Sentencia Definitiva N° 310/2025

Sentencia No. 310/2025 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Dra Rosario Sapelli Ministros firmantes: Dra. Patricia Hernandez, Dr. Pablo Benitez y Rosario Sapelli. Montevideo, 7 de noviembre de 2025.- VISTOS: Para Sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA y OTRO. AMPARO. EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 7 DE LA LEY 18335 Y ART. 45 DE LA LEY No. 18211.” - IUE 2- 42135/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por el representante del Ministerio de Salud Pública, (en adelante MSP, fs. 112 a 122), contra la Sentencia No. 43 del 27 de mayo del 2025, dictada por el Sr. Sr. Juez Letrado Civil de 15avo Turno, Dr. Pablo Nieves Alallon. (fs.93 a 108) R E S U L T A N D O: 1) Se darán por reproducidas todas las resultancias de autos contenidas en la sentencia apelada por ajustarse a lo actuado en la instancia anterior. 2) Por el referido pronunciamiento, se hizo lugar a la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el FNR, y se amparó parcialmente la pretensión, condenando al Ministerio de Salud Pública a suministrar a la Sra. AA, los medicamentos denominados: "POMALIDOMIDA” y “CARFILZOMIB”, en un término de 24 horas, de acuerdo con las indicaciones del equipo médico tratante y por el tiempo que éste lo determine. Sin especial condenación. 3) A fs.112 y ss, comparece la Dra. Cecilia Ubilla, en representación del codemandado MSP, (art. 44 del CGP), interponiendo recurso de apelación contra la Sentencia definitiva de primera instancia dictada en autos, articulando sus agravios de fs.112 a 122. En lo medular, manifiesta que en el caso no se han configurado los extremos exigidos por la ley para que proceda la acción de amparo impetrada respecto de su representada. Agrega que los medicamentos por los cuales su representada fue condenada, no están incluidos en el FTM, por ende, no se configuró manifiesta ilegitimidad tal como lo dispuso la Sentencia de primera instancia. Sostiene que las competencias constitucionales y legales del MSP, radican en fijar las políticas públicas de acuerdo con lo dispuesto por el art. 44 de la Constitución, pero no es un prestador directo de servicios de salud, pues ello justamente lo cumple el SNIS, por medio de los prestadores públicos y privados. Concluye que requerirle a su cartera que suministre un medicamento no resulta conforme a la normativa vigente. Sostiene que el Estado ha dado la asistencia a través de la creación de forma universal, abarcativa y solidaria, por medio del Sistema Nacional Integrado de Salud, especialmente por medio del Fondo Nacional de Salud. (Leyes No 18211 y 18131 respectivamente). Como corolario, de lo anterior, alega que el Estado no puede ser obligado más allá de lo que han dispuesto las leyes dictadas con aquellas bases constitucionales. Por todo lo expuesto concluye que por el presente accionamiento se condena al Ministerio de Salud Pública sin configurarse la presencia de todos los elementos habilitantes para que prospere el accionamiento de amparo, que no existe acción u omisión por parte del MSP, ya que se han cumplido con todas las disposiciones Constitucionales y legales vigente, por lo que solicita la revocación de la sentencia recurrida, en base a los fundamentos expuestos en el cuerpo del presente escrito. 4) Por auto 1718 del 3 de junio del 2025, se concedió el traslado del recurso de apelación interpuesto por el MSP, a la parte actora (fs.124) 5) A fs. 126 y ss, comparece la Dra Maria Ines Sánchez, en representación de la parte actora (art. 44 del CGP): interponiendo la excepción de inconstitucionalidad y contestando los agravios del accionado MSP. La actora opone la excepción de inconstitucionalidad contra el art 7 inciso 2 y el artículo 10 de la Ley Nº 18.335, artículo 51 literal B y el inciso final del artículo 45 de la ley 18211, fundamentándolo. En lo que hace al recurso, aboga por el mantenimiento de la recurrida, en cuanto condeno al MSP a servir los medicamentos, compartiendo los argumentos esgrimidos por la hostigada. En tanto los medicamentos Pomalidomida y Carfilzomib, manifiesta que los mismos, están a venta en el mercado si la actora tuviera dinero suficiente para adquirirlos bastaría con ir a una farmacia y proceder a su compra. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 44 de la Constitución, es sobre el Estado donde debe recaer la carga del costo de la atención en salud de quienes carecen de recursos suficientes. Agrega que no puede más que concluirse que el Ministerio de Salud Pública ha actuado con ilegitimidad manifiesta al no proporcionar los medicamentos indicados a la actora, pues debe entenderse que la accionante resulta amparada en el beneficio de la gratuidad de la asignación del medicamento indicado para su dolencia, de lo que deriva la ilegitimidad de la negativa de la prestación. El propio demandado no controvirtió ni la patología ni la pertinencia del tratamiento ni la imposibilidad económica de solventarlo en forma privada.. El MSP, solamente se basó en argumentos formales y burocráticos para intentar justificar su omisión, actitud que debe ser rechazada, tal como se hizo por la sentencia de primera instancia. Por lo que, frente a los derechos fundamentales en juego, los argumentos de la demandada no son de recibo. En definitiva, solicita que se eleven las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia a efectos de acoger la excepción de inconstitucionalidad, una vez resuelto ello, se proceda a franquear la apelación, al Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, confirmando la impugnada en cuanto a condenó al Ministerio de Salud pública a servir los fármacos peticionados. 5) Por auto 1940 del 16 de junio del 2025, se tuvo por evacuado el traslado del recurso por la parte actora y en virtud de la excepción de inconstitucionalidad opuesta, se dispuso la suspensión de obrados y su elevación para conocimiento de la SCJ. 6) Por Sentencia Nº 906 del 7 de agosto del 2025 (fs.141/142), la Suprema Corte de Justicia por mayoría, declaró inconstitucionales los artículos 7 inciso 2 de la Ley Nº 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley Nº 18.211 y, en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora. Desestimándola en lo demás 7) Devueltos los autos a la sede natural, estando pendiente de decisión el recurso de apelación oportunamente introducido por el MSP, se dispuso por auto 3876 del 31 de octubre del 2025, fs.150, franquear el mismo ante el Tribunal de Segunda instancia que por turno corresponda. Asignada esta Sala, los autos se recibieron el 3 de noviembre del 2025. Elevadas las actuaciones al Acuerdo, conforme a lo dispuesto en el art. 10 inc. 3º de la Ley Nº 16.011, se acordó sentencia en legal forma, designándose a la Dra. Sapelli para su redacción. C O N S I D E R A N D O: 1) El Tribunal por el número de votos legalmente requerido (art. 61 de la Ley Nº 15.750), acordó por confirmar la apelada en cuanto; desestimó la demanda respecto del Fondo Nacional de Recursos, y condenó al Ministerio de Salud Pública a servir los fármacos POMALIDOMIDA y CARFILZOMIB, al actor, en un plazo de 24 horas, de acuerdo con las indicaciones que formule el médico tratante y durante todo el tiempo que éste lo indique, sin especial condenación. 2) Asi, en el caso concreto y de acuerdo con lo oportunamente peticionado por la actora, ésta solicitó dos fármacos que se encuentran registrados en el país para su comercialización, pero no han sido incluidos en el FTM. De la documentación agregada en autos, consistente en el informe de las medica actuante: Sabrina Ranero, fs.1/2, historia clínica que fue agregada en pendrive, fs.3, de la declaración testimonial de la médica tratante: Ranero, en audiencia del 26 de mayo del 2025, fs.91, resulta acreditado que la actora es una paciente de 71 años de edad, portadora de mieloma múltiple, diagnosticada en enero de 2018, recibiendo inicialmente tratamiento con LENALIDOMIDA y DEXAMETASONA por 6 ciclos, para luego continuar con LENALIDOMIDA en esquema de mantenimiento. A los 9 meses se constató recaída, motivo por el cual se rotó a BORTEZOMIB + CICLOFOSFAMIDA + DEXAMETASONA por 6 ciclos, hasta abril de 2021, continuando posteriormente con BORTEZOMIB de mantenimiento. Tras 36 ciclos se verificó una nueva recaída, indicándose DARATUMUMAB + LENALIDOMIDA + DEXAMETASONA por 5 ciclos. En la actualidad se ha constatado progresión de la enfermedad. Frente a este escenario, con fecha 4 de mayo de 2025 se planteó tratamiento en base a CARFILZOMIB y POMALIDOMIDA, Es un hecho admitido que ambos fármacos son de alto costo y que la actora acredito carecer de medios suficientes para hacer frente a los mismos. No han sido objeto de controversia por la parte demandada, de acuerdo con los términos de las contestaciones de la demanda y lo actuado en audiencia de precepto, la situación médico-sanitaria del actor, su diagnóstico, la gravedad de su estado de salud, así como la carencia de medios económicos de la actora para poder pagar el mismo. La Dra Ranero, al declarar ante la sede manifestó sin duda alguna, la procedencia de la indicación, que corresponde que el actor reciba los fármacos que impetra, que es el único tratamiento que podría recibir la accionante en su actual estado. Aclara la necesidad de la urgencia en recibir la medicación. (Conf, Audire del 26 de mayo del 2025. (fs.90) Afirma sin ninguna duda, que está probado por estudios internacionales, la procedencia y beneficios para los pacientes como el actor, sobre la prescripción médica indicada. Actualmente esta es la única opción terapéutica que le queda, dado que ya ha recibido todas las líneas existentes- El centro de la controversia radica en el presente, entonces, en determinar, si ha existido ilegitimidad que revista la nota de manifiesta en el actuar de las demandadas, así como la existencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que el amparo. 