Sentencia Definitiva N° 248/2025

Sentencia Nro. 248/2025 - IUE: 2-97684/2025 Montevideo, 24 de noviembre de 2025 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SÉPTIMO TURNO MINISTRA REDACTORA: Dra. Ma. Cristina Cabrera. MINISTROS FIRMANTES: Dres. Ma Cristina Cabrera, Edgardo Ettlin y Mónica Bórtoli. MINISTRA DISCORDE: Dra. Loreley Pera. VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO – AMPARO” IUE 2-97684/2025, venidos a conocimiento de esta Sala atento a los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Salud Pública y la parte actora, contra la sentencia definitiva de primera instancia No 108/2025 de fecha 24 de octubre de 2025 (fs. 130-147), dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 14o Turno, Dr. Darwin Rampoldi Robaina, emitiendo la presente conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 16.011. RESULTANDO: 1) El referido fallo, cuya correcta relación de antecedentes útiles se tiene por reproducida por acogerse a las resultancias de autos, estableció: “Declárase la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos en la causa, de acuerdo a a la pretensión articulada a su respecto. En lo demás, y en relación al Ministerio de Salud Pública, desestimase la pretensión contenida en la demanda. Cada parte paga sus costas y costos.” 2) A fs. 152-157 se agravia el Ministerio de Salud Pública (en adelante “MSP” indistintamente), interponiendo recurso de apelación, sosteniendo que no se configuró ilegitimidad manifiesta. La prestación reclamada no se encuentra incluida en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM) para la patología de la parte actora, por lo que su condena contraviene y desconoce lo dispuesto en la legislación vigente. En definitiva, sostiene que el organismo estatal ha cumplido de manera cabal con sus cometidos y con los requerimientos exigidos por la normativa vigente, no existiendo un actuar ilegítimo del MSP, sino acorde a lo establecido en la Constitución y la Ley. Solicita la revocatoria en base a los fundamentos expuestos. 3) A fs. 159-168 se alza la parte actora, agraviándose del acogimiento de la excepción de falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos, en tanto el mismo tiene como objetivo administrar y financiar un conjunto de procedimientos de medicina altamente especializada y medicamentos de alto costo y por consecuencia es legitimado pasivamente en los presentes obrados. Cita y transcribe jurisprudencia en apoyo. También se agravia por no haber condenado al Ministerio de Salud Pública, cuando el referido es el máximo organismo que está obligado a velar por la salud de los habitantes, conforme la previsión del art. 44 de la Constitución. Asimismo, al tenor de lo dispuesto por el art. 10 de la Ley No. 19.666 y Decreto Reglamentario No. 79/019, debe considerarse que el Ministerio de Salud Pública es también a quien corresponde acudir ante situaciones como la que se ventila aquí, de acuerdo a los arts. 7 y 44 de la Constitución de la República. Con apoyo en jurisprudencia que cita y transcribe, solicitó la revocatoria de la impugnada. 4) Corrido traslado, no fue evacuado (fs. 173). 5) Recibidos los autos en este Tribunal y dispuesto el estudio correspondiente, se suscitó discordia. Integrado el Tribunal con la Sra. Ministra Dra. Mónica Bórtoli, se acordó el dictado de la presente decisión, designándose redactora a la suscrita, conforme a lo dispuesto en los artículos 10 y concordantes de la Ley 16.011. CONSIDERANDO: I) El Tribunal integrado y por mayoría -art. 61 de la Ley 15.750- habrá de revocar parcialmente la sentencia en examen, por los fundamentos fácticos y jurídicos que se expresarán, habida cuenta de que los agravios articulados como sustento de la apelación resultan eficientes para resolver en sentido diverso a lo fallado en primera instancia. II) Liminarmente se dirá que el recurso de apelación deducido por el Ministerio de Salud Pública a fs. 152-157 es inadmisible, en tanto no cumple con los presupuestos establecidos en el artículo 248 del Código General del Proceso, al haberse desestimado la demanda en su contra. III) Se advierte que en autos a fs. 85-97 v., compareció la Sra. AA, promoviendo acción de amparo contra el Estado, Ministerio de Salud Pública y el Fondo Nacional de Recursos, expresando en síntesis que tiene 60 años y es portadora de SARCOMA DE PARTES BLANDAS. En este escenario, se le indica tratamiento con TRABECTEDINA. El costo de la medicación asciende a U$S 2020 + impuestos, según documento de fs. 108. A fs. 69, la accionante acredita su imposibilidad de adquirir el fármaco en forma particular. IV) Sobre el alcance de la acción de amparo corresponde efectuar una