Sentencia Definitiva N° 48/2013

Montevideo, 17 de Julio de 2013. SENTENCIA DEFINITIVA N° 48. VISTOS: Para Sentencia Definitiva de Primera Instancia estos autos caratulados “MANDE, Betty y otros c/ MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA y PESCA. COBRO DE SALARIOS ( Funcionarios Públicos)" FICHA 2-16244/2011 RESULTANDO: 1) A fs. 2 y con fecha 27/4/2011 comparecieron los actores, Betty Mandl, Beatriz Melcho, Elina Zafferino, José Fernando Villarmarzo, Gerardo Vico, Hugo Ferrazini, María Inés Ares, Santiago Contarín y Victoria Machado, todos ellos funcionarios del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (en adelante MGAP), a promover demanda por cobro de pesos derivado del incumplimiento invocado en el pago de diferencias salariales generadas al topear el rubro denominado “Tareas prioritarias” establecido por el Art. 284 de la Ley 16.736 en la redacción dada por el Art. 221 de la Ley 17.296 y sus modificativas, y expresaron en síntesis que: a) No se reclama en autos la reparación patrimonial de perjuicios ocasionados por acto, hecho u omisión de la administración, por lo que no son competentes los Juzgados Letrados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo ( Ley 15.881), sino que es de aplicación lo dispuesto por los Art. 68 y 169 de la Ley 15.750 y en virtud del principio de residualidad esta causa se encuentra dentro de la competencia de los Juzgados Civiles. b) Los actores son titulares del derecho subjetivo a percibir sus estipendios, y que en mérito a lo dispuesto por el Art. 8 de la Ley 15.869 pueden acudir directamente ante el Poder Judicial a ejercer las acciones tendientes a hacer valer el referido derecho. c) La partida denominada “Tareas prioritarias” fue establecida por el Art. 284 de la Ley 16.736 en la redacción dada por el Art. 221 de la Ley 17.296 y sus modificativas, la que se reajustaba por los mismos índices y en las mismas oportunidades que los demás rubros salariales, hasta que fue topeada en forma unilateral por el MGAP. d) La Administración al estar ante una potestad reglada y carecer de discrecionalidad, debe sujetarse a lo que establece la Constitución y las leyes, principio de reserva legal, por lo que no pude establecer restricciones al goce de los derechos y libertades constitucionales (Art. 10 de la Constitución), que solo pueden establecerse por ley. e) Debido a lo expuesto entienden que corresponde se acoja la pretensión promovida en autos y en definitiva se declare que la partida reclamada debe ser reajustada como todas las demás partidas salariales y se condene a la demandada al pago de los créditos adeudados por concepto de la partida reclamada a la fecha de la sentencia a dictarse en autos, y al pago de los créditos salariales que por dicho concepto se devenguen en el futuro. Fundan su derecho y ofrecen prueba. 2) Por auto N° 1508/2011, y luego de levantadas las observaciones efectuadas (fs. 10 a 12), se confirió traslado de la demanda, el que fue evacuado a fs. 25 y sig. por el Dr. Pablo Simón, en representación de la demandada, quien compareció a oponer las excepciones de incompetencia, caducidad y/o prescripción, y a contestar la demanda y expresó en síntesis que: a) Opone las excepciones antes referidas en los términos que resultan de fs. 25 y 25 vlto.. b) El Art. 193 de la Ley 17.296 habilitó una partida para el funcionamiento del programa 001 “Administración Superior” del MGAP, y dentro de ella una suma para el objeto de gasto 521, Sector Agrícola 000 Financiación 1.1, Programa 1, Administración Superior, la que podrá ser reasignada al grupo 0 “Servicios Personales”, con destino a compensar a los funcionarios que desempeñan Tareas Prioritarias para el cumplimiento de los cometidos Administrativos del mismo y con alto grado de especialización y dedicación. El Art. 1 del Decreto 244/02 facultó al MGAP a reasignar anualmente hasta la suma de $ 20.466.515, con el fin de compensar a los funcionarios que desempeñan Tareas Prioritarias para el cumplimiento de los cometidos sustantivos del inciso y con un alto grado de especialización y dedicación; el Art. 3 del mismo dispuso que las referidas compensaciones serán otorgadas a término por el MGAP, y que serán esencialmente revocables, disponiendo asimismo que sin perjuicio de lo antes establecido toda asignación de compensación derivada del presente régimen, caducará el 31/12 de cada año, transcurrido un mes del cese del mandato del ordenador que lo dispuso. El inc. 4 estableció que la Contaduría Gral. de la Nación (en adelante CGN) incrementará los créditos en atención a los ajustes generales que determina el Poder Ejecutivo. El Decreto 321/04 estableció la facultad de reasignar parcialmente determinados créditos de mi representada al Grupo 0 “Servicios Personales”. Las Resoluciones Nº 884 y Nº 886 del MGAP establecieron el régimen de distribución de las compensaciones de naturaleza salarial para los funcionarios que desempeñan Tareas Prioritarias para el cumplimiento de los cometidos sustantivos del inciso y con un alto grado de especialización y dedicación, y precisó que las mismas serán por el término de 1 año a partir del 1/1 de cada año, esencialmente revocables y que caducará el 31/12 de cada año, transcurrido un mes del cese del mandato del ordenador que lo dispuso, estableciendo asimismo que no recibirán dicha compensación los funcionarios que estén en uso de licencia sin goce de sueldo, con retención de sueldo por concepto de sanción o medida preventiva, y los que perciban retribuciones con cargos a fondos permanentes de proyectos de inversión o fondos especiales de cualquier naturaleza. c) De acuerdo a las normas referidas la compensación por Tareas Prioritarias se otorga discrecionalmente por la Administración, es esencialmente revocable y con vencimiento el 31/12 de cada año, en base al rendimiento y responsabilidad de los funcionarios que desempeñan tareas prioritarias en ciertas áreas reputadas prioritarias, como es el caso de los actores, pero que ello no implica lesionar las retribuciones de otros funcionarios no incluidos dentro de las áreas privilegiadas, de acuerdo con ciertas pautas y objetivos establecidos por el MGAP y el Estado en general, dentro del terreno de la discrecionalidad de la Administración, sin que ello implique tratamiento arbitrario. d) Las partidas referidas no son inherentes al cargo que desempeñan, sino que responden exclusivamente a las necesidades del servicio en base a las tareas realizadas. Dichas compensaciones están sujetas a las variantes que cada año pueda establecer el MGAP en cuanto a considerar que el área en la que se desempeñan ciertas tareas ha dejado de ser prioritaria, o porque el funcionario no cumple a satisfacción la tarea que justifica la asignación, lo que determina que sean a término, y esencialmente revocables, como lo dispone la normativa vigente. Por tanto entiende que el reajuste que se pretende, y que el mismo sea automático, no es de recibo en mérito a la normativa aplicable, la que dispone que la asignación es estrictamente anual y esencialmente revocable, lo que desnaturaliza la procedencia de lo peticionado, lo que no implica restricción alguna al goce de derechos y libertades constitucionales que solo pueden ser establecidas por ley. e) Lo referido en la demanda relativo a que “la habilitación presupuestal otorgada por la CGN viene habilitando la disponibilidad del crédito reajustado”, ello no tiene que ver con el pretendido reajuste de las asignaciones que se les otorga a los funcionarios, sino que refiere al monto global de la partida a distribuir entre los distintos funcionarios. No se trata de topear o congelar la partida como alega la parte actora, sino que se trata de una partida que se concede a término por un año, por lo que la administración ha actuado acorde a derecho. Ofrece prueba, funda su derecho y en suma solicita que se haga lugar a las excepciones opuestas y se desestime la demanda en todos sus términos. 3) Por auto N° 2520/2011 se confirió traslado a la actora de las excepciones opuestas, el que fue evacuado en los términos que resultan de fs. 30 y sig.. Por auto N° 2809/2011se tuvo por evacuado el traslado conferido y se convocó a las partes a audiencia preliminar, la que se celebró el 15/11/2011, en la misma las partes se ratificaron de sus respectivos escritos; se tentó inútilmente la conciliación intraprocesal de precepto, y se prorrogó la misma para el dictado de sentencia interlocutoria Nª 3728/2011, por la cual se desestimó la excepción de incompetencia, y se declararon prescriptos y/o caducos los créditos que fueran exigibles antes del 3/6/2007. La demandada interpuso recurso de apelación respecto a la competencia de esta Sede Civil, el que una vez sustanciado y franqueado (fs. 44 a 50), fue resuelto por el TAC de 4º Turno el que por Sentencia Interlocutoria Nº 251/2012 de fecha 3/10/2012 confirmó la recurrida. Por auto N° 3825/2012 se convocó a la continuación de la audiencia preliminar, la que se celebró el 18/02/2013, en la misma se fijó el objeto del proceso y de la prueba en los términos que resultan de fs. 69; se dispuso, tener por agregada la prueba documental incorporada en autos, y a petición de la actora se hizo lugar a la declaración de parte de la demandada, la que a dichos efectos designó al Dr. Alberto Castelar, Director Gral. del MGAP (fs. 71), recibida la declaración respectiva (fs. 74 y vlto.), y a solicitud de las partes se convocó a la audiencia de fecha 3/6/13en la que se recibieron los alegatos, y por auto N° 1594/2013 dictado en la misma, se convocó a audiencia de dictado y lectura de sentencia para el día de la fecha (fs. 91). CONSIDERANDO: 1) Se fijó el objeto del proceso en determinar si procede acoger la demanda promovida en autos y en su mérito si corresponde declarar que la partida creada por el Art. 284 de la Ley 16.736 en la redacción dada por el Art. 221 de la Ley 17.296 y sus modificativas (partida por tareas prioritarias), debe ser reajustada en la misma oportunidad y por los mismos índices que los demás rubros salariales, y condenar a la parte demandada, Estado – Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, al pago de las diferencias salariales generadas por dicho concepto por el período delimitado en la Sentencia Interlocutoria Nª 3728/2011 (fs. 42 y 43), y si corresponde hacer lugar a la condena de futuro peticionada; atendiendo a los términos de la contestación de fs. 25 a 28, y cuya liquidación se difiere a la vía incidental prevista por el Art. 378 del C.G.P; y se fijó el objeto de la prueba en determinar si la administración actuó conforme a derecho y de acuerdo a las necesidades del servicio. 2) No ha sido controvertido en autos que los actores son funcionarios del MGAP, ni que los mismos desempeñan tareas prioritarias para el cumplimiento de los cometidos sustantivos del organismo, y con un alto grado de especialización y dedicación, como lo exige el Art. 284 de la Ley 16.736 en su redacción dada por el Art. 221 de la Ley 17.296, ni que a los mismos les corresponde el cobro de la respectiva compensación creada por la referida norma; tampoco se controvirtió que el pago de la referida compensación se hacía por parte de la administración en forma reajustada, por los mismos índices y en las mismas oportunidades que los restantes rubros salariales, hasta que la demandada en forma unilateral resolvió dejar de efectuar dicho reajuste. La parte actora reclama el pago de las diferencias generadas desde el mes de Enero de 2007 por no haberse reajustado la compensación por “tareas prioritarias” en el mismo porcentaje y en la misma oportunidad que los demás rubros salariales, hasta tanto la referida situación sea revertida. Se controvirtió por la parte demandada que exista el derecho de crédito reclamado por la parte actora por entender que la Administración actuó dentro del ámbito de sus atribuciones, en mérito a que la compensación reclamada se otorga discrecionalmente por la misma de acuerdo a las necesidades del servicio, y que es esencialmente revocable, con vencimiento el 31 de Diciembre de cada año; sostiene asimismo que si bien dicha compensación se estableció para privilegiar a ciertos funcionarios que cumplen tareas en áreas que la administración reputa prioritarias, como es el caso de los actores, ello no implica lesionar las retribuciones de otros funcionarios no incluidos dentro de las áreas privilegiadas, de acuerdo con ciertas pautas y objetivos establecidos por el MGAP y el Estado en general, actuando dentro del ámbito de la discrecionalidad de la Administración, sin que ello implique tratamiento arbitrario. 3) Corresponde, de acuerdo al objeto del proceso fijado en autos, determinar si corresponde declarar que la partida creada por el Art. 284 de la Ley 16.736 en la redacción dada por el Art. 221 de la Ley 17.296 y sus modificativas (partida por tareas prioritarias), debe ser reajustada en la misma oportunidad y por los mismos índices que los demás rubros salariales, y determinar la procedencia de la existencia de las diferencias salariales reclamadas en la demanda, y en su mérito si procede condenar al Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, al pago de las diferencias salariales generadas por dicho concepto, exigibles desde el 3/6/2007 ( Sentencia Interlocutoria Nª 3728/2011 de fs. 42 y 43), en adelante, como condena de futuro. Se centra entonces la controversia en determinar si la Administración en cuanto al reajuste y la liquidación de la compensación por “tareas prioritarias”, actuó de acuerdo a derecho dentro del ámbito de sus atribuciones. 4) Si bien es correcto, como lo señala la demandada, que la compensación por “tareas prioritarias” fue establecida por el Art. 284 lit. B de la Ley 16.736 en su redacción actual dada por el Art. 221 de la Ley 17.296, para compensar a los funcionarios que desempeñan tareas prioritarias para el cumplimiento de los cometidos sustantivos del MGAP, y con un alto grado de especialización y dedicación de acuerdo con la reglamentación que apruebe el Poder Ejecutivo, y que en mérito a lo dispuesto por el Art. 1 y 3 del Decreto Nº 244/002,y Art. 1 del Decreto No. 321/004, se facultó al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca a reasignar anualmente hasta determinada suma de dinero para el pago de dicha compensación, y que la misma será otorgada a término por dicho Ministerio, siendo esencialmente revocable, y que caducará el 31 de diciembre de cada año o transcurrido un mes del cese del mandato del ordenador que las dispuso, todo ello no implica que la Administración en forma unilateral y discrecional disponga cómo y cuándo esa compensación será reajustada. En efecto, el Art. 4º del Decreto Nº 244/002 dispuso que la Contaduría General de la Nación incrementará los créditos para el pago de la compensación por “tareas prioritarias” en atención a los ajustes generales que determine el Poder Ejecutivo, por lo que corresponde concluir que el monto asignado para el pago de dicha compensación es esencialmente reajustable; asimismo y como ya se refiriera en el considerando 2º, no se controvirtió que el pago de la referida compensación se hacía por parte de la administración en forma reajustada, por los mismos índices y en las mismas oportunidades que los restantes rubros salariales, hasta que la demandada en forma unilateral resolvió dejar de efectuar dicho reajuste. La naturaleza salarial de la compensación objeto de estas actuaciones tampoco ha sido controvertida y resulta asimismo de lo dispuesto por las Resoluciones del M.G.A.P. Nº 884, y Nº 886 de fecha 13/9/04 (cuya copia luce glosada en autos a fs. 22 y 23), las que establecieron el régimen de distribución de las compensaciones de naturaleza salarial para los funcionarios que desempeñan tareas prioritarias para el cumplimiento de los cometidos sustantivos del inciso y con un alto grado de especialización y dedicación. Por tanto, tratándose de una compensación de naturaleza salarial, siendo las partidas presupuestales asignadas para su pago, esencialmente reajustables, y habiendo la misma demandada reajustado con anterioridad y durante años, su monto en el mismo porcentaje y en el mismo momento que los demás rubros salariales de los funcionarios de dicho organismo, no es admisible que la Administración en forma unilateral y discrecional cambie la forma de pago. Si bien como ya se refiriera se trata de una compensación que se otorga discrecionalmente por la demandada de acuerdo a las necesidades del servicio, y que es esencialmente revocable, ello no implica que la Administración puede en forma arbitraria administrar los fondos presupuestales asignados a dicho respecto, ya que la actividad de la misma se encuentra reglada y sujeta al principio de legalidad. En efecto, si bien el M.G.A.P posee discrecionalidad para determinar cuáles son las tareas que considera prioritarias para el cumplimiento de los cometidos sustantivos del inciso respectivo y con un alto grado de especialización y dedicación, ello no implica que pueda desviar los rubros destinados presupuestalmente para el pago de las mismas, a otros funcionarios que no se desempeñan en tareas que considera prioritarias, aún cuando las remuneraciones de dichos funcionarios sean menguadas, y que de acuerdo a un criterio de justicia correspondería que sean superiores, ya que eso no es lo que establece la normativa legal y reglamentaria al respecto. La Administración, como señala Enrique Sayagués Laso, “Al ejercer potestades discrecionales la Administración no puede decidirse caprichosamente, porque, en definitiva, la discrecionalidad es sólo la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acción administrativa, dentro de ciertos límites” (Conforme: Sayagués Laso, Enrique en Tratado de Derecho Administrativo. 