3) Así, La acción de Amparo prevista en la ley Nº 16011 del 19/12/1988, en su artículo 1 establece que: "Cualquier persona física o jurídica, pública o privada, podrá deducir la acción de amparo contra todo acto, omisión o hecho de las autoridades estatales o paraestatales, así como de particulares que en forma actual o inminente, a su juicio, lesione, restrinja, altere o amenace con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución...". En virtud de lo antes expuesto: estado de salud de la actora, necesidad del tratamiento urgente, pertinencia de la indicación terapéutica impetrada, no deja duda alguna sobre la procedencia de la acción de amparo promovida, que es la única vía por la cual la actora puede obtener la protección de su derecho a la vida, a la salvaguarda de su salud, en tiempo y forma. 4) Como corolario de lo anterior, corresponde ingresar al análisis de la conducta asumida por el MSP, pues respecto del FNR, la falta de legitimación pasiva dispuesta ha devenido firme, por falta de agravios. Del análisis de los agravios introducidos por el MSP, los que simplemente se limitaron a reiterar su posición jurídica respecto a su falta de obligación de servir medicación en forma directa, o la existencia de un sinfín de fármacos, que hace imposible analizar sus bondades, o la falta de recurso, ha quedado vacía de contenido, atento a la inconstitucionalidad declarada por la SCJ, por Sentencia No. 906/2025, agregada en autos. (Fs.141/142), por lo cual no son aplicables al actor, los artículos 7 inciso 2° de la Ley No. 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley N° 18.211. Como corolario de lo anterior, nos encontramos frente a una prescripción médica, con historia clínica a la vista, seguida de la declaración testimonial, no acreditada como sospechosa o la existencia respecto del galeno conflicto de interés, (art. 157 y 158 del CGP), en la cual se indica la combinación de fármacos (que se encuentran registrados y se comercializan en el país) como la mejor opción científica para el caso que nos ocupa, por lo que la negativa (basada en argumentos formalistas) del MSP, teniendo presente la situación particular del accionante y lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia respecto a la inconstitucionalidad planteada por la parte actora, constituyen un obrar manifiestamente ilegitimo. Así, es jurisprudencia constante de este Tribunal que, ante la eficacia de la indicación, la aprobación internacional de la misma, el hecho que se encuentran registrados ante el MSP para la patología que presenta la Sra AA: la negativa a su suministro por la accionada, en el entendido que la esfera de su competencia no es la asistencia médica directa ni el suministro de medicamentos, queda vacía de contenido. 5) La obligación de hacer que grava al Estado-MSP como contrapartida al derecho constitucionalmente protegido de sus habitantes, reviste un contenido mucho más amplio que el atribuido por el codemandado apelante al contestar la demanda y al formular su agravio. - Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas internacionales como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “… entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión.- …” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125).- Y como señala el autor Joaquín González citado por Aída Kemelmajer: “Las declaraciones de derechos y garantías, no son, como puede creerse, simples fórmulas teóricas; cada uno de los artículos y cláusulas que los contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las autoridades y para toda la Nación.- Los jueces deben aplicarlos en plenitud de su sentido, sin alterar o debilitar con vagas interpretaciones o ambigüedades la expresa significación de su texto” (en “Los Recursos Limitados y el “Amparo” como Instrumento de Acceso a la Salud” en La Ley-Actualidad Semanal, Año 2, nro. 79).- En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”.- Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “… objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “… con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia nro. 216/2018).- Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP, la enfermedad admitida y probada por los medios de prueba ut-supra aludidos; se concluye que la negativa del MSP a su suministro comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación del derecho constitucional a la salud. - La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “… puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida …”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley 18.331; cfe. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: nro. 88/2016, 92/2018, 14/2019, 94/2019, 156/2019; Kemelmajer, Aída en obra citada, La Ley-Actualidad Semanal, Año 2, nro. 79).- Y los riesgos a los que está expuesto el agonista así como los objetivos que se procura con el suministro del medicamento (disminuir estos riesgos, mejorar síntomas, calidad de vida y prolongar sobrevida de la parte actora) son suficientes a fin de acreditar la urgencia requerida en la recepción de este medicamento, único tratamiento posible a prestar al promotor en estadio actual.- 6.- La Constitución es norma de normas y su art. 44 no puede desconocerse en base a criterios utilitaristas que desatienden que toda persona es un fin en sí mismo, dejándola sin la necesaria cobertura farmacológica indicada, lesionándose su derecho a la salud. A la luz de las conclusiones que anteceden, considera el Tribunal que contando el actor con el respaldo médico exigible, la negativa del MSP configura ilegitimidad manifiesta que habilita la acción de amparo y la solución condenatoria tal como se resolvió en la instancia anterior.” (cfm sentencia SEF 0005-000003/2015 TAC 2). Negar la cobertura en el caso significa atentar contra la igualdad de las personas, pues ciertos enfermos que poseen el dinero pueden acceder al fármaco, mientras que otros igualmente enfermos que gozan de igual prescripción médica, no lo pueden recibir por falta de medios económicos, configurándose así una desigualdad arbitraria. El Ministerio de Salud Pública representa en este caso a ese Estado omiso, que debe propender a consagrar los procedimientos adecuados para que se cumpla en toda su extensión el artículo 8 de la Constitución, en cuanto al acceso a medicación de cualquier tipo de venta libre en el país. Ello, respaldado en el caso concreto en la evidencia científica que demuestra la eficacia del medicamento solicitado, para la patología de la actora y el informe pericial que así lo documenta, además de la indicación de su médico tratante. Cabe agregar, en consonancia con lo antedicho, que desde que un medicamento se registra en el país, ya sea de libre prescripción o controlada, cuando los facultativos dentro de su especialidad lo indican a un paciente, debe garantizarse que el mismo pueda serle suministrado por toda institución médica. Teniendo en cuenta que la autoridad nacional reguladora de medicamentos está en la órbita del Ministerio de Salud Pública, es dicho organismo del Estado a quien le compete asegurar, que una vez registrado el medicamento según la normativa vigente, pueda ser comercializado en plaza y suministrado a los pacientes que lo requieran, ya sea por su comercialización privada o a través por todas las instituciones médicas del país. (Cf. Reglamento de Registro y comercialización de medicamentos, decreto del poder ejecutivo número 18/2020 Artículo 2°.- Definiciones. Autoridad Reguladora Nacional de Medicamentos: es el actual Departamento de Medicamentos de la División Evaluación Sanitaria de la Dirección General de la Salud del Ministerio de Salud Pública, o el órgano que lo sustituya.“) Por tanto, el Tribunal coincide que la negativa del MSP a proporcionar el medicamento a la Sra AA, no puede más que catalogarse como de ilegitimidad manifiesta, y en su mérito se mantiene la condena impuesta, desestimando el agravio impetrado por el accionante. 7) La correcta conducta procesal de las partes y la opinabilidad de la cuestión decidida, determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 688 CC y 261 CGP). Por los fundamentos expuestos, normas citadas y lo dispuesto por los arts. 197, 198 y 257 del CGP, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y por mayoría, F A L L A: Confirmase la recurrida, manteniendo en todos sus términos la condena al MINISTERIO DE SALUD PUBLICA, sin especial condena en la instancia. Honorarios fictos tres Bases de Prestación y Contribución.- Notifíquese a las partes en el domicilio electrónico.- Oportunamente, devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra Esc. Lucía Carballa Secretaria Letrada