Sentencia Interlocutoria N° 496/2026

Ministra Redactora: Dra. Analía García Obregón. Ministras Firmantes: Dra. Cecilia Schroeder Rius. Dra. Analía García Obregón. VISTOS: Para sentencia interlocutoria de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA C/MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO. ACCIÓN DE REQUERIMIENTO. TESTIMONIO EN APELACIÓN” IUE: 36-20/2026, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud de los recursos de apelación interpuestos por los codemandados, contra la sentencia interlocutoria Nro. 3422/2025 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 20º Turno, Dr. Germán Olivera Rangel. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento de fecha 23 de octubre de 2025 (fojas 131 a 134), en lo que interesa a la instancia el Sr. Juez a quo falló en los siguientes términos: “Condeno en forma solidaria al Ministerio de Salud Pública y al Fondo Nacional de Recursos a que le financien a la parte actora el dispositivo requerido y sus insumos en carácter de medida provisional en la forma que indique su médica tratante hasta que exista sentencia ejecutoriada en el proceso principal”. II. Contra dicha decisión se alzaron los codemandados, Fondo Nacional de Recursos y Ministerio de Salud Pública, interponiendo recursos apelación en escritos obrantes de fojas 138 a 139 y 144 a 146 respectivamente. El Fondo Nacional de Recursos se agravia, en lo medular, por considerar que ya existió pronunciamiento en dos instancias distintas respecto de la misma causa en un proceso de amparo, existiendo cosa juzgada, dado que la pretensión de la medida provisional es idéntica a la del amparo, basándose en los mismos argumentos. Alega que la normativa dispone que el FNR tendrá a su cargo la cobertura financiera de la bomba de insulina, pero ello debe ser cumplido de acuerdo a los protocolos y guías elaboradas. La Ley Nro. 16.343 otorgó a la Comisión Honoraria Administradora la facultad de determinar las normativas de cobertura financiera de las prestaciones a su cargo, siendo dicha determinación una potestad acorde a derecho. Pide se revoque la recurrida en todos sus términos. El Ministerio de Salud Pública se agravia, en lo medular, por considerar que la parte actora no acreditó el humo de buen derecho o probabilidad de obtener una sentencia favorable, ni que el daño invocado sea consecuencia de la omisión que se le imputa a la Administración, ni que la medida solicitada sea idónea para lograr su bienestar. Manifiesta que el dispositivo solicitado fue incluido en el PIAS por Decreto Nro. 319/019 de 28 de octubre de 2019, para la situación específica de la parte actora. Surge de la normativa de cobertura del FNR que el tratamiento se financia en el caso de pacientes “menores e iguales a 21 años de edad con Diabetes Mellitus tipo 1 en las condiciones establecidas en esta normativa”. La limitación de la cobertura del dispositivo no se hizo de parte del Ministerio de Salud Pública, ya que el Decreto establece que la cobertura sea para el tratamiento de Diabetes Mellitus, sin distinción de edad. Alega que la Comisión Honoraria Administradora es quien aprobó las pautas, y es un órgano que depende exclusivamente del FNR, por lo tanto, no es el MSP quien determina la cobertura de los tratamientos que financia el FNR, debiendo acogerse la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta. Pide se revoque la providencia impugnada, y en definitiva, se desestime la medida provisional solicitada. III. Sustanciada la impugnación deducida, de fojas 154 a 161 vto comparece la parte actora, Sra. AA, oponiendo excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 7 de la Ley Nro. 18.355 y evacuando el traslado conferido de los recursos de apelación interpuestos por los codemandados. Expresa, respecto al agravio del Fondo Nacional de Recursos referente a la identidad de pretensiones y argumentos del proceso de amparo y la medida provisional solicitada que el proceso de amparo, por su naturaleza sumaria y excepcional, no impide la prosecución de un juicio ordinario