Sentencia Definitiva N° 1397/2025

Montevideo, veinte de noviembre de dos mil veinticinco. VISTOS : Estos autos caratulados: “DA SILVA, RODRIGO SEBASTIÁN C/ CORTE ELECTORAL Y OTROS – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 3, 4 Y 5 DE LA LEY Nº 13.882”, IUE: 1-14/2025. RESULTANDO : I) El Sr. Rodrigo Sebastián Da Silva promovió por vía de acción la declaración de la inconstitucionalidad de las normas contenidas en los arts. 3, 4 y 5 de la Ley Nº 13.882, de 18 de septiembre de 1970. Dirigió su accionamiento contra la Corte Electoral, el Poder Legislativo y el Ministerio de Relaciones Exteriores. En lo medular, expresó que, en cumplimiento de la referida ley, luego de cada elección nacional, la Corte Electoral confecciona una nómina de las personas con inscripción vigente en el Registro Cívico que no hayan votado en las dos elecciones nacionales inmediatas anteriores (art. 1) y luego, dichas nóminas son publicadas y distribuidas en los Departamentos correspondientes y difundidas en los tableros de las oficinas electorales (art. 2). Las normas impugnadas (arts. 3, 4 y 5 de la Ley) regulan específicamente el cometido que se persigue con la confección de la nómina, a saber: excluir del padrón electoral a quienes en ella figuren. Esta exclusión, una vez efectivizada, conlleva la imposibilidad de ejercer el derecho al sufragio en toda elección futura, nacional y departamental. El promotor señaló que las soluciones normativas cuestionadas vulneran las normas contenidas en los arts. 8, 77, 80 y 81 de la Constitución. Argumentó que el art. 77 de la Constitución y la Convención Interamericana de Derechos Humanos garantizan el derecho al sufragio. No obstante, ambas normas admiten ciertas restricciones. Así, la Convención establece la posibilidad de que el ejercicio del derecho sea reglamentado en función de ciertas razones que enumera. Sin embargo, la Ley Nº 13.882 no recoge ninguna de tales razones, sino que contempla como único supuesto el haber omitido votar durante dos elecciones nacionales inmediatas anteriores, extremo que no es contemplado como causal de exclusión del derecho de sufragio ni por la Convención, ni por la Constitución de la República. Con relación a la vulneración del art. 81 de la Carta, que refiere a la “ naturalización ”, expresó que, de acuerdo con esta norma, quien se naturaliza en otro país no pierde la nacionalidad, aunque sí la ciudadanía. Entonces, dijo, la Ley Nº 13.882 colide frontalmente tal solución. La Ley no suspende los derechos de la ciudadanía, concretamente el derecho a votar, a quien se naturalice en otro país, sino que le suspende este derecho a cualquier persona que no vote en dos elecciones consecutivas, consecuencia contraria a la solución constitucional. Aseveró que la exclusión del padrón electoral como consecuencia de no votar en dos elecciones nacionales consecutivas, ubica al ciudadano afectado en una situación equivalente a la de quien tiene suspendida la ciudadanía. Indirectamente, la Ley establece una nueva causal de suspensión de la ciudadanía. Considerando que la Carta ha establecido expresamente las causales de suspensión (art. 80 de la Constitución) y que no existe una norma constitucional que habilite al legislador a ampliar las causales establecidas, no puede admitirse que una norma de rango inferior establezca una determinación en este sentido. Las causales de suspensión de la ciudadanía son notoriamente limitadas y reflejan un enfoque de profundo arraigo de protección de los derechos civiles y políticos de los ciudadanos. Así, el derecho al voto solo se puede suspender cuando medien circunstancias especialmente graves que afecten al interés general. Entonces, señaló, no se comprende la justificación de penalizar al ciudadano que no comparece a sufragar. Según el accionante, las normas cuestionadas infringen el principio de igualdad consagrado por el art. 8 de la Constitución en la medida en que atacan directamente a quienes, no obstante ser ciudadanos uruguayos, no residen en el país. Se trata de una desigualdad fáctica que ha sido legitimada y agravada por las soluciones normativas. No se puede ignorar que todo uruguayo que vive en el extranjero muchas veces carece de los medios económicos para afrontar el viaje de regreso al país y que, aun disponiendo de ellos, existen distintas variables que pueden impedir o dificultar el viaje. Manifestó que, por las mismas razones, se vulnera la norma contenida en el art. 24 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, que reconoce la igualdad de todas las personas ante la ley. Fundó su legitimación activa en el mero hecho de cumplir –según asegura– con los requisitos necesarios para ser ciudadano natural sumado a la inexistencia de causales que pudiesen suspender su ciudadanía, extremos que le confieren el derecho a ejercer el derecho a votar en las elecciones nacionales, en ser su interés legítimo participar en el proceso electoral y en que las normas impugnadas lesionan su interés en tanto posibilitan que sea excluido del padrón