breve referencia, tratándose de conceptos ampliamente considerados. Como ha sostenido el Tribunal, en términos admitidos unánimemente en doctrina y jurisprudencia (cfr. Sentencias No 126/07, 42/12, 135/13, 166/13, 93/14, 141/15, entre otras), para que prospere la acción de Amparo, deben concurrir los elementos objetivos reseñados en los arts. 1 y 2 de la ley 16.011 que son en sustancia los que definen las características de este Instituto, a saber: un acto, hecho u omisión, que lesione, restrinja, altere o amenace un derecho o libertad reconocida, expresa o implícitamente por la Constitución, con manifiesta ilegitimidad, provocando o amenazando provocar al titular del derecho un daño irreparable y por último que no existan en el ordenamiento jurídico otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que se persigue con el Amparo o de existir que resultaren claramente ineficaces para tal pretensión (VIERA, La ley de Amparo Edic. IDEA págs. 15 y ss.; SAGÜÉS, Acción de Amparo págs. 166 y ss.). Como expresa TORELLO, el espíritu de la Ley No. 16.011 no es establecer un “proceso comodín” que sustituya al normal, sino una vía excepcional para los raros casos en que no existe una común o ésta se revela como clara y manifiestamente infructuosa (TORELLO, Luis en: Varios Autores, “El Poder y su Control” pág. 178). De modo que la procedencia del Amparo como instituto excepcional y residual es entonces reservada solamente para las delicadas y extremas situaciones que por falta o insuficiencia clara de otros medios legales hace peligrar los derechos fundamentales, pero no involucra a la menor eficacia del medio jurídico existente sino las situaciones de explícita Ineficacia del misma (SAGÜÉS, Néstor Pedro, “Acción de Amparo” págs. 166 y ss.; GELSI BIDART, Adolfo, “Proceso de Amparo en la Ley del Uruguay”, en “La Acción de Amparo” pág. 46). Este perfil excepcional impone al Juez un manejo equilibrado y ponderado de la acción, ya que de principio deben extremar la ponderación y la prudencia a fin de no decidir por el sumario procedimiento del amparo cuestiones susceptibles de mayor debate y que corresponde resolver por los procedimientos ordinario (Cfr. LJU c. 10.573; 10.482). V) En lo que refiere a la ilegitimidad en la actuación del Ministerio de Salud Pública, la suscrita redactora, en cuanto a medicamentos o procedimientos registrados ante el MSP, acoge la demanda contra dicho Organismo Público, en base a lo dispuesto por el artículo 8 de la Constitución Nacional y arts. 1 a 4 de la ley 16.011 (Cfr. Sentencias No 78/2021, 86/2021, 92/2021 y sucesivas). Como ha expresado con anterioridad, atento a que el los medicamentos registrados en el país para su venta al público son de libre acceso, como es el caso de los medicamentos de autos, el Estado debería garantizar que todos los habitantes puedan acceder al mismo. De lo contrario, se violenta el principio de igualdad consagrado en la norma referida. Ha de tenerse presente que desde el momento en que se registró el medicamento para su libre comercialización en el Uruguay, siguiendo los protocolos y normas vigentes de la autoridad sanitaria, se permite su adquisición por los particulares que pueden acceder a ellos. De igual manera debería asegurarse que se disponga su expendio por las instituciones médicas, públicas y privadas, que suministran tratamientos y medicación a los habitantes del país. La omisión y por consiguiente conducta manifiestamente ilegítima de acuerdo a la ley 16,011, consiste a mi criterio, en permitir el acceso libre a la población y a su vez no garantizar que a través del sistema de salud se brinde esa medicación, registrada y autorizada a circular en el país, a todos los pacientes que lo requieran, sin que su condición económica constituya un obstáculo para ello. Es así que en este nuevo enfoque que establezco como sustento de mi voto, entiendo que, cuando un medicamento se registra en el país y se vende en farmacias, debe asegurarse su suministro y acceso a todos, o de lo contrario se discrimina a la población que necesitándolo para preservar su salud y en definitiva, su vida, no puede comprarlo por su cuenta. El Ministerio de Salud Pública representa en este caso a ese Estado omiso, que debe propender a consagrar los procedimientos adecuados para que se cumpla en toda su extensión el artículo 8 de la Constitución, en cuanto al acceso a medicación de cualquier tipo de venta libre en el país. Ello, respaldado en el caso concreto en la evidencia científica que demuestra la eficacia del medicamento solicitado, para la patología de la actora, además de la indicación de su médico tratante. Cabe agregar, en consonancia con lo antedicho, que desde que un medicamento se registra en el país, ya sea de libre prescripción o controlada, cuando los facultativos dentro de su especialidad lo indican a un paciente, debe garantizarse que el mismo pueda serle suministrado por toda institución médica. Teniendo en cuenta que la autoridad nacional reguladora de medicamentos está en la órbita del Ministerio de Salud Pública, es dicho organismo del Estado a quien le compete asegurar que, una vez registrado el medicamento según la normativa vigente, pueda ser comercializado en plaza y suministrado a los pacientes que lo requieran, ya sea por su comercialización privada o a través por todas las instituciones médicas del país. (Cf. Reglamento de Registro y comercialización de medicamentos, decreto del poder ejecutivo número 18/2020 Artículo 2°.- Definiciones. Autoridad Reguladora Nacional de Medicamentos: es el actual Departamento de Medicamentos de la División Evaluación Sanitaria de la Dirección General de la Salud del Ministerio de Salud Pública, o el órgano que lo sustituya.“) Entiende la dicente, que la autoridad sanitaria permite el registro de un medicamento con todas las garantías que su uso no perjudica la salud humana y por consiguiente se debería automáticamente incluir en el FTM y permitir así el acceso a todos los pacientes que lo requieran, ya sea porque lo compren en una farmacia o se los suministre la institución de salud a la que está afiliado. En consonancia con la posición referida anteriormente, surge de autos que el fármaco reclamado cuenta con registro ante la autoridad sanitaria para su venta en plaza; se ha demostrado la eficacia del tratamiento para el caso concreto y no resultaron controvertidos los ingresos de la reclamante, elementos, todos, que determinan la viabilidad de la presente acción con relación al Ministerio de Salud Pública. VI) A juicio del Dr. Edgardo Ettlin, la ilegitimidad manifiesta surge de la propia conducta del MSP cuando deniega a la paciente el medicamento que, según la prueba aportada, resulta claramente beneficioso para su enfermedad, so pretexto de la aplicación de normas legales o aún reglamentarias – como es la inclusión o no en el F.T.M. o el registro del fármaco en cuestión - pero olvida la aplicación de normas de rango superior, que integran el Bloque de Constitucionalidad, y que son autoejecutables. Tal como se dijo en sentencia SEF 0008-000072/2018, “este Tribunal reafirma su compromiso en clave de Derechos Humanos con la Vida, con la Salud y con la posibilidad de disfrutarlos dentro del máximo nivel de calidad y de dignidad que un Estado debe asegurar, lo que impone asumir sus costos y sin que ello sea un óbice para demandarlo (del Redactor, “El argumento no jurídico de la pretendida escasez de recursos financieros para oponerse a la prestación de medicamentos o tratamientos de salud, en las acciones de Amparo ante el Poder Judicial”, en “http://edgardoettlin.blogspot.com/2018/03/elargumento-no-juridico-de- lapretendida.html”). Una Justicia “pro homine et pro humana dignitate”. Reafirma el Señor Ministro jurisprudencia anterior de la Sala sobre idéntica temática, según sentencias SEF. 31/2019 17/2020, 70/2020 entre otras). VII) La Sra. Ministra Dra. Mónica Bórtoli, apoya la revocatoria con relación al Fondo Nacional de Recursos, ratificando jurisprudencia del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6o Turno que integra, señalando que en la continencia de la causa, si bien no hay pericia, hay evidencia científica que acredita la bondad del suministro para la parte actora a la luz del informe médico. Asimismo, no ha habido controversia de la evidencia científica para el caso, no alcanzando como fundamento la defensa de que no se encuentre en el F.T.M. VIII) En relación a la responsabilidad del Fondo Nacional de Recursos, cabe precisar que, como se ha sostenido en anteriores fallos de este Colegiado, cuando no está incluido un medicamento o procedimiento médico que se reclama, en el Formulario Técnico de Medicamentos o en el Plan Integral de Atención en Salud, el Fondo Nacional de Recursos no se encuentra obligado a brindarlo, en aplicación de la normativa vigente, estando su competencia específicamente reglada por la misma. En sentencia No 121/2014 la Sala expresó, en términos que se transcriben por resultar de total aplicación en la causa, que: “En cambio no habrán de recibirse los agravios articulados por el actor contra el FNR, reiterando postura de la Sala recogida en Sentencia No 40/2012 entre otras. Asiste razón al Organismo cuando sostiene que administra recursos cuyo uso está estrictamente regulado por el marco normativo vigente. Concretamente, el procedimiento