Sentencia Definitiva N° 324/2025

Sentencia Nro. 324/2025 - IUE: 2-50313/2023 Montevideo, 21 de noviembre de 2025 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE CUARTO TURNO.- Ministro Redactor: Dr. Guzmán López.- Ministros Firmantes: Dra. Mónica Besio.- Dr. Alvaro França.- AUTOS: “COSTA, FRANCO C/ DIRECCION NACIONAL DE BOMBEROS Y MINISTERIO DEL INTERIOR. COBRO DE PESOS. IUE 2-50313/2023”.- I) El objeto de la instancia. El objeto de la instancia está determinado por el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la Sentencia Definitiva No 6/2025 de fecha 11 de febrero de 2025 (fs 984), dictada por la titular del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 7mo Turno Dra. Virginia Ginares. II) El caso. Rectamente interpretada la demanda presentada el día 22 de diciembre de 2023, movilizada por el reclamante Sr. Franco COSTA, de conformidad con los criterios de aplicación en la materia (Odriozola, en Judicatura, año I, No 10. P. 244 y ss), debe de concluirse que en la misma se pretende cobro de pesos contra el M. del Interior. Expresó que el actor era funcionario de la Dirección Nacional de Bomberos (M. del Interior) ingresando a trabajar con fecha 15 de setiembre de 1992 y egresando el 31 de enero de 2022 a raíz de su retiro. Se desempeñaba en el cargo de Bombero escalafón L Policía, Sub escalafón Policía Ejecutivo. Que el 4 de mayo de 2014 fue designado para realizar tareas para ANCAP, en la planta de la Teja, en base a un convenio celebrado entre el M. del Interior y ésta última. Señaló que conforme al contrato o acuerdo celebrado entre ANCAP y el M. del Interior corresponde que la DNB abonare a los funcionarios una compensación del 35% sobre el salario percibido por el funcionario, de igual modo que el 10% para las guardias. Que sin perjuicio de ello, la demandada incumplió con su obligación y en forma arbitraria abonaba por la compensación un monto fijo y no el 35% tal como establecía el convenio, emitiendo dos recibos de sueldo en forma totalmente irregular. Reclama indemnización preceptiva por los daños y perjuicios sufridos que se estima en un 10 %, Daño Moral que estima en U$S 6.000, el pago de la compensación que correspondía haber sido abonada y no lo fue desde el año 2019 hasta el momento del cese lo que asciende a $ 798.580,95, y el pago de la guardia que se debía abonar que también fue abonada en forma incorrecta cuyo monto debe ser diferido a la vía incidental. Peticiona se condene a la demandada al pago de las sumas dinerarias reclamadas. La parte demandada, Ministerio del Interior contestó el accionamiento controvirtiendo el mismo y oponiendo excepción de caducidad y/o prescripción, y falta de agotamiento de la vía administrativa. Expresó que conforme lo establecido en el art. 39 de la ley 11.925 o el art. 8 de la ley 16.226 el crédito reclamado no puede prosperar por haber operado caducidad o prescripción. Que el actor comenzó a trabajar en Planta de la Teja el 4 de mayo de 2014, luego de 10 años de cumplir dicha tarea realiza el presente reclamo que resulta extemporáneo. Que ante ello corresponde resolver el archivo de las actuaciones. Señaló que conforme lo establecido en el art. 305 del CGP (proceso previo) y art. 309 y 312 de la Constitución, el accionamiento no puede prosperar en virtud que no se agotó la vía administrativa. El pago de compensación o guardas debió ser reclamado previamente en la vía administrativa y no lo fue, no agotar la vía administrativa equivale a consentir el acto por aplicación de la Teoría de los Actos Propios. Ante ello corresponde la clausura definitiva del proceso. Indicó que el reclamo realizado se realiza en base a normas del Derecho Laboral, las que se aplican a relaciones de trabajo del ámbito privado que no son aplicables a los vínculos estatutarios de los funcionarios públicos con el Estado. Agregó que la actora realiza una interpretación errónea del convenio celebrado entre ANCAP y el M. del Interior, ya que el 35 % aludido no se debe calcular sobre el salario percibido por el funcionario al igual que el 10 % para las guardias. Que tal como informa el Departamento Contable de la DNB el 35 % que se abona incluye tanto la compensación como las extras, no es un 35 % del sueldo del funcionario. Que el valor de la compensación se determinaba por franjas en función de la categoría o tarea que realizaba cada funcionario, y el valor de la compensación que le correspondía al demandante ascendía a la suma de $14.500 en virtud que le correspondía la categoría de Combatiente. Que la Administración liquidó la compensación en forma correcta y nada le debe al actor. Manifestó que sobre la existencia de 2 recibos de sueldo, es un asunto meramente administrativo - contable que en nada influye en el reclamo. El motivo es porque el sueldo ordinario y las compensaciones se cobran en fecha distinta. Controvierte los daños y perjuicios reclamados y la liquidación formulada por la accionante y peticiona se desestime la demanda. III) La Sentencia Definitiva impugnada. La decisora de primer grado entendió que la discusión del litigio se centra sobre la base de cálculo de la compensación extraordinaria y la guardia. La parte actora sostiene que cuando en el convenio en la cláusula 13 se alude a los “costos del servicio y facturación”, se determinó específicamente el monto y forma de cálculo de la compensación que percibiría el funcionario como Combatiente y el plus por guardia, por lo que inicia el juicio por el reclamo del 35 % de los ingresos que percibió con descuento de lo efectivamente cobrado. En cambio para el M. del Interior ese convenio no determina porcentaje de salario alguno trasladable a los funcionarios, sino que la DNB estableció franjas salariales por tipo de funcionario, y en el caso del actor se trataba de $ 14.500 durante todo el período y así lo explica el informe del Departamento Jurídico Notarial de la DNB de fecha 14 de marzo de 2024. En la impugnada se consideró que de la disposición No 13 aludida surge que ANCAP abonaría mensualmente a la DNB para los servicios a prestarse en Planta La Teja la cantidad de $ 3.636.850, dichos montos incluyen toda retribución a la que tienen derecho los efectivos de la DNB incluidos la cuota parte aguinaldo, el 35 % de Compensación para el personal destacado en Planta La Teja y el 10 % para guardias que aseguren el normal cumplimiento del servicio. Que para interpretar el Contrato de Servicio celebrado debe recurrirse al marco normativo. Que en la disposición 13 del Convenio, no se establece un porcentaje para calcular el plus salarial que cobraría cada efectivo. Que no es un contrato o convenio con el funcionario, sino entre instituciones públicas. Que se establece una cantidad de pesos uruguayos que apenas superan los tres millones y medio mensuales y aclara que ese monto incluye toda retribución a la que tienen derecho los efectivos incluida cuota parte de aguinaldo, compensación y guardias. Que el Estado no puede evadir aportes de seguridad social, así que necesariamente están dentro de los costos a cubrir con la factura mensual como surge del contrato de 2017. Se señaló en la recurrida que el rechazo de la demanda resulta congruente con la interpretación del contrato como únicamente vinculante entre ANCAP y DNB, sin establecer escala porcentual salarial, pues esa determinación corresponde por ley y contrato a la DNB. Que la demandada definió para el personal que designó como dotación con turnos, suplentes, horas extras, licencias, etc, la forma en que distribuiría el precio mensual del servicio. El actor no brinda fundamento alguno para sumar lo que percibía como Bombero, más lo que percibía por servicio en ANCAP, y que sobre esa cifra correspondiera calcular un 35 % por la compensación aludida. Que en definitiva en el contrato o acuerdo referido no se estableció un porcentaje concreto de compensación para cada funcionario, sino que del monto recibido por ANCAP como pago del contrato, la demandada efectuó alícuotas de pago por categorías. En definitiva desestimó la demanda en todos sus términos. IV) El recurso de apelación interpuesto por la actora (fs 994). La parte actora articuló agravios por considerar que la decisora de primer grado incurrió en errónea interpretación y aplicación del derecho para la resolución del litigio planteado. Que no sólo debe estarse a lo que surge del acuerdo entre ANCAP y DNB (cláusula 13), sino hay que estar a los principios generales del Derecho del Trabajo y en su defecto a las normas del C. Civil. Que surge probado que la demandada no ha vertido todo el dinero que es parte del acuerdo, en los trabajadores ni menos aún el porcentaje al que hacen referencia en tanto se ha dado el dinero a Rentas Generales, tal como fue declarado por la Contadora Cils (el dinero estaba disponible y no debió destinarse a Rentas Generales). La demandada disponía de cierta cantidad de dinero para abonar las compensaciones y guardias pero mucho de ese dinero fue destinado a Rentas Generales y no a los trabajadores como debía hacerse. No fue un problema de presupuesto sino de gestión. Señaló que la parte demandada no supo explicar en que se basa para distribuir el dinero arbitrariamente ni tampoco si se destinó todo el dinero que pagó ANCAP para las compensaciones y guardias. Que el contrato dispone los rubros que tiene que percibir el trabajador, por lo que mal puede ser un tercero sin interés como se señala en la recurrida, el trabajador tiene un interés directo personal y legítimo y por tanto es parte del acuerdo celebrado (Art. 1256 del C. Civil). Indicó que causa agravio lo dicho en la recurrida en cuanto a que la parte actora no brindó fundamento para sumar lo que percibía como bombero más lo que percibía por servicio de ANCAP y sobre esa cifra calcular un 35 % por compensación. Que la Magistrada incurre en errónea aplicación de la prueba, ya que es el propio contrato que dispone el porcentaje que se debía abonar a los trabajadores por concepto de compensación y guardia, no siendo un porcentaje inventado. Agregó que como lo ha sostenido la jurisprudencia, los empleados del Estado no pueden verse perjudicados por tal motivo. No puede interpretarse el contrato en perjuicio de la parte más perjudicada como lo es el trabajador. Son de aplicación los principios laborales también a los funcionarios públicos. Peticionó se revoque la impugnada y se ampare la demanda. V) La parte demandada evacuó el traslado que le fuera conferido abogando por la confirmatoria de la impugnada (fs 1004). VI) Se franqueó la correspondiente alzada, se remitieron los autos a esta Sede y previo pasaje a estudio, se acordó el dictado de decisión anticipada. VII) La Sala confirmará la sentencia recurrida conforme las consideraciones que se realizarán. VIII) El vínculo estatutario que une al actor con la Administración demandada, que determina que los Principios que rigen la materia laboral no sean de estricta aplicación para los funcionarios públicos. La doctrina ha señalado acerca de los funcionarios públicos y la relación estatutaria que los une con la Administración: - “El funcionario se encuentra colocado en una situación estatutaria, es decir, de carácter objetivo y general, creada unilateralmente y por lo tanto modificable en todo momento. La persona investida con la calidad de funcionario entra en esa situación de Derecho Objetivo preexistente y en tal virtud adquiere los derechos y obligaciones que la misma consagra... Los funcionarios están sometidos a un régimen jurídico cuya existencia es anterior al momento de su ingreso a la función pública, que ha sido creado unilateralmente por la entidad estatal y que por lo tanto, puede modificar en cualquier momento para adaptarlo a las necesidades de la Administración. .. Denomínese estatuto del funcionario el conjunto orgánico de normas legales que regulan los derechos, deberes y obligaciones de los funcionarios públicos... En relación a las obligaciones de los funcionarios, es preciso recordar la norma fundamental que establece la Constitución en el art. 59, de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario; este principio básico de buena organización debe guiar toda interpretación de las normas vigentes... Por sobre el derecho del funcionario existe la regla de que la función es lo primordial, esto es la satisfacción de las necesidades a cuyos efectos se instituyó la función, con lo que puede concluirse que si para la mejor satisfacción de esas necesidades es menester sacrificar o vulnerar el derecho o interés del funcionario, esto es constitucionalmente admisible y legítimo...” (Sayagués. Tratado de D. Administrativo P. 247 y siguientes). - “Protección del trabajo y materia