Sentencia Definitiva N° 471/2022

Montevideo, siete de junio de dos mil veintidós. VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ DOBBYN S.A. C/ INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO - ACCIÓN DE NULIDAD - EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 2 Y 3 DEL DECRETO DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO Nº 34/2011 DE 29 DE JULIO 2011 ”, IUE: 1-165/2019 . RESULTANDO : I) DOBBYN S.A. promovió ante el T.C.A. demanda de nulidad contra la resolución del Intendente del Departamento de Cerro Largo nro. 092/2019, de fecha 13 de febrero de 2019; a la par, acumuló excepción de inconstitucionalidad respecto de los arts. 2 y 3 del decreto de la JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO nro. 34/2011, de fecha 29 de julio de 2011. En lo que aquí interesa, aseguró ser propietaria del padrón nro. 10.977, sito en la séptima sección catastral de Cerro Largo, y relató que, tras haberlo forestado, fue sancionada por la INTENDENCIA DE CERRO LARGO con una multa de U$S 28.000 por presunta violación del art. 14 de la ley nro. 18.308, decreto departamental 61/2016 y art. 2 del decreto departamental 34/2011, por haber forestado áreas que no son de prioridad forestal. Además de pretender que el T.C.A. anule la resolución en cuestión, solicitó -por vía de defensa- la declaración de inconstitucionalidad respecto de los arts. 2 y decreto de la JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO nro. 34/2011, de fecha 29 de julio de 2011. En tal sentido, en síntesis, expresó lo que seguidamente se señalará. Adujo que la JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO, por art. 2 del decreto nro. 34/2011, resolvió: “ Disponer como medida cautelar la prohibición de forestar en todo el Departamento, en suelos fuera de los definidos como de prioridad forestal ”. Y por el art. 3, dispuso: “ Aplicar, con todos sus alcances, en casos de contravención de estas medidas cautelares, creadas en el marco de un instrumento de Ordenamiento Territorial, las sanciones establecidas en el segundo inciso del artículo 71 de la Ley 18.308, de 18 de junio de 2008 ”. En opinión de la excepcionante, las normas transcriptas coliden con varias normas constitucionales, según los argumentos que ofreció y que se resume a continuación. a) Indicó que el GOBIERNO DEPARTAMENTAL carece de competencia para limitar derechos fundamentales, porque los derechos reconocidos por la Constitución solo pueden ser limitados por una ley formal, dictada por razones de interés general. La prohibición de forestar en todo el Departamento en suelos que no sean definidos como de prioridad forestal por la JUNTA DEPARTAMENTAL, significa una limitación al derecho de propiedad y a la libertad de trabajo, de cultivo, de comercio y de industria, reconocidos por los arts. 7, 32 y 36 de la Constitución. b) Argumentó que, aun si se entendiera que además de la “ley nacional”, también la “ley departamental” puede limitar derechos fundamentales, de todos modos la JUNTA DEPARTAMENTAL carece de competencia para regular la materia forestal. Manifestó que el art. 274 de la Constitución le confiere a GOBIERNO DEPARTAMENTAL funciones ejecutivas y administrativas, mientras que el art. 275 establece ciertas atribuciones concretas, pero en ningún caso referidas a la materia forestal. Dijo que tampoco la ley nro. 9.515, ni el Código Rural, ni la ley forestal nro. 15.939 atribuyen competencia al GOBIERNO DEPARTAMENTAL para la formulación y ejecución de políticas en materia de forestación. Sostuvo que, si bien la ley nro. 18.308 concede a los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES facultades en materia de ordenamiento territorial, no les atribuye, en cambio, competencia en materia de política forestal, tampoco les permite establecer limitaciones, ni prohibiciones, a los derechos fundamentales. Manifestó que el diseño y la ejecución de las políticas forestales corresponde exclusivamente al M.G.A.P., de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 2, 6 y 49 de la ley nro. 15.939. Concluyó que nuestro ordenamiento no otorga competencia a los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES en materia de forestación, por lo que no pueden establecer prohibiciones, ni medidas cautelares que limiten la realización de actividades forestales, ni facultarlos a imponer sanciones a los particulares, lo que determina que las normas impugnadas sean inconstitucionales. II) Por auto nro. 9111, de fecha 27 de noviembre de 2019, el T.C.A. dispuso remitir las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia a los efectos de analizar el planteo de inconstitucionalidad impetrado (fs. 29). III) Recibidos los autos por la Corte (fs. 33), por auto nro. 9, de 3 de febrero de 2020, se ordenó conferir traslado de la excepción de inconstitucionalidad a la parte demandada (fs. 34); quien lo evacuó en el sentido de que correspondería rechazar la defensa en cuestión (fs. 48-52 vta.). IV) Por auto nro. 870, de fecha 3 de agosto de 2020 (fs. 58), se agregó la prueba documental propuesta por las partes, se practicó la intimación peticionada, se libró el oficio solicitado y se desestimó por manifiestamente impertinente la prueba testimonial propuesta a fs. 52 por la parte demandada. V) Cumplida la etapa probatoria, por auto nro. 231, de 11 de marzo de 2021 (fs. 70-163), se confirió traslado a las partes por el término de diez días a fin de que formulen los respectivos alegatos (fs. 164); acto procesal que solo cumplió la excepcionante (fs. 168-180). VI) Por providencia nro. 640, de fecha 29 de julio de 2021, se dispuso el pase de la causa a estudio (fs. 182). VII) Como medida para mejor proveer, por resolución nro. 1431, de fecha 23 de noviembre de 2021, la Corte solicitó que se sirva informar el GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO si el decreto departamental nro. 34/2011 fue publicado en el Diario Oficial y, en su caso, su fecha de publicación (fs. 189 y 190). Librado el oficio, la INTENDENCIA DE CERRO LARGO no cumplió con la diligencia requerida (fs. 191-194), lo que, por m/v nro. 2, de fecha 2 de febrero de 2022, obligó a reiterar el mentado oficio (fs. 195-197), requerimiento que la INTENDENCIA DE CERRO LARGO nuevamente incumplió (fs. 200); sin perjuicio de ello, el día 24 de febrero de 2022, la Corte dispuso agregar la impresión de la página web del Centro de Información Oficial -IMPO, donde surge la publicación en el Diario Oficial del decreto impugnado, el día 12 de agosto de 2011 (fs. 200). VIII) Por auto nro. 181, fechado el día 3 de marzo de 2022, este Colegiado dispuso que los autos vuelvan a estudio de los Sres. Ministros (fs. 201), ocasión en la que, el día 28 de marzo de 2022, compareció la INTENDENCIA accionada dando cumplimiento con lo anteriormente requerido (fs. 204-205). IX) Finalmente, por decreto nro. 486, de fecha 26 de abril de 2022, se dispuso agregar la documentación presentada por la accionada, con noticia de la contraria (fs. 217); cumplido lo anterior, los autos volvieron a estudio el día 5 de mayo de 2022; finalizado el estudio, se acordó dictar la presente sentencia definitiva. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, rechazará la excepción de inconstitucionalidad planteada por DOBBYN S.A., por los fundamentos jurídicos que se expresarán a continuación. II) Sobre la legitimación de las partes . Conforme a lo dispuesto por los artículos 258 de la Constitución de la República y 509 del Código General del Proceso, DOBBYN S.A. se encuentra legitimada sustancialmente para la presenta-ción de la impugnación de autos. Efectivamente, si el inte-rés está dado por resultar inmediatamente afectado por la aplicación de la norma que se impugna, representado por la existencia o la posibilidad cierta de sufrir perjuicio o agravio, donde la injusticia, desde el punto de vista subjetivo del impugnante, consiste en sufrir una lesión en su interés personal o en el riesgo de sufrirla (cf.: SÁNCHEZ CARNELLI, L., “Las situaciones jurídicas subjetivas”, Cuadernos De Derecho Público III, nro. 1, Ed. Universidad, Mdeo., 1996, pág. 40; CAJARVILLE PELUFFO, J., “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor: Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, Revista de Derecho Público, Mdeo., 2013, págs. 139-156), es claro para la Corte que la excepcionante es titular de un interés con las notas preanotadas, dado que DOBBYN S.A. se vio afectada con la aplicación de una sanción pecuniaria, con fundamento en el decreto impugnado nro. 34/2011, dictado por la JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO, que establece prohibi-ciones de forestar en suelos que no sean de prioridad forestal. Por su parte, la legitima-ción pasiva en este caso está determinada por la circunstancia de que la mencionada Comuna es quien reviste la calidad de demandada en la acción anulatoria entablada en el proceso antecedente (cf.: sentencias de la Corte nros. 1.537/2018 y 1.196/2019, entre otras). La cuestión no reviste complejidad alguna. III) Del análisis de la impugnación . III.1) De la incompetencia de los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES para limitar derechos fundamentales y para dictar normas relativas a la materia forestal . La Corte ya ha tenido ocasión de pronunciarse acerca de la competencia de los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES para limitar derechos funda-mentales. En tal sentido, en numerosas sentencias ha expresado no compartir la opinión según la cual solo a través de leyes en sentido formal pueden limitarse los derechos fundamentales establecidos en la Constitución; específicamente, este Colegiado tiene admitido que, por medio de decretos departamentales, también ello es posible, siempre que se trate de materia municipal (cf.: sentencia nros. 82/1991, 797/1995, 287/2002, 1.104/2018, 1.196/2019, entre otras). Sin embargo, la Corte estima que la discusión acerca de la potestad de “normación originaria” de los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES para limitar derechos fundamentales carece, en este litigio en particular , de relevancia práctica, puesto que no estamos ante una hipótesis de normación originaria que limita derechos fundamentales por parte del mencionado GOBIERNDO DEPARTAMENTAL. Efectivamente, aun si se adhiriera a la conocida posición del Prof. CAJARVILLE PELUFFO -como su principal exponente- por la cual centra su crítica en la inexistencia de potestad de normación originaria de los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES, de todos modos, el autor sí reconoce lo que se denomina “potestad de normación derivada ”. La ley (en sentido orgánico-formal) al delimitar la materia departamental, puede atribuir competencias a los GOBIERNOS DEPARTA-MENTALES para dictar actos legislativos en su fuero territorial que supongan limitación a los derechos individuales. Expresa el autor, en el mismo trabajo que el excepcionante cita, que “ (...) de la Constitución resulta que los Gobiernos Departamen-tales ejercen función legislativa y que el ejercicio de esa función en lo atinente al ‘Gobierno y Administración de los Departamentos’ vale decir a la ‘materia departamental’, compete a los Gobiernos Departamentales y no al nacional; y es verdad incuestionable que no es posible legislar sobre algunos aspectos de la materia departamental sin regular o limitar derechos consagrados por la Constitución (...) Para respetar la Constitución, la privación, regulación o limitación de los derechos debe resultar, al menos en sus líneas generales de la propia ley; quedando al decreto con ‘fuerza de ley’, al regular la materia departamental de que se trate, la adopción de las soluciones específicas que se entiendan adecuadas a las circunstancias de hecho e idóneas para lograr los fines que deben perseguirse, dentro de los lineamientos o márgenes de afectación de derechos contenidos en la ley ” (cf.: CAJARVILLE PELUFFO, Juan P., “Limitación de derechos reconocidos por la Constitución por Decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción”, Revista Jurídica Centro de Estudiantes de Derecho. nro. 8. F.C.U., págs. 90 y 91 ). A ese respecto, también indica CAJARVILLE PELUFFO que la atribución por norma constitucional al legislador nacional de la potestad normativa en materia de privación, limitación o regulación de derechos, impone límites a la potestad derivada que puede conferirse al legislador departa-mental. No puede conferirse al GOBIERNO DEPARTAMENTAL la potestad de afectar cualquier derecho al regular cada materia que se le asigne por la ley. Naturalmente , deberá existir una relación razonable entre la materia de que se trate, las finalidades que deberán perseguirse con la regulación de esa materia y los derechos cuya afectación se habilite . Al atribuirse a los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES la regulación de la edificación, es razonable que se habilite la limitación del derecho de propiedad, no así del derecho de reunión, o de la libertad de expresión del pensamiento (cf.: CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Limitación de derechos reconocidos en la Constitución por Decretos Departamentales con fuerza de ley en su Jurisdicción”, en “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo I, FCU, 3ª Ed., Mdeo., 2012, pág. 451). Partiendo de este enfoque, la ley nro. 18.308 de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, desde su primer artículo expresa que se trata del marco regulador general sin perjuicio de las demás normas aplicables y de las regulaciones, que por remisión de esta, establezcan el PODER EJECUTIVO y los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES. Y en art. 14 “ejusdem”, se le asignó competencia a los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES para categorizar el suelo y establecer y aplicar regulaciones territoriales sobre usos, fraccionamientos, urbanización, edificación, demolición, conservación, protección del suelo y policía territorial , en todo el territorio departamental mediante la elaboración, aprobación e implementación de los instrumentos esta-blecidos por dicha ley, en el marco de la legislación aplicable. En este marco, el legislador departamental dictó el decreto nro. 34/11, ámbito en el cual, por art. 2º, dispuso como medida cautelar la prohibición de forestar en todo el Departamento, en suelos fuera de los definidos como de prioridad forestal. Dicha norma se encuentra vigente, porque al amparo del art. 501 de la ley nro. 19.355 se mantuvieron en vigencia las suspensiones y categorizaciones cautelares siempre que las normas que las impusieron hubieran sido publicadas en el Diario Oficial. En ese sentido, se solicitó como medida para mejor estudio (fs. 189-190), que se informara si el decreto departamental en cuestión había sido publicado en el Diario Oficial, para determinar si en el caso en concreto había o no cesado la materia de contienda. Pues bien, surge de autos que el decreto departamental nro. 34/11 fue publicado en el Diario Oficial el día 12 de agosto de 2011 (fs. 199 y 210-211), por lo que la norma impugnada goza de plena eficacia formal y material. Ahora bien, las limita-ciones impuestas constituyen instrumentos indispensables para concretar la política de protección de áreas rurales productivas y naturales de la región (ver resultando IV del decreto, fs. 198) y la necesidad de iniciar los procesos de planificación ambientalmente sustentables, mediante instrumentos de ordenamiento territorial, a los efectos de lograr un manejo responsable del uso y ocupación de los bienes y recursos naturales culturales (Considerando I, fs. 199). De modo que existe una perfecta correspondencia entre la materia que se pretende regular, esto es, la implementación de instru-mentos territoriales y la finalidad perseguida por la norma, que no es otra que lograr un manejo sustentable del uso de los suelos y bienes naturales. En doctrina, GUERRA ha señalado que “ El artículo 49 de la ley N.º 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, dispone que los instrumentos de ordenación territorial deben prevenir riesgos con la finalidad de proteger la sustentabilidad productiva del recurso suelo como bien no renovable, no autorizando las actividades causantes de degradación hídrica o del suelo, o las incompatibles con otros tipos de utilización más beneficiosa para el suelo, el agua o la biota. Al amparo de esta disposición los Gobiernos Departamentales en ejercicio de su competencia en la materia, pueden disponer la prohi-bición de determinados cultivos que consideren comprendidos como de riesgo para la preservación del suelo. Es así que el Gobierno Departamental de Colonia en el art. 12 de sus Directrices departamentales, ha prohibido la forestación en su territorio departamental, salvo los suelos que ya se encontraban decalrados de prioridad forestal ” (cf.: GUERRA DANERI, Enrique, “Derecho Agrario”, Tomo IV, “La explotación agraria”, Institutos de Derecho Agrario III, 1ed. F.C.U., Mdeo., 2016, págs. 185 y 186). La finalidad perseguida requiere, como puede verse, que el legislador nacional atribuya esa potestad de normación derivada a su homólogo departamental, y esa potestad regulativa obviamente supone limitaciones, restricciones al derecho de propiedad. La protección en el goce del derecho de propiedad admite su legítima insatisfac-ción, mediante el dictado de actos legislativos en la órbita departamental, atendiendo a la función social de tal derecho y a la necesidad de proteger otros valores constitucionales dignos de protección como el medio ambiente sano y sustentable. Lo que se busca es evitar la forestación en suelos que no han sido declarados con esa prioridad, con el objetivo de preservar otras actividades. Las normas impugnadas como derivación de la limitación dispuesta por el legislador, son el fruto del ejercicio ponderado del poder público, limitando por razones de interés general la protección en el goce de otros derechos como la libertad de cultivo, industria y comercio. Determinada actividad pri-vada, en función de la policía territorial y la protección del suelo, el legislador admitió que fuera objeto de restricción en su desarrollo por parte de los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES. Evidentemente, los derechos fundamentales no son absolutos, son normas derrotables y, en determinadas circunstancias, ceden en su protec-ción ante otros derechos de igual rango que también merecen su tutela jurídica y material. En suma, por los argumentos expuestos la Corte considera que el dictado del decreto nro. 34/2011 no extrapoló los límites de la materia departamental, atento a lo cual, las razones formales invocadas como vicio de inconstitucionalidad, deben ser desestimadas en esta instancia. III.2) De la violación al derecho de propiedad y la libertad de trabajo . En este ámbito impugna-tivo, la Corte estima que tampoco le asiste razón a la excepcionante. III.2.1) Sobre la pretendida violación del derecho de propiedad, este Colegiado ha señalado reiteradamente el carácter no absoluto de los derechos instituidos en la Constitución, así como la importancia del concepto de “interés general” para la determinación, por vía legal, de los límites de los referidos derechos (en cuanto al “interés general” como motivo justificante