1987, pág. 389), y los límites son los establecidos por las normas legales y reglamentarias citadas, las que no autorizan al M.G.A.P. a disponer de los rubros presupuestales para el pago de la compensación por tareas prioritarias, para compensar inequidades salariales, aunque ello pueda ser justo. No se trata en suma de justicia, sino de que la Administración debe ajustarse a la Ley. 5) De la misma declaración de parte de la demandada, que fuera vertida en autos por el Dr. Alberto Castelar, Director General de Secretaría del M.G.A.P., (fs. 74 y vlto.), surge que la partida para el pago de la compensación por tareas prioritarias es de naturaleza salarial, y que la misma desde el año 2006 ha sido distribuida en cada unidad ejecutora de acuerdo al criterio de compensar los salarios bajos de los funcionarios del Ministerio, estableciéndose un mínimo y un máximo a los efectos de beneficiar al mayor número posible de funcionarios, habiéndose aplicado de esa forma en virtud de un criterio político, desconociendo el declarante un fundamento normativo a dicho respecto, y quién tomó la resolución al respecto. De esa declaración resulta en forma clara que la Administración no actuó de acuerdo a derecho, como lo dispone la normativa legal y reglamentaria respectiva, sino de acuerdo a criterios políticos, que aunque podrían considerarse de justicia, no son legales, y que en suma sobrepasan las potestades legales conferidas a la Administración, dejando de actuar dentro del ámbito discrecional de determinar cuáles son la tareas prioritaria, para pasar a sobrepujar sus atribuciones legales, distribuyendo los fondos presupuestales a su arbitrio, lo que no resulta admisible, por lo que corresponde en definitiva acoger la demanda en la forma que se dispondrá. Asimismo de la declaración de parte del Dr. Castelar, surge que el M.G.A.P., por Resolución Nº 0032/2012 de fecha 18/1/2012 dispuso que el ajuste anual de la partida por tareas prioritarias se traslade proporcionalmente a la partida de cada funcionario, por considerar que dicha partida integra la remuneración de los funcionarios, ello en aplicación de lo dispuesto por el Decreto Nº 80/2013 el cual en su Art. 1º facultó al M.G.A.P. a asignar dicha compensación con carácter permanente, disponiendo el Art. 3º que la misma se ajustará en las mismas condiciones y plazos que se ajustan las remuneraciones de los funcionarios públicos. Por los fundamentos expuestos corresponde en definitiva amparar la demanda y condenar a la demandada a abonar a los actores las diferencias salariales generadas por no haber la demandada actualizado la partida por tareas prioritarias en el mismo porcentaje y oportunidad que los salarios de los respectivos funcionarios, correspondientes a los créditos que por dicho concepto se hicieron exigibles desde el 3/6/2007 en adelante, hasta que los mismos se comenzaron nuevamente a ajustar en las mismas condiciones y plazos que las remuneraciones de los funcionarios públicos, y cuya liquidación se diferirá al incidente del Art. 378 del C.G.P.. 6) Que la conducta de las partes en el proceso ha sido correcta, no ameritando especial condenación en costas y costos ( Art. 56 del C.G.P y Art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por los Art. 130.2, 137, 197 y 198 del C.G.P, y demás normas legales, y jurisprudencia citadas. FALLO: Acogiendo parcialmente la demanda, y en su mérito condenando a la demandada, M.G.A.P., a abonar a los actores las diferencias salariales generadas por no haber la misma actualizado la partida por tareas prioritarias en el mismo porcentaje y oportunidad que los salarios de los respectivos funcionarios, correspondientes a los créditos que por dicho concepto se hicieron exigibles desde el 3/6/2007 en adelante, hasta que los mismos se comenzaron nuevamente a ajustar en las mismas condiciones y plazos que las remuneraciones de los funcionarios públicos, y cuya liquidación se difiere al incidente del Art. 378 del C.G.P.; sin especial condenación en costas y costos. Consentida o ejecutoriada, cúmplase y oportunamente archívese. Honorarios fictos profesionales 4 B.P.C por la parte actora. Dra. Mónica Besio - Juez Letrado