estatutaria. Principios protectores. La distinción entre el ámbito de la legislación protectora del trabajo, reglamentaria de los artículos 53 a 57 de la Carta, y la materia estatutaria es relevante porque las reglas de Derecho con uno y otro contenido responden a principios diferentes. La legislación reglamentaria de los artículos 53 a 57 tiene como criterio fundamental el principio protector, la ley debe brindar al trabajo en sí una protección especial, un amparo preferente que se traduce cuando el trabajo se presta en forma subordinada, en una prevalencia, una mayor protección de los intereses del trabajador... La base fundamental sobre la que se establecerán los estatutos de los funcionarios es la de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario, ese principio consagra en la relación funcional, una prevalencia, un predominio del interés de la función sobre el interés del funcionario... El conjunto de normas que se les aplican en cuanto funcionarios se denomina estatuto material de los funcionarios... Además la Constitución consagra dos principios básicos del régimen de los Estatutos, establece textualmente que los funcionarios están al servicio de la Nación y además proclama que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario... Jéze lo explica diciendo que significa que debe resolverse en favor del interés general cualquier conflicto que se suscite entre este interés y los intereses particulares de los funcionarios...” (Cajarville. Sobre Derecho Administrativo. T.II. p. 473 y stes). - “Trabajadores del Estado y Derecho Laboral...Los caracteres más importantes de la relación entre el funcionario y el Estado son los siguientes: no hay igualdad jurídica entre la Administración y el funcionario; las normas jurídicas que regulan la situación del funcionario son normas jurídicas preexistentes que éste no las puede desconocer ni discutirlas; dichas normas jurídicas son creadas, modificadas o suprimidas unilateralmente por la Administración; el funcionario no puede alegar derechos adquiridos ni indemnización alguna.... La influencia del Derecho Laboral en la Administración Pública. El tema a analizar es si las normas del Derecho Laboral se aplican en la relación del Estado con sus funcionarios... Considero que la aplicación del Derecho Laboral a los funcionarios públicos, tendría como consecuencia directa e inmediata, la pérdida de derechos como la inamovilidad y la estabilidad en el cargo, de la que carecen los empleados y los trabajadores de la actividad privada regidos por el Derecho Laboral. En efecto, mientras que los empleados y trabajadores de la actividad privada pueden ser despedidos en cualquier momento con el pago de la indemnización por despido correspondiente, los funcionarios públicos tienen derecho a la permanencia en el cargo “sine die”, pudiendo ser destituidos exclusivamente por las causales de ineptitud, omisión o delito y previo el sumario administrativo correspondiente.... Si partimos de la base que los funcionarios públicos que ocupan cargos presupuestados o que ejercen funciones contratadas, tienen un régimen de estabilidad que les asegura su permanencia en el Estado, sin que puedan ser despedidos como los empleados o trabajadores de la actividad privada, debemos concluir que el régimen de la función pública es más beneficioso que el Derecho Laboral... Entonces, la primera conclusión que debemos realizar, es que la aplicación del Derecho Laboral a los trabajadores del Estado es notoriamente menos beneficiosa que el régimen estatutario de la función pública...” (Trabajadores del Estado y Derecho Laboral. Ruben Correa Freitas. La Justicia Uruguaya. Doctrinas Magistrales. p.901 y siguientes). IX) La impugnada no incurrió en errónea interpretación y aplicación del derecho como lo sostiene el recurrente, por el contrario la interpretación fue correcta y ajustada a Derecho. La parte actora funda su recurso de apelación en la errónea interpretación y aplicación del derecho en que habría incurrido la decisora de primer grado, pero considera la Sala que no le asiste razón. El contrato de Servicio suscrito entre ANCAP y DNB (fs 263 a 269) con fecha 4 de agosto de 2017 tiene como objeto la prestación por parte de Bomberos de un servicio permanente de “Policía de Fuego” en predio e instalaciones de ANCAP de planta la Teja, la Tablada y Terminal del Este. En el acuerdo se establecen las tareas y cometidos a realizar por personal de Bomberos, se acuerda la estructura del personal jerárquico de la dotación correspondiente y se fija el sistema rotativo de trabajo. Específicamente en la cláusula 13 del acuerdo (fs 267 vto)se fijan los costos del servicio y facturación, estableciendo que ANCAP abonará mensualmente a la DNB una suma dineraria determinada por los servicios prestados en función del Convenio, estableciendo que dicho monto incluye toda retribución a la que tienen derecho los efectivos de la DNB incluido cuota parte de aguinaldo, 35 % de compensación para personal destacado en Planta La Teja y 10 % para guardias que aseguren el normal cumplimiento del servicio. Según surge de los recibos de sueldo del actor (fs 32 a 147) al Sr. Costa le fueron abonadas las compensaciones mensuales por desempeñarse en ANCAP. Ahora bien, en cuanto a la liquidación de dicha compensación corresponde señalar que según informe DNB agregado en obrados (fs 212 y 213), al actor se le abonó por haberse desempeñado en la planta de la Teja la suma anual de $ 174.000 durante los años 2020, 2021 y 2022 (el actor se jubiló el 31 de enero de 2023), que el monto mensual que se le abonada era de $ 14.500 según la categoría que ostentaba que era la de “combatiente”. En dicho informe se aclara que del total de la factura cobrada por parte de DNB a ANCAP como consecuencia del servicio contratado que correspondía a 106 sueldos de los funcionarios que trabajaban en las 3 plantas (La Teja, Tablada y José Ignacio), se calculaba un 35 % del mismo a los efectos de abonar tanto las compensaciones como las extras. Que dicho porcentaje es el total destinado a pago de compensaciones y extras, no tratándose del 35 % del sueldo de cada funcionario. De los testimonios de compañeros de trabajo del actor (Jesús Garroni, Pablo Ibañez, Camilo Rojas, y Edinson Trasantes) surge que todos eran funcionarios de DNB y trabajaron en planta de ANCAP al igual que el reclamante en un régimen de 24 horas por 48. Indicaron que por trabajar para ANCAP se les pagaba un incentivo, una compensación, que la misma no era igual para todos porque los que tenían más grado eran quienes cobraban más. Expresaron que se expedían dos recibos de sueldo, uno de donde surgía el sueldo que cobraban como funcionarios de DNB y otro que tenía que ver con la compensación y guardias que percibían por el trabajo en ANCAP. Que se trataba de una compensación fija que a desde el 2015 al 2023 no aumentó, pero que de igual forma servía porque era un ingreso más, la gran mayoría de los funcionarios querían tener la oportunidad de desempeñarse en dichas plantas para cumplir las tareas y así obtener ese ingreso. De la declaración de la testigo Mónica Cils, surge que la misma es Contadora, se desempeña en DNB y desde el mes de agosto de 2024 es Jefa de Contaduría. Que sobre los bomberos que se desempeñan en planta de la Teja puede decir que a partir de diciembre de 2022 se firmó un nuevo contrato que varió al anterior. Que una cosa es lo que se establece en el contrato suscrito entre los organismos sobre el monto que abona uno a otro, y otra cosa es lo que abona la Administración al funcionario por el cumplimiento de la tarea. Que en este caso, la compensación se abonaba en función de la categoría que tenía el funcionario, no estaba sujeta a ajuste, y ese precio fue el que se le pagó al actora durante todo el tiempo que se desempeñó en la planta de la Teja. Que los funcionarios que trabajan en ANCAP, no solo cobran compensación, sino también cobran guardias, entre eso ganan más que el sueldo de la DNB, más la comida, todo eso cobran de ANCAP, es decir que en el mismo día de trabajo generan sueldo por DNB y compensación en la Teja y 272. Luego del análisis de los diversos medios probatorios, la Sala coincide con la interpretación del convenio suscrito entre ANCAP y DNB que se realizó en la recurrida. En efecto, como bien señaló la A Quo, de la cláusula No 13 aludida surge que ANCAP abonaría mensualmente a la DNB para los servicios a prestarse en Planta La Teja una suma dineraria determinada. Dicha cláusula de ningún modo establece un porcentaje a abonar a cada funcionario de su sueldo como pretende sostener la parte actora ya que no se trata de un contrato o convenio con el funcionario, sino entre instituciones públicas. Surge probado de obrados que la DNB distribuyó el 35 % de ingresos del total de la suma dineraria recibida por ANCAP para el pago de sus funcionarios (compensación y guardias), en cumplimiento del acuerdo. Ahora bien la forma de distribución de dicho porcentaje entre los funcionarios de la DNB es decisión de la propia Administración, y en el caso lo estableció en una partida fija en base a las diferentes categorías de los mismos tal como surge de la documentación que obra en autos (fs 148 y 149), no advirtiéndose que haya incurrido en arbitrariedad alguna. No debe dejarse de observar además la conducta desplegada por el actor a lo largo de los años, que estuvo cumpliendo funciones para ANCAP en cumplimiento del acuerdo ya mencionado con la DNB. En efecto, el accionante percibía una compensación mensual fija y determinada y nunca reclamó ante la Administración la irregularidad de su liquidación durante el tiempo que duró su servicio en la Planta de la Teja, sino que aguardó para jubilarse para formular el reclamo. Es de aplicación en la especie la Teoría del Acto Propio, la misma puede sintetizarse en la tradicional definición de ENNECCERUS, de que a nadie es lícito hacer valer un derecho en contradicción con su anterior conducta, cuando esa conducta interpretada objetivamente según la ley, las buenas costumbres o la buena fe justifica la conclusión de que no se hará valer el derecho, o cuando el ejercicio posterior choque contra la ley, buenas costumbres o la buena fe (Cfme Gelsi Vidart “Acerca de la Teoría del Acto Propio Rvta Jurídica Estudiantil No 5 Año 3 mayo 1988; Minvielle Reyes La doctrina de los actos propios perspectiva procesal civil en RUDP 2/2000 páginas 291 y siguientes). El Derecho rehúsa su protección a quien al contradecir su conducta anterior, vulnera el Principio de la Buena Fe. En el caso es claro que el actor nada reclamó durante la función que desplegaba para ANCAP en cumplimiento al convenio suscrito con DNB, por lo que mal puede el accionante formular reclamo alguno en contradicción con su conducta anterior. Se trata de la aplicación del principio constitucional de la buena fe, del cual el “verwinkung” o retraso desleal del ejercicio de la acción constituye una concreción en el ámbito de la ejecución de las obligaciones, conforma un fuerte indicio contrario a la fundabilidad de la pretensión el hecho de que transcurrieron largos años de ejecución del convenio sin que el demandante iniciara acción alguna. En definitiva considera el Tribunal que el recurso de apelación presentado por la actora no puede prosperar. La actora realizó una interpretación errónea del convenio que motiva el litigio, ya que el 35 % y 10 % aludidos en el mismo no fueron establecidos en función del sueldo de cada funcionario, se trataba de un porcentaje extraído por DNB de la suma dineraria abonada por ANCAP para el pago de las partidas individualizadas. La Administración liquidó en forma correcta las partidas de acuerdo a los criterios establecidos por la propia demandada en base a la categoría de cada uno de los funcionarios, no advirtiéndose arbitrariedad, ni abuso ni desviación de poder alguno en su decisión, por lo que corresponde confirmar la recurrida en todos sus términos. Ante ello, no advirtiendo conducta ilegítima alguna de la demandada y teniendo presente la aplicación de la Teoría del Acto Propio en perjuicio de la parte actora, corresponde confirmar la impugnada. X) La conducta de las partes en el proceso ha sido correcta por lo que no existen méritos para la imposición de especiales condenas procesales en el grado (Art. 688 C.C. y 56 del CGP). Por los fundamentos expuestos, el Tribunal FALLA: Confirmase la Sentencia impugnada sin especial condenación en la instancia. Honorarios fictos 3 BPC. Notifíquese personalmente y oportunamente devuélvase con copia en la forma de estilo. Dr. Guzmán López.- MINISTRO Dr. Alvaro França.- MINISTRO Dra. Mónica Besio.- MINISTRA Esc. Adriana León.- SECRETARIA