de la ley, véase sentencia de la Corte nro. 199/1998). Tal como viene de decirse, en el decreto impugnado (con fuerza de ley en su jurisdicción) se justifica adecuadamente la limitación al uso forestal del suelo en la “política de protección de las áreas rurales productivas y naturales de la región” y a “los efectos de lograr un manejo responsable de modalidades de uso y ocupación de los bienes y recursos naturales culturales”. En específico, en términos trasladables al caso que se analiza, en sentencia nro. 382/2004, este Colegiado sentó las siguientes bases interpretativas: “ El derecho de propiedad, como todo otro derecho individual (salvo el derecho a la vida, derecho subjetivo perfecto, absoluto) no es absoluto ni irrestricto y tolera las limitaciones que la ley establezca por razones de interés general. La tutela y la reglamentación de tales derechos importa, en la generalidad de los casos, una colisión entre dos órdenes de intereses, el subjetivo del titular y el colectivo de la sociedad, y en la dilucidación legislativa del conflicto, si no existe posibilidad de conciliarlos, el primero debe ceder y siempre en tributo de los superiores intereses comunitarios, cuya valoración prioritaria es incuestionable en todo estado de derecho (...) ‘Parece claro que toda restricción y aun privación por vía legal de los derechos individuales fundada en claras razones de interés general no puede comprometer la regularidad de la Ley, máxime cuando el propio mandato del constituyente así lo proclama y patrocina (art. 7 inc. 2 de la Constitución)’ (sentencia SCJ No. 12/81) . Se advierte que, en el caso, los accionantes no argumentan respecto a la inexistencia de ese interés general sino que ni siquiera lo mencionan, fundándose exclusivamente en la vulneración de su derecho de propiedad sin analizar cómo la normativa cuestionada no habría tenido en cuenta ese interés general y, por tanto, de qué modo, desde esa perspectiva, sería violatoria de la norma constitucional. No hay en la demanda una sola línea donde se discuta o analice hasta qué punto no estaba en juego ese interés general ”. III.2.2) Finalmente, la excep-cionante aseguró que la disposición cuestionada vulnera su libertad de trabajo, comercio, industria, profesión o cualquier otra actividad lícita e individualizó como normas vulneradas, los arts. 7, 10, 32 y 36 de la Constitución. En este ámbito, la Corte desestimará el planteo impugnativo por razones estrictamente formales, puesto que esta fase de la defensa no satisface las exigencias requeridas por el artículo 512 del Código General del Proceso para ingresar al control de constitucionalidad pretendido. Efectivamente, en cuanto a este sector de la excepción, DOBBYN S.A. no cumplió con la carga de la debida argumentación que grava a todo acto procesal de proposición y que, en sede de proceso de inconstitucionalidad, se establece en la norma citada. Como ha dicho la Corte en anterior ocasión: “ (...) no basta con enunciar y transcribir las disposiciones legales que se reputan inconstitucionales; tampoco se satisface la exigencia legal recurriendo a manifestaciones genéricas tendientes a convencer de que las normas impugnadas vulneran los principios de igualdad y debido proceso. En verdad, los cargos contenidos en la impugnación se reducen a una mera disconformidad con lo consagrado en la ley, y no un enfoque razonado, claro, preciso y fundado por el cual se cotejan los artículos de la ley tildada de inconstitucional y las normas concretas de la Carta Política que se cree violentada . En la especie, las promotoras omitieron desarrollar las razones en las que se funda el cuestionamiento relativo a la presunta vulneración de la norma impugnada a los principios de buena administración y buena fe. En efecto, no se realiza un adecuado y suficiente desarrollo de este planteo. No se explica cómo y de qué manera la norma señalada como inconstitucional violaría los referidos principios, por lo que se incumple a este respecto con lo dispuesto en el art. 512 del C.G.P .” (cf.: sentencias nros. 193/2020, 243/2020 y 188/2022; ver además, sentencias nros. 414/93, 760/94, 989/96, 221/97, 131/98, 215/00, 606/02, 150/03, 524/05, 54/06, 2419/08, 2076/09 y 899/2010, entre otras). De conformidad con el referido criterio, se declarará inadmisible esta fase de la defensa de inconstitucionalidad. En definitiva, por los fundamentos expuestos, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus integrantes naturales, FALLA : I) DESESTÍMASE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PLANTEADA, CON COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 DEL C.G.P.), SIN ESPECIAL CONDENA EN COSTOS. II) A LOS EFECTOS FISCALES, FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 20 B.P.C. III) NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE.