Sentencia Definitiva N° 325/2025

Sentencia No. 325/2025 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Patricia Hernández Ministros Firmantes: Rosario Sapelli, Pablo Benítez y Patricia Hernández.- Montevideo, 19 de noviembre de 2025.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO – IUE 2-67540/2025”, venidos a conocimiento de esta Sede en virtud de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia definitiva nro. 74 del 11/VIII/2025 dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 12º Turno, Dra. Inés Peralta Gadea.- RESULTANDO: 1)Que se da por reproducida la relación de hechos formulada por el juez a quo por ajustarse a las resultancias de autos.- 2) Que por la sentencia definitiva apelada se desestimó la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos, se amparó la demanda y se condenó al Ministerio de Salud Pública y al Fondo Nacional de Recursos a suministrar a la parte actora, el medicamento de alto costo solicitado en el plazo de cinco días hábiles, según indicaciones del médico tratante.- 3) Que compareció el Fondo Nacional de Recursos (FNR) e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravio la desestimación de la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta.- Lo fundamentó en: (a) la parte actora basó su demanda en el artículo 44 de la Constitución pero el mismo es resorte exclusivo del Estado; (b) no se tomó en cuenta la naturaleza jurídica del FNR, el que fue creado como persona pública no estatal por lo que no le es aplicable el régimen jurídico correspondiente a las entidades estatales y no incurrió en ilegitimidad manifiesta; (c) el fármaco solicitado no se encuentra incluido en el FTM a cargo de este co-demandado por lo que no incurrió en manifiesta ilegitimidad; y (d) la condena impone el uso de fondos de la institución para fines ajenos a sus cometidos.- Solicitó la revocatoria de la apelada y el amparo de su excepcionamiento.- 4) Que compareció el Ministerio de Salud Pública (MSP) e interpuso recurso de apelación.- Indicó como agravio la imputación de ilegitimidad manifiesta en su actuación.- Fundamentó el mismo en: (a) cumplió con la normativa aplicable y actuó en el marco de su competencia: dictó marco normativa que asegura el acceso a las prestaciones de salud, inició procesos de actualización del PIAS y del FTM, estableció régimen de financiación solidario, creó prestador de salud público (ASSE); (b) el artículo 44 de la Constitución consagra el principio de gratuidad respecto de prestaciones de salud insertas en la política de medicamentos o nuevas tecnologías diseñadas por el Estado-MSP a través de leyes y decretos; (c) el MSP no está obligado a suministrar medicamentos cuando el paciente carezca de recursos; (d) consecuentemente, no violó ningún derecho reconocido constitucionalmente ni su deber de garantir la salud, el Estado efectivizó legislativa y reglamentariamente la implementación del derecho a la salud; y (e) la enfermedad que sufre la parte actora no requiere de urgencia en su tratamiento.- En definitiva, solicitó que se revoque la apelada y se desestime la demanda.- 5) Que por providencia nro. 2493 del 13/VIII/2025 se confirió traslado de los recursos de apelación interpuestos por el plazo legal.- 6) Que de fs. 247 a fs. 256 compareció la parte actora a fin de evacuar el traslado conferido e interpuso excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.335.- 7) Que por providencia nro. 2697 del 27/VIII/2025 se suspendió el proceso y en virtud de la excepción de inconstitucionalidad opuesta, se dispuso elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia.- 8) Que por sentencia nro. 1165 del 16/X/2025 de la Suprema Corte de Justicia fue declarado inconstitucional el artículos 7 inciso 2º de la Ley 18.335.- 9) Que por providencia nro. 3845 del 13/XI/2025 se franquearon los recursos de apelación interpuestos para ante este Tribunal.- 10) Que recibidos estos autos el 14/XI/2025, se efectuó su estudio y se acordó el dictado de la presente.- CONSIDERANDO: I-Que la Sala, con el voto coincidente de sus miembros naturales, habrá de confirmar parcialmente la sentencia definitiva de primera instancia nro. 74 del 11/VIII/2025 en virtud de los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Agravio del Fondo Nacional de Recursos: Desestimación de la Excepción de Falta de Legitimación Causal Pasiva.- 2.1- Que de fs. 238 a fs. 242 compareció el Fondo Nacional de Recursos (FNR) e interpuso recurso de apelación con indicación como agravio, la desestimación de la excepción de falta de legitimación causal pasiva oportunamente opuesta.- Fundamentó el mismo en que: (a) solo está legalmente habilitado a financiar la cobertura de fármacos incluidos en el FTM y puestos a su cargo y para las patologías en éstos especificadas; (b) se desconoció su naturaleza jurídica así como que no incurrió en ilegitimidad manifiesta alguna; (c) el artículo 44 de la Constitución en el que la parte actora fundamentó su demanda, sólo es aplicable al Estado, persona pública mayor, por tanto no alcanza al FNR; y (c) el medicamento solicitado no tiene permiso de comercialización en el país y por tanto no fue incluido en el FTM.- 2.2- Que se habrá de amparar este agravio por lo que se dirá.- 2.3- Que en principio, corresponde señalar que el Fondo Nacional de Recursos en virtud de su naturaleza jurídica de persona pública no estatal no integra la estructura estatal.- No obstante, presentan muchos aspectos de su organización similar a las administraciones públicas.- Así ya lo señalaba Sayagués, quien enumeró como características generales de éstas, a las siguientes: (a) las personas públicas no estatales son creadas por ley, con previsión de reglas generales de su organización, funcionamiento y régimen presupuestal; (b) las autoridades estatales intervienen en cierta medida en su dirección y administración y en el contralor de su actividad; (c) tienen a su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés públicos; (d) su personal no reviste la naturaleza de funcionarios públicos, y (e) estas entidades no siendo estatales, su responsabilidad y la de sus funcionarios se regula por el derecho civil (en “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 7ª edición, págs. 217-222).- Precisamente, la circunstancia de que por ley la Comisión Honoraria Administradora del FNR se encuentre – en parte - integrado por autoridades públicas, es una de las características que hace a la esencia de las personas públicas no estatales.- Por el contrario, éste junto a los demás elementos constitutivos de dicha categoría antes enumerados, verificados a posta del FNR, regulado por la Ley 16.344 del 24/XII/1992 y decreto reglamentario nro. 358/1993, obsta calificarlo como integrante del Estado.- Consecuente con esto, es imposible extenderle la aplicación de la normativa que sí le es aplicable al MSP a propósito del sub-exánime, a la que se referirá infra.- 2.4- Que en cumplimiento de esa ley que lo regula, el FNR es una persona pública no estatal no asistencial, sino solo financiadora y a su vez, solamente está habilitada legalmente a prestar cobertura financiera respecto de los medicamentos, prestaciones y tratamientos incorporados al FTM, Anexo III (principio de especialidad).- 2.5- Que en el caso, fue admitido y también probado, que la Sra. AA, de 46 años, padece artritis psoriásica.- Asimismo, según informe a fs. 13 y 15 de médica reumatóloga Dra. Inés Corbacho y de médica dermatóloga Dra. Claudia Guebenlian Bakerdjian, ambas médicas tratantes de la promotora así como declaración de ésta última a fs. 208 e historia clínica, la patología que padece la parte actora con los tratamientos recibidos no mejora o la mejoría es muy escasa con presentación de síntomas que afectan la movilidad y calidad de vida de la paciente con infecciones recurrentes.- Ante ello y frente a su patología hepática, propusieron el tratamiento con el medicamento registrado ante el MSP Rizankizumab (“Skyrizi”) 150 mg subcutáneo en el día y luego de la primera dosis, 140 mg cuatro semanas después, seguida de una dosis de 150 mg cada doce semanas.- Según la propia parte actora y ambos integrantes de la parte demandada, coincidieron en señalar que aquel fármaco se encuentra registrado ante el MSP (lo que fue probado con certificado agregado a fs. 2 y 3) pero no está incluido por éste en el FTM.- Así las cosas, el FNR no está obligado a la asistencia financiera respecto del medicamento solicitado, por ello la negativa a su cobertura no reviste de la ilegitimidad manifiesta exigida por Ley 16.011.- Consecuentemente, el FNR careció de legitimación causal pasiva en este juicio a su respecto, correspondiendo el amparo del agravio.- III- Agravio del Ministerio de Salud Pública: Atribución de Ilegitimidad manifiesta y condena a incumplir normativa.- 3.1- Que el co-demandado Ministerio de Salud Pública (MSP) en su escrito de interposición del recurso de apelación de fs. 231 a fs. 237, formuló como agravio la atribución de accionar con ilegitimidad manifiesta violatorio del derecho fundamental a salud en virtud de la negativa al suministro del medicamento registrado de alto costo Risankizumab (“Skyrizi”) a la Sra. AA, de 46 años de edad, quien padece artritis psoriásica.- Fundamentó sus agravios de no haber incurrido en ilegitimidad y condena a incumplir normativa en que: (a) el artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.335 limita el derecho al acceso a los medicamentos a los autorizados por el MSP e incluidos en el FTM; (b) no ha sido omiso ya que ha estado actualizando el FTM con inclusión de varios medicamentos en operativa en la que participaron cátedras de la Facultad de Medicina-Udelar, asociaciones de usuarios con diversas patologías, el FNR y el MEF, dictó marco normativo a fin de garantizar el acceso a los prestadores de salud, estableció régimen solidario de financiación; (d) el artículo 44 de la Constitución no consagra derecho subjetivo irrestricto al reclamo de medicamentos cuando el paciente carece de recursos para afrontar su costo sino que consagra principio de gratuidad respecto de las prestaciones de salud insertas en la política de medicamentos y tecnología diseñada por el Estado y por esto, cumplió con todas las atribuciones específicas cometidas legalmente; (e) igual norma constitucional no incluye como competencia del MSP la prestación directa de medicamentos sino la fijación de políticas, lo que cumple; y (e) la enfermedad que sufre la parte actora desde hace años no requiere el tratamiento propuesto en forma urgente.