posterior ni limita la adopción de medidas anticipadas en dicho marco. La existencia de un pronunciamiento previo en sede de amparo no genera cosa juzgada material respecto del fondo del asunto. La identidad de argumentos no invalida la medida, sino que refuerza la urgencia y la necesidad de protección reforzada del derecho a la salud. Manifiesta que la normativa que regula al FNR no puede ser interpretada en forma restrictiva ni contraria a los derechos consagrados en la Constitución, los protocolos internos no pueden prevalecer sobre la indicación médica individualizada ni sobre el deber estatal de garantizar el acceso efectivo a tratamientos vitales, la bomba de insulina está incluida en el PIAS y su indicación en este caso responde a criterios clínicos precisos. En lo que hace al agravio del Ministerio de Salud Pública referente a la ausencia del humo del buen derecho, considera que se ha acreditado sobradamente la verosimilitud del derecho invocado, mediante informes médicos y evidencia clínica que demuestran la necesidad urgente de la terapia solicitada. La bomba de infusión continua de insulina está incluida en el PIAS para la patología que padece la actora, lo que refuerza la legitimidad de la pretensión. La medida provisional no exige certeza absoluta, sino probabilidad razonable de éxito en el proceso y peligro en la demora, ambos extremos acreditados en autos. Alega que el MSP no puede desligarse de responsabilidad alegando que la Comisión Honoraria Administradora depende del FNR, ya que es el órgano rector del sistema nacional de salud, con competencia normativa, regulatoria y de contralor sobre las prestaciones sanitarias. La delegación operativa en el FNR, no la exonera de su deber constitucional de garantizar el acceso efectivo a tratamientos vitales. La omisión en corregir o fiscalizar la restricción etaria impuesta por el FNR configura una vulneración indirecta pero sustancial del derecho a la salud. Pide se confirme la condena al Ministerio de Salud Pública y al Fondo Nacional de Recursos en todos sus términos. IV. Por Providencia Nro. 3743/2025 de fecha 13 de noviembre de 2025, se tuvo por interpuesta la excepción de inconstitucionalidad y se elevaron los autos a la Suprema Corte de Justicia, dictándose la sentencia Nro. 1551/2025 por la cual se falló: “DECLÁRASE INCONSTITUCIONAL EL ART. 7 INC. 2° DE LA LEY N° 18.335 Y, EN CONSECUENCIA, INAPLICABLE A LA PARTE ACTORA”. Franqueada la alzada por providencia Nro. 883/2026 (fojas 178), el expediente fue recibido en esta Sala (fojas 184), pasando los autos a estudio con fecha 22 de junio de 2026, culminado el cual, se acordó sentencia, designándose redactora. CONSIDERANDO: I. La Sala, por el número de voluntades requerido legalmente, confirmará parcialmente la recurrida, en virtud de las razones que se expondrán seguidamente, en régimen de decisión anticipada, adoptada al amparo de lo dispuesto por el art. 200.1 del Código General del Proceso. II. En el caso, la accionante moviliza demanda contra el Ministerio de Salud Pública y el Fondo Nacional de Recursos a los efectos de acceder al uso de un infusor continuo subcutáneo de insulina (ISCI) y los correspondientes insumos mensuales, conjuntamente con la medida provisional en análisis. Relata que tramitó proceso de amparo, siendo favorable a su interés la sentencia de primera instancia, razón por la cual se le otorgó el dispositivo requerido, pero la misma fue revocada en segunda instancia, conforme surge de lo actuado en los autos caratulados “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO”, IUE 2-18547/2025. AA, padece diabetes mellitus tipo 1, a lo que se adiciona como complicaciones crónicas: retinopatía y nefropatía diabética. La profesional tratante, Dra. Ambrosoni, concluyó en su informe, que retirar el acceso a la terapia ISCI, otorgada en proceso de amparo en primera instancia, pero retirada en segunda instancia, implica un retroceso clínico grave y evitable en una paciente con complicaciones crónicas en evolución. La terapia con bomba ha demostrado una mejoría clínica y metabólica sostenida, justificando plenamente su continuidad. III. El juez a quo amparó la medida provisional solicitada, condenando solidariamente al Ministerio de Salud Pública y al Fondo Nacional de Recursos, a financiar a la actora, el dispositivo requerido y sus insumos en la forma que sea indicada por su médica tratante. El tratamiento de infusión continuo de insulina subcutánea como sus insumos, se encuentra incorporado al Anexo II del PIAS por Decreto Nro. 319/019 del Poder Ejecutivo, con financiación a cargo del Fondo Nacional de Recursos, quien impone un límite de edad de 21 años para el otorgamiento de la cobertura; considerando el sentenciante, acreditado el humo de buen derecho con lo determinado en el informe de la médica tratante, Dra. Florencia Ambrosini, así como lo declarado por la misma en audiencia. Los agravios de los recurrentes guardan relación con la normativa aplicada y su interpretación, más no con la necesidad del tratamiento, la falta de recursos para su adquisición, ni al impacto en la salud de la accionante en caso de ser retirado. IV. A juicio del Tribunal, no existe obstáculo para el suministro del tratamiento peticionado, habida cuenta que (prima facie y a los solos efectos provisionales, sin que ello implique prejuzgamiento) no se advierten razones en esta instancia que ameriten la revocatoria pretendida por el Fondo Nacional de Recursos, no siendo de recibo sus agravios. Cabe precisar, en primer lugar, como se ha sostenido antes, que “la existencia de una acción de amparo desestimada no decide fatalmente la improcedencia de una medida cautelar o provisional que eventualmente se impetre en el proceso posterior” (Sentencia interlocutoria Nro. 419/2023, TAC 5, Ministras: Dra. C. Schroeder y Dra. A. García -r-). Pero para que la medida peticionada no fracase por falta de mérito, es necesario que se acredite que las circunstancias han variado o que se propongan medios de prueba alternativos a los producidos en el proceso precedente. En este caso, la necesidad y la utilidad del tratamiento quedaron sumariamente acreditados mediante el informe de la profesional tratante, Dra. Florencia Ambrosoni, quien destacó que mientras la actora recibió el tratamiento, tuvo muy buena respuesta y excelente tolerancia: “Retirar el acceso a la terapia ISCI implicaría un retroceso clínico grave y evitable en una paciente con complicaciones crónicas en evolución. La terapia con bomba ha demostrado una mejoría clínica y metabólica sostenida, justificando plenamente su continuidad” (fojas 9). Sobre la procedencia de la medida provisional, se ha sostenido: "En el art. 314.2 del Código se indica, sin mucho detalle, que la solicitud de medida cautelar -y, por ende, de medida provisional- debe formularse señalándose con precisión la medida que se está solicitando (incluido su alcance, es decir su importancia y duración). En la solicitud deberán alegarse los fundamentos por los cuales se pide el dictado de dicha medida provisional y agregarse el ofrecimiento de una sumaria producción de medios de prueba, tanto respecto a los hechos que ameritarían la sentencia de condena (prueba sumaria del "bonus fumus iuris") como a la ya indicada particular gravedad del daño que se produciría si no se hace lugar a la satisfacción provisional de la pretensión principal, sin perjuicio de que ello será innecesario si los hechos en cuestión son notorios, se presumen absolutamente, son evidentes o normales." (Alejandro Abal Oliú, Derecho Procesal, T.VIII, FCU, año 2019, p.362). La accionante es una paciente portadora de diabetes mellitus tipo 1 hace 43 años, con complicaciones crónicas, como retinopatía y nefropatía, que comprometen su salud, habiendo señalado la profesional tratante: “Desde la colocación de la bomba de insulina MiniMed 780G el 14 de abril de 2025, se ha observado una evolución sumamente positiva (…) Además, se constata uso adecuado y continuado del sistema SmartGuard (>96%), sin episodios de hipoglucemias graves, lo que evidencia un manejo óptimo por parte de la paciente y la efectividad del tratamiento” (fojas 9), por lo que, en principio, el tratamiento indicado representa la mejor alternativa para tratar su patología, viéndose la misma seriamente afectada por el transcurso del tiempo que dure el proceso hasta el pronunciamiento de una eventual sentencia que acogiera la pretensión deducida, luego de la sustanciación del proceso ordinario. La probabilidad de que dicha decisión definitiva resulte tardía e ineficaz, justifica la adopción de la medida provisional solicitada. Se debe tener presente además que se ha declarado inaplicable al caso concreto el artículo 7 inciso 2 la Ley Nro. 18.335 (sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nro. 1551/2025, dictada el 11 de diciembre de 2025, fojas 169). Cabe recordar, que la Ley No. 18.335, regula los derechos y obligaciones de pacientes y usuarios de los servicios de salud, estableciendo en su artículo 7: “Todo paciente tiene derecho a una atención en salud de calidad, con trabajadores de salud debidamente capacitados y habilitados por las autoridades competentes para el ejercicio de sus tareas o funciones. Todo paciente tiene el derecho a acceder a medicamentos de calidad, debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por este en el formulario terapéutico de medicamentos, y a conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. Todo paciente tiene el derecho a que sus exámenes diagnósticos, estudios de laboratorio y los equipos utilizados para tal fin cuenten con el debido control de calidad. Asimismo tiene el derecho de acceso a los resultados cuando lo solicite”. En definitiva, se comparte la decisión impugnada en cuanto hace lugar a la medida provisional impetrada contra el Fondo Nacional de Recursos, considerando sumariamente acreditada la existencia del perjuicio o lesión grave o de difícil reparación (artículo 317.1 del Código General del Proceso) para la accionante, de no ampararse la medida anticipada pedida y de esperarse a la decisión definitiva que deberá dictarse al finalizar el proceso ordinario. Como lo sostuviera el TAC de 7º Turno en sentencia interlocutoria Nro. 20/2019 al referir a las medidas provisionales: “Cabe recordar que, conforme a las reglas que regulan el instituto cautelar (arts. 311 a 314 del C.G.P.) lo esencial y definitorio es su función de asegurar el resultado del juicio facilitando la eficacia del proceso y para el progreso de estas pretensiones es necesario que el promotor justifique sumariamente la existencia del derecho invocado, aun sin exigir evidencia concreta e indiscutible, siendo suficiente una sólida verosimilitud, esto es, el denominado “fumus bonis iuris” y el peligro de su lesión o frustración a través de conductas desarrolladas por su contrario “periculum in mora” así como otorgar contracautela suficiente (Cf. TARIGO, Lecciones Tomo II págs. 356/358; GONZALEZ MULLIN, LAJ pag.259; sent. de la Sala: Sentencia T.A. Civil No. 199/004-7, Sentencia T.A. Civil No. 57/005-7, Sentencia T.A. Civil No. 328/005-7, Sentencia T.A. Civil No. 56/008-7, Sentencia T.A. Civil No. 111/008-7 entre otras). La denominada medida cautelar provisional o anticipada, constituye una especie que se diferencia claramente de las medidas cautelares generales. Cabe preguntarse, tal como lo hace Barrios De Ángelis, si corresponden a un proceso cautelar o a una clase distinta, que podría denominarse ‘proceso provisional’, ello debido a que falta en estos supuestos la nota de provisoriedad, característica común a las medidas cautelares típicas. En definitiva el autor llega a la conclusión que el proceso cautelar se compone de dos clases: las especies provisionales y las no provisionales. Las que, no obstante su diferenciación presentan similitudes importantes. (aut. cit. El proceso civil, Segundo Volumen sobre el Código General del Proceso, p. 86/87). Como vemos, las medidas provisionales y anticipadas, tienen como objeto, el adelantar el cumplimiento de lo que, supuestamente, será el objeto de la sentencia definitiva en el proceso principal que se está tramitando en forma paralela a su solicitud. La nota de anticipación deviene que adelanta un momento procesal hipotético (el del dictado de la sentencia definitiva) y su provisoriedad deviene que será sustituida, una vez dictada dicha sentencia, si así surge de la prueba rendida en el proceso, por el fallo de la sentencia a dictarse. El requisito esencial que debe acreditarse es la existencia de un perjuicio grave, para el promotor, en caso de no hacerse lugar a este pedimento…”, (sentencia interlocutoria Nro. 143/2023, TAC 5, Ministras: Dra. G. Rodríguez, Dra. A. García -r-). El Decreto Nro. 319/019 del Poder Ejecutivo de fecha 28 de octubre de 2019, incluyó en el PIAS el tratamiento de terapia de infusión continua de insulina subcutánea (artículo 1), poniéndose de cargo del Fondo Nacional de Recursos, la financiación del dispositivo y sus insumos, bajo normativa de cobertura (artículo 2). Así las cosas, el Ministerio de Salud Pública incluyó en el PIAS el dispositivo de bomba de insulina y sus insumos sin limitación o restricción alguna, bajo las indicaciones que el Fondo Nacional de Recursos dicte. En su mérito, la petición debe dirigirse a éste último, A la luz de tales criterios, la Sala considera, con la provisoriedad propia de la presente etapa procesal, que encontrándose el dispositivo médico y sus insumos bajo cobertura del Fondo Nacional de Recursos, éste debe suministrarlo, sin que surjan acreditadas razones suficientes, siquiera en forma sumaria, para no hacerlo, careciendo la negativa de respaldo científico que la justifique. Por las razones indicadas, entonces, será confirmada la decisión impugnada en relación al Fondo Nacional de Recursos. V. Como fue anticipado, corresponde amparar el agravio deducido por el Ministerio de Salud Pública, desde que, prima facie y sin perjuicio de lo que en el proceso principal se pruebe al respecto, carece de legitimación pasiva, en tanto, el dispositivo de infusión continua de insulina subcutánea cuyo suministro se reclama, fue incorporado al Programa Integral de Atención a la Salud (PIAS) a cargo del Fondo Nacional de Recursos para el tratamiento de diabetes mellitus tipo 1. Por Decreto Nro. 319/019 de fecha 28 de octubre de 2019, el Ministerio de Salud Pública aprobó modificaciones al PIAS, incorporando al Anexo II del Catálogo de Prestaciones, el dispositivo de infusión continua de insulina subcutánea (ISCI), para el tratamiento de la enfermedad que padece la actora, sin distinguir su acceso en rango etario alguno. Se encuentra probado en autos, que la actora no ha podido acceder al tratamiento por encontrarse limitado a la edad de 21 años por parte de la Comisión Honoraria Administradora perteneciente al Fondo Nacional de Recursos. La falta de acceso invocada por la parte actora no deriva, entonces, de un accionar por parte del Ministerio de Salud Pública, sino de las pautas de cobertura aprobadas por la Comisión Honoraria Administradora del Fondo Nacional de Recursos, órgano que determina las condiciones de financiación de las prestaciones cuya cobertura tiene asignada. En consecuencia, corresponde hacer lugar al agravio del Ministerio de Salud Pública y revocar la recurrida en el punto, manteniendo exclusivamente la condena impuesta al Fondo Nacional de Recursos. VI. La conducta procesal de los litigantes ha sido correcta, por lo cual no se impondrán sanciones procesales (artículo 56 del Código General del Proceso y artículo 688 inciso 2º del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 197, 198, 200, 256 y 257 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, RESUELVE: I) Confírmase parcialmente la sentencia apelada, revocándose la condena impuesta al Ministerio de Salud Pública, sin especial condenación procesal. II) Establécese en $ 40.000 los honorarios por el patrocinio letrado de cada parte gravada, en la alzada, a los solos efectos fiscales. III) Devuélvanse oportunamente estos obrados a la Sede de origen. Dra. Cecilia Schroeder Rius - Dra. Analía García Obregón Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria Subrogante