló como agravio la desestimación de la demanda interpuesta contra el MSP, fundando el mismo en el incumplimiento de la obligación impuesta por el artículo 44 de la Constitución con atribución de accionar con ilegitimidad manifiesta violatorio del derecho fundamental a salud en virtud de la negativa al suministro del medicamento de marras registrado de alto costo registrado ante el mismo.- 3.2- Que la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578).- La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).- La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).- En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).- Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares.- 3.3- Que aplicados estos conceptos a la hipótesis del sub-lite emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA a contra el MSP cumple con los requisitos exigidos.- Se efectuará análisis aposta de la verificación de conducta real y efectiva del MSP causante de lesión, restricción o amenaza actual e inminente del derecho fundamental a la salud de la pretensora con ilegitimidad manifiesta, por haber sido la invocación de su inexistencia el fundamento de los agravios formulados.- 3.4- Que la parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 17/X/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos del Ministerio de Salud Pública (MSP) consistentes en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento registrado de alto costo Trastuzumab Deruxtecan (“Enhertu”) prescripto como tratamiento de la patología de la que es portadora.- El MSP admitió la patología que padece la parte actora y no controvirtió la eficacia y/o evidencia científica del medicamento registrado ante el MSP cuyo suministro fue solicitado.- Asimismo, la patología de la que es portadora la parte actora fue además probada con la historia clínica aportada, informe de fs. 387 y 388 y declaración del testigo médico oncólogo clínico tratante, Jefe del Departamento de Oncología Médica del SMI y Prof. Unidad Académica de Oncología Clínica-Hospital de Clínicas-UdelaR, Dr. Gabriel Krygier a fs. 436.- Conforme a estos medios de prueba la Sra. AA en febrero de 2024 fue diagnosticada como portadora de cáncer de mama EIV pulmonar al debut, y desde entonces fue sometida a diversos tratamientos hasta recaída.- Se trata de paciente con patología descripta en Considerando precedente al que se remite a fin de incurrir en reiteración.- Según información bajo el logo “Gramón Bagó Uruguay SA” el precio del medicamento peticionado es de $ 116.866 (pesos ciento dieciséis mil ochocientos sesenta y seis) al 3/II/2025.- Por su lado, la Sra. AA, según recibo del BPS a fs. 393, percibe jubilación por un monto líquido de $ 24.124 (pesos veinticuatro mil ciento veinticuatro).- Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación.- Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas internacionales como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “… entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión.- …” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley 13.751; Ley 16.519).- En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”.- Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “… objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “… con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia nro. 216/2018; cfe. Sentencia nro. 3/2015, entre otras).- Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo solicitado a fin de combatir la enfermedad que padece la parte actora; endilgan a concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspecto administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales).- Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad.- Medicamento que, en la especie, aparece como la chance de mejoría en la sobrevida global y calidad de vida de la parte actora.- La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “… puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida …”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley 18.331; cfe. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: nro. 88/2016, 92/2018, 14/2019, 94/2019, 156/2019).- IV- Condenas Causídicas.- Que de conformidad con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso y artículo 688 del Código Civil, la conducta procesal de las partes no amerita la imposición de sanciones procesales.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 8, 12, 18, 72 de la Constitución; Ley 16.011; artículo 688 del Código Civil; artículos 137 a 142, 261 del Código General del Proceso; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Revócase parcialmente la sentencia definitiva de primera instancia nro. 112 del 3/XI/2025.- En su mérito, condénase al Ministerio de Salud Pública a suministrar a la Sra. AA el medicamento de alto precio solicitado en el plazo de 24 horas y según las indicaciones del equipo médico tratante.- Las costas y costos por el orden causado.- Notifíquese en el domicilio electrónico.- Devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra Esc. Lucía Carballa Secretaria Letrada