Sentencia Definitiva N° 250/2026

Sentencia Nro. 250/2026 - IUE: 2-111298/2023 Montevideo, 12 de agosto de 2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE 3er TURNO. Ministros firmantes: Dra. Claudia Kelland, Dr. Fernando Tovagliare, Dr. Gustavo Iribarren. Ministro redactor: Dr. Gustavo Iribarren. Vistos: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA c/ ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA y otro. Daños y perjuicios.”, IUE 2-111298/2023; venidos a conocimiento de este Tribunal en mérito al recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia definitiva 88/2025 dictada en obrados por el Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1er. Turno, Dr. Gabriel Ohanian. Resultando: 1. Por sentencia 88/2025 del 22 de setiembre de 2025 (fs. 5075-5106) se acogió la excepción de falta de legitimación pasiva del Poder Legislativo, desestimando la demanda a su respecto, y se desestimó la demanda dirigida contra la Administración Nacional de Educación Pública (A.N.E.P.); sin especiales condenas procesales. 2. Dicha sentencia fue impugnada por la parte actora, la que en su recurso de apelación (fa. 5110-5123) articuló, en síntesis, los siguientes agravios: a) La recurrida incurrió en error al declarar la falta de legitimación pasiva del codemandado Poder Legislativo. El Poder Legislativo posee legitimación pasiva para responder por la actuación de una comisión investigadora que no tuvo por objeto establecer la responsabilidad política del Ministro del cual depende el Ente Autónomo investigado, sino que fue creada, en forma ilegítima, para investigar conductas e imputar responsabilidades a funcionarios de la Administración sujetos a jerarquía; todo ello en claro apartamiento del art. 21, literal A, de la ley 16.698. Con ello, sostiene la apelante que, contrariamente a lo sostenido por la sentencia recurrida, el Poder Legislativo tiene legitimación para responder por los daños provocados por la creación ilegítima de dicha comisión (cuyo propósito fue la persecución política y la exposición mediática), así como por la agraviante actuación de sus integrantes. El fundamento de la impugnada para sostener su solución es incorrecto ya que su entendimiento en relación a que los parlamentarios no responden por sus opiniones y que tampoco el Poder Legislativo debe responder por la actuación de sus parlamentarios, consagra un reducto de irresponsabilidad por las actuaciones ilegítimas de legisladores que dañen a los administrados. Y en el caso, la actuación ilegítima y dañosa resulta acreditada en tanto los integrantes de la comisión investigadora realizaron una conferencia de prensa en la cual hicieron público el texto de un proyecto de resolución por el cual se acusaba abiertamente a la actora de delitos penales, exponiéndola al escarnio público y afectando su honor; todo ello sin el derecho constitucional a debida defensa ya que solo dos días después se le confirió noticia de la aludida resolución. Con ello, causa perjuicio que la recurrida haya sostenido, con apartamiento de la prueba producida en autos, que la actuación de la comisión investigadora no haya podido causar daño a la accionante, conclusión a la que el tribunal a quo arriba a partir de una cita de una sentencia del T.A.C. 6to., tal y como si la misma se tratara de un precedente judicial obligatorio. b) Señala como agravio, asimismo, la incorrecta valoración que presenta la recurrida respecto a la actuación de la investigación administrativa. En tal sentido indica la apelante que el juez a quo soslayó que la denuncia de la ex Directora BB fuera planteada luego de que ella misma omitiera durante meses comunicar las faltas del Prof. DD, lo que dice de la omisión de aquélla en el cumplimiento de sus obligaciones funcionales. Tras ello, la investigación se reactivó ante los dichos que la funcionaria omisa realizara luego de jubilarse, tal como si no hubiera sido ella quien omitió el deber de control de asistencia del funcionario involucrado; conducta cuyo análisis no queda vedado por la referencia al acuerdo realizado con el Prof. DD para la recuperación de las horas de licencia tomadas por éste. c) En forma paralela, indica que causa agravio que la sentencia recurrida haya descartado la existencia de las irregularidades e ilegitimidades que presentó la actuación administrativa cumplida por la codemandada A.N.E.P.. Así, la impugnada omite todo análisis respecto a la probada omisión del deber de reserva de la investigación administrativa en que incurrió la Directora del CES (CC); no analiza la lesión de las debidas garantías, del derecho a la dignidad, de la presunción de inocencia de la actora; todo lo cual fue afectado por la concurrencia de CC a diversos medios de prensa, ventilando allí las actuaciones administrativas, emitiendo opiniones incriminatorias y hostigando a la accionante en los medios de prensa. d) Consecuencia de las carencias relacionadas, la apelante postula como agravio la incorrecta desestimatoria de los daños reclamados en la demanda, respecto a los cuales señala: el lucro cesante resulta acreditado y no solo consiste en la diferencia entre su sueldo en ANEP y su jubilación sino también en la imposibilidad de conseguir trabajo en el sector de la educación privada, todo ello por el desprecio público a la que fue sometida y por la operación política realizada en su contra; el daño moral padecido se prueba in re ipsa, sin perjuicio de haberse acreditado a través de la prueba testimonial y de la Historia Clínica de la accionante. e) En función de tales argumentos solicita la apelante que se revoque la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se ampare la demanda condenando a la parte demandada al pago de los rubros reclamados. 3. Conferidos los traslados de rigor (fs. 5125), oportunamente comparecieron a evacuar los mismos las codemandadas A.N.E.P. (fs. 5129-5142 vto.) y Poder Legislativo (fs. 5144-5156), exponiendo en sus respectivos libelos los argumentos por los cuales entienden que los agravios articulados por su contraria no admiten recibo. 4. Por decreto 2719/2025 del 1 de diciembre de 2025 (fs. 5164) el tribunal a quo franqueó la alzada. 5. Con fecha 4 de febrero de 2026 los autos fueron recibidos en este Tribunal disponiéndose el pasaje a estudio por su orden. Y cumplido el estudio sucesivo se acordó el dictado de la presente sentencia en legal forma. Considerando: I. El objeto de la instancia. A modo preliminar habrá de dejarse asentado que el objeto de la presente instancia ha quedado limitado por los agravios articulados por la apelante (tantum devolutum quantum apellatum), no correspondiendo que el Tribunal ingrese en el examen de cuestiones que no han quedado objetadas en la vía recursiva (art. 257 del C.G.P.). En ese marco, la Sala, con el número de voluntades exigido por ley (art. 61 de la ley 15.750) habrá de confirmar la fundada sentencia recurrida. Ello de conformidad con el análisis de agravios que se expondrá en los apartados siguientes. II. Los agravios formulados por la parte actora. II.1. Planteo general. Contra la sentencia definitiva desestimatoria la parte actora articuló agravios llamados a cuestionar: (i) Que se hubiere afirmado la falta de legitimación pasiva del Poder Legislativo. (ii) Que no se haya valorado y calificado que la investigación administrativa realizada respecto a la actuación de la accionante fue realizada con desviación o abuso de poder. (iii) Que no se haya valorado, identificado y afirmado las irregularidades administrativas consistente en la violación del debido proceso y en el apartamiento de la regla de reserva de las actuaciones. (iv) Que, como consecuencia de las falencias anotadas, se haya rechazado el reclamo de los daños alegados en la demanda. II.2. Los agravios referidos a la falta de legitimación pasiva del Poder Legislativo. El Tribunal rechazará este agravio. Para motivar tal conclusión la Sala reiterará aquí la posición consolidada con su actual integración, que sostiene que de conformidad con lo dispuesto por el art. 24 de la Constitución, la responsabilidad civil del Estado, se rige por el régimen general de responsabilidad civil (De Cores: “Reflexiones sobre la naturaleza de la responsabilidad civil del Estado”, A.D.C.U. Tomo XXII, págs. 399 y ss.). Ello por cuanto, el texto de la disposición citada, al señalar que “el Estado será civilmente responsable” realiza un tácito reenvío a la aplicación de las disposiciones normativas que regulan la responsabilidad civil, las que no son otras que las que se encuentran en el Código Civil y en las normas legales concordantes y complementarias. De esa manera, la responsabilidad del Estado, al igual que la de los particulares, responde a un régimen normativo plural, que admite hipótesis de responsabilidad subjetiva o de responsabilidad objetiva, según el tipo de responsabilidad que resulte convocada en cada caso. En ese encuadre normativo, el diseño de la demanda de autos dice que la pretensión dirigida contra el Poder Legislativo se fundó en el régimen de responsabilidad extracontractual y que los ilícitos civiles que habrían causado perjuicio estarían dados por la constitución de una comisión investigadora que a criterio de la accionante desbordaba el objeto previsto en los reglamentos y perseguía fines espurios, así como por las manifestaciones públicas realizadas por algunos legisladores integrantes de dicha comisión. Y la Sala, aun con matices argumentales, comparte la solución a la que arribara el destacado juez a quo sobre el particular. En primer lugar porque, en términos generales, los legisladores que integran el Poder Legislativo, al tiempo de expresar sus opiniones, no califican como dependientes de dicho Poder del Estado. Nótese en tal sentido que el particular Estatuto del legislador otorga a éstos inmunidad por sus votos u opiniones durante el desempeño de sus funciones (art. 112 de la Carta: “Los Senadores y los Representantes jamás serán responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones.”), no pudiendo abrigarse dudas respecto a que la actuación de los legisladores en una comisión investigadora forma parte de sus funciones. Por tanto, y si bien la Sala no deja de apreciar que tal régimen supone una excepción de la regla general de responsabilidad civil, debe entenderse que, en clave de valores de una democracia republicana, la misma encuentra su ratio en la independencia de los órganos legislativos y en la conveniencia y necesidad de que los parlamentarios voten y opinen en función de lo que mejor estimen, sin que esa libertad (indispensable para quien representa a una porción de la ciudadanía) quede, toda vez que se ejerza en el marco de sus funciones, inhibida o perturbada por el temor o presión de quedar expuestos, por ese ejercicio, a afrontar eventuales demandas de daños y perjuicios. En segundo lugar porque la formación de una comisión investigadora, así como la determinación de su objeto, se encuentra enmarcada en las facultades de investigación concedidas al Parlamento (art. 120 de la Constitución; y en particular, en relación con los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados: art. 20 de la ley 16.698). En tercer lugar porque, en el caso de comisiones investigadoras vinculadas a Entes Autónomos o Servicios Descentralizados, la determinación del objeto de aquella es, a la luz de sus facultades de contralor dispuestas por Derecho, de resorte exclusivo del Parlamento, señalando expresamente el literal A del art. 21 de la ley 16.698 que una de las finalidades del instituto en examen es la de “hacer efectiva la responsabilidad política del Ministro del ramo por omisión en el ejercicio de sus poderes de control administrativo sobre el organismo investigado.”; no resultando de recibo inferir de dicha norma -teniendo presente que una comisión investigadora es un instrumento de contralor recíproco entre los Poderes del Estado- que su objeto deba quedar restringido exclusivamente a la actuación de un Ministro que se encuentre en el cargo en forma simultanea a la formación de la comisión. En cuarto lugar, y en particular, porque el hecho investigado en el caso concreto (la eventual concesión irregular de licencias sindicales a docentes de la enseñanza pública) deja de manifiesto tanto el legítimo objeto de la comisión investigadora como el interés público de la respectiva investigación. En ese escenario, no puede advertirse que el Poder Legislativo presente legitimación causal pasiva para la pretensión de responsabilidad civil ensayada en autos, conclusión que deja sin sustento los agravios articulados por la parte actora. II.3. El agravio referido a las presuntas irregularidades de la investigación administrativa. La Sala no recibirá este agravio. En relación al trámite administrativo cumplido por A.N.E.P. corresponde apreciar que la sentencia de primera instancia expone la sucesión de los mismos en minuciosa relación que agota la exposición sobre las actuaciones cumplidas, correspondiendo, a los efectos de eludir innecesarias reiteraciones, remitirse al análisis realizado sobre el particular en la impugnada. Por lo demás, el Tribunal indicará que, desde un plano formal, no se aprecia en el recurso de apelación un riguroso análisis crítico sobre la valoración y consideraciones a las que arribara el juez a quo sobre el particular, descartándose que pueda tenerse como tal las referencias a omisiones de BB respecto a sus tareas de control sobre las licencias del Prof. DD y si ello fue lo que determinó un posterior acuerdo de reposición de las horas de clase no impartidas por un docente, así como tampoco las referencias genéricas sobre un “circo mediático” que denunciaría la finalidad abusiva, el desvío de poder y la persecución político que, conforme lo alegado por la accionante, habría supuesto el procedimiento administrativo ordenado. No obstante tales carencias, en el examen de mérito que realiza la Sala las actuaciones administrativas dispuestas y cumplidas por A.N.E.P. (que muestran como antecedente una investigación anterior que durante la gestión de la accionante como Directora del CES nada concluyó respecto a la licencia otorgada al docente Prof. DD y que fuera reactivada por las declaraciones públicas realizadas por BB) no resultan extrañas a la potestad administrativa de investigar hechos en apariencia ilegítimos o irregulares (en el caso: las controvertidas licencias sindicales tomadas por los docentes); iniciativa cuya procedencia debe ser considerada y valorada por la propia Administración. En ese marco, la Sala no advierte que la cuestionada actuación administrativa llevada adelante por A.N.E.P. en relación al desempeño de la accionante (por entonces funcionaria con cargo alta jerarquía) haya resultado abusiva o guiada por el propósito de una persecución personal, valoración del Tribunal que se funda tanto en la ya referida potestad de A.N.E.P. para instruir y resolver sobre una cuestión todavía no resuelta por el CES o por la propia A.N.E.P., como por el resultado mismo de la investigación y sumarios respectivos, los que concluyeron con sanciones administrativas de gravedad (que no alcanzaron a la accionante por haberse acogido previamente a los beneficios de la pasividad). Por tanto, e incluso cuando no escape al estudio del Tribunal la difusión pública que merecieron los hechos investigados y que en alguna ocasión BB y CC expusieron en los medios su opinión sobre los mismos (circunstancia por la cual en la demanda se dio noticia de una acción ensayada contra ambas ante los tribunales civiles -demanda a fs. 83 vto.-), no logra advertirse que la actuación administrativa cumplida se haya verificado con desviación de poder, con abuso de derecho o con afán persecutorio para con la accionante; conclusión que conduce a rechazar los fundamentos que sirvieron de fundamento a los daños reclamados. III. Condenas procesales. La correcta conducta observada por las partes no dará lugar a especiales condenas procesales en el grado. Por tales fundamentos, por lo establecido en las disposiciones citadas y en los arts. 197 y 198 del C.G.P., el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva de primera instancia. Sin especiales condenas procesales en el grado. Honorarios fictos: 8 BPC. Notifíquese a domicilio. Y oportunamente devuélvase al Juzgado de origen. Dra. Claudia Kelland - Ministra Dr. Fernando Tovagliare - Ministro Dr. Gustavo Iribarren - Ministro Esc. Laura Pérez - Secretaria Letrada