para incorporar eventuales tratamientos o indicaciones a la cobertura, está establecido en ley No 16.343 del 24/12/92 y su Decreto reglamentario No 353/93. Por su parte la incorporación de medicamentos de alto costo aparece regulado en el art. 313 de la ley No 17.930 del 19/12/2005 y el Decreto 265/2006 de fecha 7/8/2006 en el art. 3 inc 3o determina que “los medicamentos que constan en el Anexo III (FNR y Comisión Honoraria de Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes) se brindarán bajo cobertura financiera del FNR y sujetos a los protocolos, guías y reglamentaciones que esta persona pública no estatal apruebe” y el art. 4o consigna que los Protocolos o Guías para los medicamentos del Anexo III serán aprobados por el Fondo Nacional de Recursos y/o la Comisión Honoraria de la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes” (inc. final). Es decir, el legislador ha establecido con precisión cuales son los mecanismos que se deben cumplir para definir el listado de procedimientos, técnicas médicas o procedimientos que se encontrarán bajo esta cobertura. Por consiguiente, los medicamentos que pueden ser cubiertos por el FNR deben estar incorporados previamente al Formulario Terapéutico de Medicamentos e incluidos en un Anexo que esté bajo cobertura financiera del Fondo. Una vez incluido el medicamento, conforme al art. 313 de la ley 17.930, la Comisión Honoraria Administradora determinará las afecciones, técnicas y medicamentos que estarán cubiertos y para la inclusión de nuevas afecciones e introducción de otras técnicas y medicamentos debe requerir el asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora creada por el art. 10 de la ley 16.343 integrada por representantes del FNR, Facultad de Medicina, MSP y Cuerpo Médico Nacional.” El marco legal en análisis no ha sido modificado por lo dispuesto en los arts. 409 y 410 de la Ley No. 19.889 en redacción de los arts. 682 y 683 de la Ley No. 19.924. Ellos no imponen, en su atenta lectura, que el Fondo Nacional de Recursos deba suministrar medicamentos no registrados en el país ni incorporados al Formulario Terapéutico de Medicamentos. Tampoco lo preceptúa el art. 684 de la Ley No. 19.924, al no regir para este particular, y referirse en más sólo para financiar proyectos de prestaciones que en el caso no existen. Por consiguiente, la posición institucional del FNR es, pues, distinta a la de dicha Secretaría de Estado, a quien le competen las funciones atribuidas constitucional y legalmente, vinculadas con el cuidado de la salud de la población en general; correspondiendo en el caso de autos, la confirmatoria de la impugnada, por ausencia de legitimación pasiva en la causa. IX) En cuanto a las condenas causídicas, no se efectuará especial sanción, atento a la correcta conducta procesal de los contendientes y lo preceptuado en los artículos 10 y 13 de la ley 16.011, 56 del C.G.P. y 688 del C. Civil. Por lo expuesto, normas citadas y lo establecido en los arts. 197, 198, 200 y 344 C.G.P., el Tribunal FALLA: Revócase la sentencia recurrida en tanto desestimó la demanda con relación al Ministerio de Salud Pública y, en su mérito, condénaselo a proporcionar a la parte actora el medicamento TRABECTEDINA, en el plazo de 24 horas, de acuerdo a las indicaciones que formule su equipo médico tratante y durante todo el tiempo que éste lo indique. Confírmase en lo demás. Sin especial sanción procesal en el grado. Oportunamente, devuélvase. Dra. Ma. Cristina Cabrera - Ministra Dr. Edgardo Ettlin - Ministro Dra. Mónica Bórtoli Porro - Ministra Dra. Loreley B. Pera - Ministra DISCORDE: He votado por confirmar la sentencia apelada; sin especial condena en costas ni costos de la alzada, en virtud de los siguientes fundamentos: I A la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad. En esa línea, en sentencia N° 77/2015 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5° Turno, dictada en autos IUE 2-15142/2015, por ejemplo, expresó: “.... (sobre la) obligación o no del Estado de proveer medicamentos o costear procedimientos no incluidos o, como en el caso incluidos para algunos casos y no para otros, ha subrayado una y otra vez la necesidad de consultar las particulares aristas de los casos a consideración, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino como debe ser, adecuándose a las concretas circunstancias de la especie a resolución. (Cf. también sentencia no 117/2018 en expediente individualizado con la IUE 2-24966/2018, entre otras). II El proceso de Amparo se encuentra previsto en la ley 16.011 que establece los requisitos de admisibilidad del instituto, que deben darse en su totalidad para que la acción prospere. Exige -en resumen- un acto, omisión o hecho que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con ilegitimidad manifiesta cualquiera de sus derechos o libertades reconocidos por la Constitución, acción que procederá cuando no existan otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado. III En autos se peticiona un medicamento registrado en el país, pero cuya eficacia para el tratamiento de la patología que padece la parte actora no resulta debidamente acreditada. La sola declaración del médico tratante (no se diligenció prueba pericial) no avala su otorgamiento, ni fundamenta la ilegitimidad del accionar del MSP, en tanto la misma no puede considerarse sustento suficiente para otorgar el medicamento requerido. En tal sentido: “No debe confundirse examen de legitimidad, ni la identificación de ilegitimidad manifiesta, con análisis de oportunidad o conveniencia, que no incumbe al Poder Judicial, por esta vía ni por otra, pues esa óptica vulnera no solamente la separación de Poderes sino también el legítimo ejercicio de potestades de gobierno de la Salud que incumben al Poder Ejecutivo. Si el criterio que parece resultar de la demanda se llevara a sus últimos extremos,'...bastaría con la indicación médica de un fármaco o tratamiento, o la opinión exclusivamente médica, para que debiera brindárselo, solución que no es la que resulta de la normativa incidente... tanto a nivel nacional como internacional, pues se contemplan también otros factores. Por ejemplo, podrá resultar arduo a los médicos y a los peritos considerar la variable costo/beneficio, pero desde la misma OMS se aplica, así como en todos los países del primer mundo; no puede ser obviada, en ningún sistema, porque los fondos que se emplean para un destino dejan de utilizarse en otro, con opciones de política de salud que en principio no incumben a los jueces sino a la autoridad administrativa. Cabe preguntarse qué sentido tendría todo el sistema constitucional, legal y reglamentario establecido para el régimen nacional de salud y medicamentos de alto costo si la solución fuere en definitiva tener como suficiente al efecto estar a la indicación médica y que exista apoyo técnico médico... '(Sentencia N° 84/2018) ". (Sentencia No. 215/2020 de TAC 5° Turno). Como señaló el homónimo de 5° Turno, en Sentencia No. 148/2020: “Cabe preguntarse qué sentido tendría todo el sistema constitucional, legal y reglamentario establecido para el régimen nacional de salud y medicamentos de alto costo si la solución fuere en definitiva tener como suficiente al efecto estar a la indicación médica y que exista apoyo técnico médico, que incluso puede provenir de instituciones no financiadoras de fármacos, como la FDA o la EMA, no siempre coincidentes, cuyos criterios también cambian, como notoriamente ha ocurrido en forma reciente en punto al tratamiento de "coronavirus". Cabe relevar, que en la presente causa no existe declaración de inconstitucionalidad de la normativa legal en la que fundamenta la Secretaría de Estado su defensa. Comparto el criterio de que:” ... 'No parece ajustado a Derecho que por la vía excepcional y sumaria del amparo, el Poder Judicial se sustituya a los órganos u entidades constitucional y legalmente competentes, en el ejercicio de funciones que les son naturales y legítimas, con invasión de áreas de política de salud, técnico-médicas y asistenciales, adoptando opciones de conveniencia y utilidad propias del gobierno y administración de la salud, cuando no se advierte en la conducta impugnada ilegitimidad que pueda motivar tan drástica sustitución y, por el contrario, se aprecia que ello podría acarrear consecuencias perjudiciales para la atención responsable del propio reclamante, para el interés general y para los derechos de otras personas, por más empatía que puedan suscitar planteos como el del demandante, que tal vez fuere más fácil atender que rechazar; pues lo que se estima que corresponde es intentar acudir a la solución de justicia que resulte de la aplicación del Derecho, como garantía objetiva de protección de todos los derechos e intereses involucrados en un caso concreto’ (cf. últimamente, sentencia DFA-0004-000573/2017 SEF-0004-000115/2017)'.” (Sentencia de TAC 5° Turno, dictada en IUE No 2-4454/2018). Por consiguiente, no se advierte manifiesta ilegitimidad en el accionar de la Secretaría de Estado condenada. Lamentablemente, la realidad de ciertas graves enfermedades y su evolución no ha logrado aún ser superada por la ciencia, personas ni instituciones, con limitaciones naturales en cuanto a la atención de los pacientes a través de medicamentos o tratamientos. Esc. Beatriz Crudeli - Secretaria Letrada