electoral. II) Por auto Nº 305/2025, de 25 de marzo de 2025 (fs. 13), se confirió traslado a los demandados por el término de veinte días (art. 517.1 CGP). III) En tiempo y forma comparecieron los accionados, Ministerio de Relaciones Exteriores, Poder Legislativo y Corte Electoral, y evacuaron el traslado conferido, abogando por el rechazo de la pretensión incoada. IV) Por auto Nº 820/2025, de 31 de julio de 2025, se dispuso el pasaje a estudio y se llamaron los autos para sentencia, citadas las partes. V) En el decurso del estudio de la causa, se produjo el cese de la Sra. Ministra Dra. Elena Martínez Rosso como integrante de esta Suprema Corte de Justicia. Luego de las actuaciones de rigor, la Suprema Corte de Justicia se integró con la Sra. Ministra Dra. María Rosario Sapelli Ferber, miembro de la Sala Civil de 2º Turno (fs. 155 y 161). VI) Culminado el estudio por los Sres. Ministros, se acordó dictar el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I.- La Suprema Corte de Justicia desestimará la acción promovida por falta de legitimación activa del promotor, de acuerdo con los fundamentos que a continuación se exponen. II.- El actor, Rodrigo Da Silva, solicita la declaración de inconstitucionalidad de las normas contenidas en los arts. 3 a 5 de la Ley Nº 13.882, de 18 de septiembre de 1970. El art. 1 de dicha ley dispone que: “ la Corte Electoral confeccionará después de cada elección nacional, la nómina de las personas con inscripción vigente en el Registro Cívico Nacional que no hayan votado en dos elecciones nacionales inmediatas anteriores ”. Según el art. 2: “ las nóminas clasificadas por series y números serán publicadas y distribuidas con la mayor profusión en los departamentos correspondientes, debiéndose fijar, además, en los tableros de las Oficinas Electorales ”. Luego, los arts. 3 a 5, impugnados por el actor, regulan el régimen jurídico aplicable a las personas incluidas en las referidas nóminas. Así, el art. 3 establece que: “ las personas que figuren en dichas nóminas, deberán presentarse ante las Oficinas Electorales Departamentales respectivas a ratificar sus inscripciones, dentro del plazo de tres años contados a partir del 31 de marzo del segundo año siguiente a las elecciones a que refiere el artículo 1º ”. El art. 4 preceptúa que: “ vencido el plazo a que se refiere el artículo anterior, la Corte Electoral dispondrá, de oficio, la exclusión automática de las inscripciones que no hayan sido tipificadas, publicando las resoluciones por el término de diez días ”. Finalmente, el art. 5 detalla: “ La exclusión se practicará primeramente retirando la hoja electoral del inscripto hasta que se realicen las elecciones internas partidarias previstas en el numeral 12) del artículo 77 de la Constitución de la República. Si el inscripto excluido no sufragare en las elecciones internas, su exclusión será definitiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso siguiente. Si el inscripto excluido sufragara en ellas lo hará en carácter de observado, en cuyo caso, si su voto no fuere rechazado, la Corte Electoral dispondrá, de oficio, que se deje sin efecto la exclusión de su inscripción cívica. El inscripto que hubiese sido excluido podrá solicitar, hasta sesenta días antes de la fecha fijada para la realización de la elección nacional y ante la Junta Electoral de su residencia, que se deje sin efecto la resolución que ordena su exclusión del Registro Cívico Nacional. Vencido este plazo, su inscripción quedará definitivamente excluida, de lo que se dejará constancia en el respectivo expediente inscripcional, debiendo el excluido inscribirse nuevamente en el Registro Cívico Nacional para poder ejercer su derecho al sufragio en las subsiguientes elecciones ”. III.- Al fundar su legitimación activa para contender contra las normas que vienen de citarse, el promotor señala que: (i) tiene un interés legítimo, pues el simple hecho de cumplir con los requisitos necesarios para ser ciudadano natural, sumado a la inexistencia de causales que pudiesen suspender su ciudadanía, le confieren el derecho a ejercer la facultad de sufragar en las elecciones nacionales, resultando legítimo su interés de participar en el proceso electoral; (ii) su interés es personal y directo, ya que el hecho de encontrarse residiendo en otro país le impone limitaciones que le impiden concurrir a los locales de votación cada cuatro años, vulnerando sus derechos. Indica que la lesión a su interés tiene origen en la posibilidad de ser excluido del padrón electoral, dado que la norma le obliga a planificar viajes de retorno al país periódicamente, lo que significa un perjuicio económico y laboral. Y agrega que, si en un futuro fuera eliminado del padrón electoral por no votar en alguna instancia, el perjuicio sería la exclusión de un derecho fundamental de su ciudadanía, cual es el derecho al voto. IV.