- 3.2- Que la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578).- La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).- La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).- En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).- Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares.- 3.3- Que aplicados estos conceptos a la hipótesis del sub-lite emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos.- Se efectuará análisis aposta de la verificación de conducta real y efectiva del MSP causante de lesión, restricción o amenaza actual e inminente del derecho fundamental a la salud de la pretensora con ilegitimidad manifiesta, por haber sido la invocación de su inexistencia el fundamento de los agravios formulados.- 3.4- Que la parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 4/VIII/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos del Ministerio de Salud Pública (MSP) consistentes en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento de alto costo Risankizumab (“Skyrizi”) prescripto como tratamiento de la enfermedad artritis psoriásica.- El MSP admitió la patología que padece la parte actora y no controvirtió la eficacia y/o evidencia científica del medicamento registrado ante el MSP tal como fue probado con certificado agregado a fs. 2 y 3.- Asimismo, la patología de la que es portadora la parte actora fue además probada con la historia clínica aportada, informe de fs. 2 y 3 de las médicas reumatóloga y dermatóloga tratantes en CASMU Dras. Inés Corbacho y Claudia Guebenlian Bakerdjian, respectivamente, y testimonio de ésta última a fs. 208.- Conforme a estos medios de prueba la Sra. AA fue diagnosticada de la enfermedad a los 23 años de edad en rodillas, manos, pies, dactilitis, temporomandibular bilateral, lumbalgia inflamatoria con irradiación glútea a derecha, rigidez matinal de dos horas, cervicalgia y de psoriasis cutánea desde los 12 años de edad en cuero cabelludo, onicopatía manos y pies.- Las médicas tratantes que a pesar de los tratamientos que desde entonces fue sometida la promotora, los mismos no dieron resultados o los mismos reportaron solamente una escasa mejoría con persistencia de las lesiones que afectan su movilidad y calidad de vida, e infecciones respiratorias recurrentes.- Además, no puede ser tratada con el medicamento metotrexate por su patología hepática (esteatosis hepática severa, probable hepatitis autoinmune), de ahí que se propuso rotar al medicamento que se solicita.- Ciertamente, este sufrimiento y panorama desolador con refulgente afectación de la salud y calidad de vida de la Sra. AA desplaza sin más el cuestionamiento no probado del MSP de la falta de urgencia en el suministro del fármaco reclamado.- Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación.- Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas internacionales como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “… entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión.- …” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley 13.751; Ley 16.519).- En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”.- Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “… objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “… con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia nro. 216/2018; cfe. Sentencia nro. 3/2015, entre otras).- Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo solicitado a fin de combatir la enfermedad que padece la Sra. AA; endilgan a concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspecto administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales).- Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad.- Medicamento que, en la especie, aparece como la chance de mejoría y calidad de vida de la parte actora.- La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “… puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida …”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley 18.331; cfe. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: nro. 88/2016, 92/2018, 14/2019, 94/2019, 156/2019).- 3.5- Que finalmente, abona postura la sentencia de la Suprema Corte de Justicia nro. 1165 del 16/X/2025 recaída en autos (fs. 267 y 268), por la fue declarado inconstitucional el artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.335 y consecuentemente inaplicable a este caso.- IV- Condenas Causídicas.- Que de conformidad con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso y artículo 688 del Código Civil, la conducta procesal de las partes no amerita la imposición de sanciones procesales.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 8, 12, 18, 72 de la Constitución; Ley 16.011; artículo 688 del Código Civil; artículos 137 a 142, 261 del Código General del Proceso; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Confírmase parcialmente la sentencia definitiva de primera instancia nro. 74 del 11/VIII/2025; revocándose solamente en cuanto desestimó la excepción de falta de legitimación causal pasiva del Fondo Nacional de Recursos, la que se ampara.- Las costas y costos por el orden causado.- Notifíquese en el domicilio electrónico.- Devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra Esc. Lucía Carballa Secretaria Letrada