- A juicio de la Suprema Corte de Justicia, el promotor carece de legitimación activa, en tanto no ostenta un interés inmediatamente afectado por la normativa legal impugnada. El actor funda su legitimación en el hecho de residir fuera del país. Sin embargo, tal circunstancia resulta irrelevante para el análisis del asunto, pues la Ley Nº 13.882 no refiere en modo alguno al lugar de residencia de los electores. El hecho de que el actor alegue vivir en el exterior y entienda que ello le obliga a planificar viajes de retorno al país periódica-mente para votar o, en su defecto, para presentarse ante las Oficinas Electorales Departamentales a ratificar sus inscripciones, carece de toda incidencia con relación a la legitimación activa para impugnar las normas analizadas, por cuanto éstas no tienen como sujetos destinatarios exclusivamente a los no residentes, sino a todos los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral. Lo decisivo para excluir la legitimación activa del promotor en el caso de autos es que, según surge probado, la inscripción del actor en el Registro Cívico Nacional se encuentra vigente y, además, sufragó en la más reciente elección nacional, esto es, en el balotaje celebrado el 24 de noviembre de 2024, conforme surge de las actas correspondientes (fs. 46 y ss.). Así, es claro que el actor carece de interés directo para impugnar los arts. 3 a 5 de la Ley Nº 13.882, en tanto no resulta inmediatamente afectado por las reglas contenidas en tales disposiciones, que no resultan aplicables a la situación que describe como propia. De acuerdo con la jurisprudencia constante de esta Corte, el interés está representado por la existencia o posibilidad cierta de la existencia de un perjuicio o agravio, donde la injusticia, desde el punto de vista subjetivo del impugnante, consiste en sufrir una lesión en su interés personal o en el riesgo de sufrirla (cf. Sánchez Carnelli, L., “ Las situaciones jurídicas subjetivas ”, en “ Cuadernos de Derecho Público III” , Nº 1, Universidad, Montevideo, 1996, pág. 40). El carácter “ directo ” del interés afectado está dado por resultar inmediatamente afectado por la aplicación de la norma que se impugna (cf. Cajarville, J.P., “ Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor: relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general ”, en Revista de Derecho Público , 2013, págs. 139-156). Se trata del interés inmediato, es decir, no eventual ni futuro (cf. Giorgi, H., “ EL contencioso administrativo de anulación” , Facultad de Derecho, Montevideo, 1958, pág. 188), debiendo descartarse: “ el interés que remotamente pudiera llegar a ser comprometido si la Ley se aplicara ” (cf. Jiménez de Aréchaga, J., “ La Constitución de 1952” , T. 3, Medina, Montevideo, 1952, pág. 183). Por “ legítimo ” debe entenderse el interés “no contrario a la regla de derecho, a la moral o a las buenas costumbres ”; mientras que la nota de “ personal ” supone el de quien actúa como parte, por oposición al interés ajeno o popular (cf. Vescovi, E., “ El proceso de inconstitucionalidad de la Ley” , Cuadernos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Nº 18, Montevideo, 1967, pág. 148). En esta causa, resulta claro que el accionante carece de un interés directo, pues su situación jurídica subjetiva no resulta inmediatamente afectada por la aplicación de las normas que impugna. Su interés, en todo caso, sería meramente eventual, lo que no resulta suficiente para tener por cumplidas las exigencias que conformar la legitimación activa requerida para promover la declaración de inconstitucionalidad de una ley. En suma, concluye la Suprema Corte de Justicia que el actor no cuenta con legitimación causal activa para contender contra la normativa impugnada, de acuerdo con lo previsto por los arts. 258 de la Constitución y 509 del CGP. V.- La ausencia de legitimación activa del promotor determina el rechazo de la acción promovida. Tal carencia impide que la Corte pueda expedir un fallo conforme al art. 259 de la Carta, disposición que preceptúa que el fallo de inconstitucionalidad solo referirá al “ caso concreto ”. En autos, ello sería imposible, dado que no se cuenta con los elementos necesarios para identificar “ caso concreto ” alguno (véase sentencias Nos. 466/2009, 3.241/2011 y 60/2015, entre otras). No contando el actor con legitimación activa en la causa, deviene innecesario pronunciarse respecto a la legitimación pasiva de los demandados, pues la ausencia del mencionado presupuesto es suficiente, por sí sola, para desestimar la acción de inconstitucionalidad deducida. VI.- En definitiva, por cuanto viene de expresarse, la demanda no puede prosperar, en tanto el accionante no cumple con lo preceptuado en el art. 258 de la Constitución de la República (reiterado en el art. 509 num. 1 CGP), en cuanto se establece que solo puede promover la acción de inconstitucionalidad quien sea titular de un interés directo, personal y legítimo. Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia integrada, FALLA : DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA, CON COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 CGP). NOTIFÍQUESE Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE.