Sentencia Definitiva N° 404/2022

Montevideo, veinticuatro de mayo de dos mil veintidós VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “GARCÍA, PATRICIA Y OTRO C/ INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO Y OTRO. CASACIÓN”, IUE: 289-117/2017. RESULTANDO : I) Por Sentencia Definitiva de Primera Instancia No. 15/2020 de fecha 16 de marzo de 2020, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Maldonado de 6to. Turno, a cargo de la Dra. Alejandra Sánchez Altieri, se falló: “ Ampárase parcial-mente la demanda, condenando a la Intendencia Departa-mental de Maldonado a abonar a los actores Patricia García y Rafael Pucciano, la suma de $ 300.000 (trescientos mil pesos uruguayos) y $ 150.000 (ciento cincuenta mil pesos uruguayos) respectivamente, por concepto de daño moral; con reajustes e intereses desde la fecha de la demanda de nulidad ante el T.C.A. y hasta el efectivo pago (...)” (fs. 348/353 vto.). II) Por Sentencia Definitiva de Segunda Instancia No. 63/2021 de fecha 14 de mayo de 2021, dictada por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4to. Turno (Sres. Ministros: Dres. Guzmán López Montemurro (red.), Ana Maggi y Mónica Besio, se falló: “ Revócase la Sentencia Definitiva impugnada, sin especial condenación en la instancia, y en su mérito desestímase la demanda en todos sus términos ” (fs. 405/416). III) En tiempo y forma, a fs. 420/435, la parte actora interpuso recurso de casación contra la referida sentencia definitiva dictada por el ad quem , en el que planteó, en necesaria síntesis, los siguientes cuestionamientos: a) Indicó que la conclu-sión de la Sala, según la cual no existió nexo causal entre la anulación del acto administrativo y los daños ocasionados a los actores, no es compartible. A juicio del Tribunal, apuntó, no existe nexo causal entre lo resuelto por el TCA y los daños y perjuicios reclamados, por cuanto: a) la sentencia del TCA anula por razones de forma y no de fondo (irregularidad orgánica); y b) en cuanto a las razones de fondo, como el Intendente de Maldonado, que era el órgano competente para dictar el acto anulado, se expidió al evacuar el recurso jerárquico en cuanto a no otorgar el permiso a la accionante porque no se ajusta a una ordenanza departa-mental, entonces los daños que reclaman los actores no son a causa del obrar de la Administración, o sea, no habría nexo causal, en tanto, ésta habría obrado conforme a derecho. Sostuvo que dicha conclu-sión de la Sala es equivocada. Los actores actuaron en forma ajustada a Derecho, en tanto, siendo titulares de un interés legítimo, aspiraron a una eventual y contingente satisfacción del mismo solicitando la habilitación de su negocio gastronómico. Al serles denegada, optaron por recorrer el camino de la vía administrativa y obtuvieron la anulación del acto ilegítimo que ordenó el cierre de su local. Afirmó que la denegatoria del permiso precario y revocable fue ilegítima pues, además de su irregularidad orgánica, violó los principios de igualdad y buena fe. Múltiples comercios fueron habilitados en zona no comercial; sin embargo, el Tribunal ignoró la prueba que acredita tal extremo. Denunció que la Sala intentó suplir, subrogar o completar el juicio de legalidad ante la falta de pronunciamiento sobre el fondo por parte del TCA e incurrió en un error al estimar que la Administración se ajustó estrictamente a la normativa departamental, pretendiendo, de ese modo, abonar el criterio de la falta de nexo causal. Aseveró que el juez ordinario no puede analizar la legitimidad del acto administrativo que causa el daño, pues queda atado por la cosa juzgada de la sentencia anulatoria. Concluyó que, a este respecto, la Sala realizó una incorrecta aplicación de los arts. 309 y siguientes de la Constitución, por cuanto ingresó a cuestiones de mérito del actuar de la Administración, que estaban alcanzadas por la sentencia anulatoria del TCA. Insistió en que el acto anulado fue la causa generatriz del menoscabo moral y patrimonial padecido por los actores, quienes, legítimamente, aspiraban a obtener un permiso precario y revocable para poder trabajar, como el resto de los establecimientos de la zona. b) Expresó agravio, asi-mismo, respecto a que la Sala haya entendido que la Administración no violó el principio de igualdad, punto en el cual aquella incurrió en error en la interpre-tación del material probatorio. En tal sentido, remarcó que se otorgó el permiso precario y revocable a múltiples comercios ubicados en zonas no habilitadas para comercio, menos a los actores, de lo que existe sobrada y suficiente prueba. Recordó que, de acuerdo con la impugnada y según lo resuelto por el TCA, la Junta Local de San Carlos carece de competencia para otorgar permisos y, en consecuencia, sus antecedentes no serían vinculantes. Criticó tal aserto, manifestando que fue dicha Administración descentralizada la que se ocupaba de otorgar los permisos y habilitaciones a los comercios de la Barra, motivo por el cual los accionantes comparecieron allí. Sin embargo, resulta, según el criterio del Tribunal, que el tratamiento desigual no le sería oponible y reprochable porque fue hecho por un organismo incompetente desde el punto de vista de las normas de atribución de competencia. Fue la Junta de San Carlos la que dispuso el cierre del establecimiento, generando la clausura inmediata y la pérdida de la fuente de trabajo de los actores. No resulta lógico pretender que este hecho no debe ser tenido en cuenta porque se trató de un órgano incompetente. Es parte del Gobierno Departamental de Maldonado. Señaló que yerra la Sala al concluir que no se advierte que se haya habilitado el funcionamiento de otro comercio ubicado en la misma manzana 378 de la Barra (zona residencial temporal) como lo estaba el comercio Belú Beluá, pues existen múltiples comercios gastronómicos que obtuvieron su permiso para funcionar. De la pieza de prueba del TCA surge, a fs. 27, que el Restaurante Hernán Taiana fue catalogado como “no viable” por ubicarse en zona de residencia temporal, a pesar de lo cual, obtuvo la autorización. A fs. 37 a 39 de dicha pieza surge que “Pizza 10” obtuvo habilitación, no obstante ubicarse en zona residencial temporal. La manzana del establecimiento de los actores es un dato irrelevante. Esos comercios, al igual que el de los accionantes, fueron catalogados como “no viables” por estar en zona de residencia temporaria y aun así pudieron funcionar porque la Junta de San Carlos les concedió la autorización. Sostuvo que si bien la impugnada aseveró que todos esos comercios contaban con el informe favorable de CAZIC y de Dirección General de Higiene y Protección Ambiental en atención a la escala de los comercios (a diferencia del comercio “BELÚ BELUÁ”), soslayó advertir que, concretamente, en este punto, es que se produce la desigualdad. Aseveró que surgen elemen-tos de sobra para considerar que el establecimiento de los actores merecía el mismo tratamiento que los restantes que obtuvieron permisos para funcionar. De la testimonial, tanto de obrados como de la diligenciada ante el TCA, emerge que el de los actores es un comercio de pequeñas dimensiones, de lo que también dan cuenta las fotografías (fs. 22 del expediente administrativo ante la Junta de San Carlos). Concluyó que la Sala violó de forma grosera las reglas legales de valoración de la prueba, en tanto no solo no valoró el cúmulo probatorio que surge de autos, en las que múltiples estableci-mientos, estando en la misma situación que los actores, tuvieron la satisfacción de su interés (tratamiento desigual), sino que interpretó de forma incorrecta las declaraciones vertidas en la prueba testimonial que dan cuenta de la pequeña escala del establecimiento y sus características de bajo impacto. La prueba aportada conduce a concluir que hubo un ejercicio arbitrario del poder discrecional de la Administración en el otorgamiento de permisos precarios y revocables a establecimientos gastronómicos en la localidad de La Barra, siendo la excepción impuesta a los actores una vulneración al principio de igualdad y buena fe. c) Asimismo, acerca de la alegada violación del principio de igualdad, denunció una contradicción manifiesta de la impugnada, cuando entiende que, aun de considerarse verificada la referida violación, los daños no pueden ser amparados por no existir nexo causal entre ellos y la decisión de la demandada de impedir la habilitación del comercio. Al respecto, expresó que si surge probado que la Administración actuó en violación al principio de igualdad, no cabe duda entonces, que existió un nexo causal entre dicho actuar y los daños reclamados, ya que a causa de ese actuar discrecional y arbitrario de la Administración, que en ejercicio de una función fuera de la órbita compe-tencial, dispuso la clausura del establecimiento gastronómico, es evidente que esta acción fue la causa generatriz que provocó los daños y perjuicios patrimo-niales y extrapatrimoniales que los actores reclaman. De no haber existido el acto que dispuso la clausura del establecimiento, los actores habrían continuado con el proyecto gastronómico y no se habrían generado las pérdidas patrimoniales que se reclaman, ni tampoco el menoscabo moral. En suma, solicitó que se acoja el recurso de casación interpuesto y se case la sentencia impugnada. IV) Conferido el traslado correspondiente, fue evacuado en tiempo y forma por la parte demandada, mediante escrito obrante a fs. 438/444 vto., en el que abogó por el rechazo del recurso deducido. V) El Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4to. Turno ordenó franquear el recurso interpuesto (fs. 445) y los autos fueron recibidos por este Cuerpo el 8 de setiembre de 2021 (fs. 449). VI) Por Decreto No. 1033 de fecha 5 de octubre de 2021, se ordenó el pase a estudio de la presente causa y autos para sentencia (fs. 451). VII) Durante el estudio de la causa se produjo el cese del Sr. Ministro Dr. Luis Tosi Boeri como integrante de la Suprema Corte de Justicia. Tras los trámites de estilo, en el sorteo realizado el 16 de diciembre de 2021, el azar designó a la Sra. Ministra Dra. Cecilia Schroeder para integrar la Corte (fs. 459). VIII) Culminado el estudio, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, debidamente integrada y por unanimidad, desestimará el recurso de casación interpuesto, en mérito a los fundamentos que serán expuestos a continuación. II) El caso de autos . II.I) Surge de estas actua-ciones que en el año 2010 los aquí actores, Patricia García y Rafael Pucciano, instalaron en el inmueble de la primera, sito en la manzana 378, calle 1 esquina Atajo de La Barra – Maldonado, un restaurante llamado “Belú Beluá”, sin habilitación municipal. El 11 de febrero de 2011 la Intendencia concedió un plazo de 48 hrs. a la Sra. García a efectos de regularizar la situación. Acto seguido, García presentó ante el Municipio referido la solicitud de un permiso, precario y revocable, para instalar el negocio referido, reconociendo que, de acuerdo con la Ordenanza Territorial Departamental, el inmueble donde ya funcionaba el local gastronómico se encontraba fuera de la zona comercial. La Comisión Asesora de Zonificación de Industria y Comercio (CAZIC), en informe de fecha 14 de febrero de 2011, sugirió no conceder el permiso, debido a la ubicación del inmueble (zona residencial temporaria, que no admite la instalación de comercios, según las ordenanzas Nos. 182 y 183 de 1998 y el Decreto No. 3.338). El 22 de marzo de 2011, García compareció nuevamente en el trámite adminis-trativo, ocasión en la que reconoció que la ubicación de su inmueble no se ajustaba a la normativa que le permitiría instalar el restaurante en cuestión, pero comunicó que, no obstante ello, desde enero de 2011 estaba funcionando, describió que se trataba de un establecimiento de escasas dimensiones (entre ocho y diez mesas, para veinte comensales, una moza) y solicitó que se le concediera la habilitación de forma excepcional, como se ha hecho con otros comercios de la misma zona. El 29 de abril de 2011, el Municipio de San Carlos dictó la Resolución No. 03055/2011 por la que se denegó la solicitud de la Sra. García y se ordenó la clausura del establecimiento (el cierre definitivo se verificó tiempo más tarde, el 31 de enero de 2012, véase fs. 184). Contra el referido acto administrativo, García interpuso recursos de reposición y apelación para ante el Intendente de Maldonado. Desestimados ambos medios impugnativos, los actores promovieron demanda de nulidad ante el TCA, organismo que amparó la pretensión anulatoria por razones forma-les. En efecto, según entendió el TCA en Sentencia No. 319/2016 de fecha 24 de mayo de 2016 (acordonado Ficha No. 195/2012), el Municipio de San Carlos no es competente para resolver sobre la habilitación de establecimientos comerciales, función que corresponde a las atribuciones del Intendente de Maldonado. El TCA anuló, pues, el acto administrativo impugnado, por constatar el referido vicio formal (violación a las reglas de competencia), sin analizar el fondo del asunto. II.II) En el presente proce-so, los actores, Patricia García y Rafael Pucciano (titulares del emprendimiento en cuestión), promovieron demanda reparatoria patrimonial contra la Intendencia de Maldonado, mediante la que pretendieron el resarcimiento de los daños y perjuicios causados por la Resolución No. 03055/2011, dictada por el Municipio de San Carlos, por la cual se denegara a los accionantes la autorización para explotar un local gastronómico en La Barra – Maldonado, acto administrativo que fuera anulado por el TCA mediante Sentencia No. 319/2016. Los actores fundaron su pretensión en la sentencia anulatoria del TCA, invocando que corresponde reparar los daños causados por el cierre del establecimiento ordenado por un órgano incompetente. Además, alegaron que, al no conceder el permiso precario y revocable, el Gobierno Departamental les dio un trato inequitativo, violatorio del principio de igualdad, pues otros comercios sitos en la misma zona que el “Belú Beluá” sí obtuvieron permisos excepcionales. La co-actora Patricia García demandó por concepto de daño emergente el reintegro de las inversiones efectuadas en el inmueble, los intereses bancarios abonados en virtud de un préstamo contraído para hacer frente a tales inver-siones, la indemnización por despido pagada a la moza que trabajó en el negocio, la inversión en publicidad y la contratación de músicos, todo lo cual estimó en $1.073.030. Reclamó, además, lucro cesante, consistente en las ganancias que se dejaron de obtener como consecuencia de la clausura dispuesta por el Municipio de San Carlos, rubro que tasó en $5.203.100. Finalmente, peticionó el resarcimiento del daño moral padecido, que fijó en la suma de $500.000. Por su parte, el co-actor Rafael Pucciano reclamó por concepto de daño emergente el valor un vehículo automotor que debió enajenar para pagar las deudas originadas en la inversión en el restaurante y los intereses bancarios abonados en virtud de un préstamo contraído para pagar deudas del establecimiento, lo que totaliza $480.500. A su vez, reclamó por el daño moral padecido, la suma de $300.000. II.III) La sentencia de primera instancia hizo lugar parcialmente a la demanda, condenando al organismo demandado a indemnizar el daño moral padecido por los actores, que estimó en $300.000 para García y $150.000 para Pucciano, con reajuste e interés desde la fecha de la promoción de la demanda ante el TCA. Desestimó, en cambio, los distintos rubros componentes del daño emergente y el lucro cesante reclamados por los accionantes, en algunos casos por falta de prueba del daño y en otros por falta de nexo causal con el actuar de la Administración. II.IV) Por su parte, el órgano de alzada, en la sentencia aquí impugnada, revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, desestimó íntegramente la demanda. En lo medular, la Sala comenzó por señalar que la acción reparatoria patrimonial no constituye una fase de ejecución de la sentencia de anulación dictada por el TCA. Agregó que, en el caso, el TCA anuló el acto por razones de forma, sin haberse pronunciado sobre el mérito. De todos modos, indicó la Sala, existió dictamen del órgano competente (Intendente de Maldonado), quien al resolver el recurso de apelación interpuesto por los actores entendió que el permiso no era procedente por ubicarse el restaurante fuera de la zona comercial. Sentadas tales bases, el Tribunal ingresó al mérito del asunto. Recordó que, según lo dispuesto por el Decreto Departamental No. 3.338, para instalar establecimientos industriales y comerciales, es obligatorio gestionar ante la Inten-dencia la correspondiente solicitud previa de ubicación, estando a lo que ésta resuelva en cuanto a la admisión del establecimiento en la zona, condiciones de seguridad e higiene, etc. La referida normativa, apuntó, específi-camente consigna que todos los establecimientos deberán poseer para su funcionamiento habilitación correspon-diente expedida por la Intendencia. Además, dijo, el decreto dispone que, para su aplicación, el departamento se dividirá en zonas, división que fue concretada por las Resoluciones Nos. 182 y 183 de 1998, que distinguieron las siguientes: centro, subcentro, resi-dencial, residencial mixta, residencial temporal, subur-bano, rural y protegida. Señaló el ad quem que el restaurante de autos se ubica en zona “residencial temporal”, es decir, una zona cuyo uso principal es la habitación de la población estacional que solo puede alojar actividades residenciales. Por tanto, anotó, debe concluirse que las decisiones tanto del Municipio de San Carlos (previa consulta con CAZIC) como del Intendente de Maldonado, que denegaron la habilitación del empren-dimiento comercial, son correctas. Sostuvo la Sala que los daños y perjuicios que pudiere haber ocasionado tal decisión (otorgamiento de préstamos para inversión del local y compra de maquinaria correspondiente, inversión en publicidad, pérdida de ingresos por denegatoria de la autorización de la explotación comercial, daño moral, etc.) son exclusivamente de responsabilidad de los actores, quienes no cumplieron con la normativa refe-rida, al no aguardar la habilitación del comercio por la autoridad competente para poder funcionar. Concluyó entonces el Tribunal que no hay nexo causal entre lo resuelto por el TCA y los daños y perjuicios reclamados en el presente proceso reparatorio patrimonial, en tanto no fue el acto administrativo anulado lo que impidió la explotación comercial, sino la reglamentación correspondiente. En una segunda línea argumental, la sentencia impugnada rechazó la pretendida violación del principio constitucional de igualdad. Indicó al respecto que, para que prosperara el agravio articulado en base a la violación del principio de igualdad, debía probarse que la demandada ante dos situaciones exactamente iguales decidió en forma diferente, en forma arbitraria. Para efectuar la comparación, estimó la Sala, no pueden resultar decisivas las restantes habilitaciones conce-didas para instalar comercios en zona no comercial por el Municipio de San Carlos, por la circunstancia relevada por el TCA: el referido órgano no tiene competencia para ello. Los términos de la comparación, dijo, deberían ser las habilitaciones concedidas por el Intendente y la que éste denegó a los actores. Sin perjuicio de lo anterior, señaló el Tribunal que, aun si se estuviera a las habilitaciones concedidas por el Municipio de San Carlos, tampoco se advierte que los actores hayan recibido un trato inequitativo. Ello por cuanto, las diferentes habilitaciones resueltas por el Municipio de San Carlos refieren a emprendimientos emplazados en diferentes zonas no comerciales, ubicadas en zona distinta a la manzana 378 de la Barra (zona residencial temporal) y todos contaban con el informe favorable de CAZIC y de Dirección General de Higiene y Protección Ambiental en atención a la escala de los comercios (a diferencia del negocio de los actores). Por último, manifestó la Sala que tampoco se advierte la existencia de nexo causal entre los daños reclamados y la alegada violación del principio de igualdad, pues fue la actora quien incumplió la normativa respectiva y comenzó la explotación comercial sin aguardar la habilitación de la autoridad administrativa correspondiente. II.V) Contra la sentencia que viene de reseñarse, interpuso recurso de casación la parte actora, en el que expresó los agravios que de seguido se analizarán, los que se resumen en dos: i) la incorrecta conclusión de la Sala según la cual no existió nexo causal entre el acto administrativo anulado por el TCA y los daños reclamados por los promotores; ii) la errónea valoración de la prueba respecto a la infracción del principio de igualdad. III) Agravio relativo al nexo causal entre el acto administrativo anulado por el TCA y los daños reclamados por los actores . III.I) Los recurrentes expresaron agravio, en primer lugar, por la cir-cunstancia de que la Sala no reconociera la existencia de nexo causal entre el acto anulado por el TCA y los daños cuya reparación reclamaron. Estimaron que el Tribunal de Apelaciones, al cuestionar el nexo causal entre la anulación dispuesta por el TCA y los daños invocados, infringió las normas contenidas en los arts. 309 a 312 de la Constitución. En ese sentido, aseguraron que, la anulación jurisdiccional del acto administrativo que dispuso la clausura del local, aunque haya sido por vicios formales, provoca la repristinación de lo actuado; por el efecto constitutivo y declarativo de la sentencia anulatoria, el órgano jurisdiccional reconoce determinada vulneración de la Regla de Derecho y, a su vez, extingue los efectos jurídicos del acto administrativo. Insistieron en que hubo una directa vinculación entre el acto de la Administración que dispuso no hacer lugar a lo solicitado y la clausura del establecimiento gastro-nómico y los daños causados a los actores. III.II) Conforme habrá de exponerse, los Sres. Ministros Dres. Elena Martínez, Tabaré Sosa Aguirre, Cecilia Schroeder y el redactor, estiman que el agravio en examen no resulta de recibo, en tanto consideran que, efectivamente, no se verifica nexo causal entre la conducta de la Administración (el acto administrativo de clausura que fuera anulado por el TCA) y los daños reclamados por los actores en la presente causa. Por el contrario, la Sra. Ministra Dra. Bernadette Minvielle estima que el agravio ensayado por los promotores en relación al nexo causal resulta de recibo; no obstante lo cual, rechazará la pretensión de condena formulada por los actores, por considerar que los daños por ellos reclamados no han sido puntualmente acreditados. En lo sucesivo, se desa-rrollarán los fundamentos en base a los cuales se arriba a las precedentes conclusiones. III.III) Como se adelantó, los Sres. Ministros Dres. Martínez, Sosa Aguirre, Schroeder y el redactor, coinciden con la conclusión de la Sala relativa a que, en la especie, no se verifica nexo causal entre la conducta de la Administración y los daños reclamados por los actores. Llegan a esa conclusión a partir del razonamiento que expondrán a continuación, que no resulta totalmente coincidente con la fundamentación expuesta por el Tribunal de Apelaciones. En lo inicial, huelga señalar que es exacto que, de regla, la eficacia ex tunc de la anulación del acto administrativo impone volver las cosas al estado anterior al dictado del acto anulado (véase en tal sentido: Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2do. Turno Sentencias Nos. 58/2019, disponible en BJN , y 73/2016, publicada en LJU c. 17249; Sayagués Laso, E., Tratado de Derecho Administrativo , T. II, s/e, Montevideo, 1974, págs. 595/596; Giorgi, H., El contencioso administrativo de anulación , Facultad de Derecho, Montevideo, 1958, pág. 292; Cajarville, J.P., Sobre Derecho Administrativo , T. II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 641/642). Sin embargo, no puede soslayarse que, en el presente caso, tal repristinación determina la vuelta a un estado de cosas ilegítimo y no al disfrute de una habilitación para funcionar (como parece sostener la recurrente). En efecto, está exiliado de toda discusión que el restaurante “Belú Beluá” comenzó a funcionar a fines de 2010 sin la necesaria y correspondiente habilitación municipal para ello. El Municipio de San Carlos, por la misma resolución que denegó la solicitud de habilitación formulada por la co-actora Patricia García, ordenó cerrar el estable-cimiento. Ese acto administrativo fue anulado por el TCA por razones formales (en concreto: por haber sido dictado por un órgano incompetente). Cabe preguntarse, enton-ces, a qué situación deben ser repuestos los actores tras la anulación del acto referido. Y la respuesta, a juicio de los mencionados Sres. Ministros, es que los promotores siguen sin poder explotar un establecimiento gastronómico hasta tanto no obtengan la habilitación municipal necesaria para ello. Dicho en otras palabras: la anulación del acto administrativo dispuesta por el TCA no equivale ni determina que los actores obtengan el permiso que necesitan para poder funcionar. Los promotores reclaman la reparación que habría correspondido en caso de que la Administración hubiera debido conceder un permiso y, de manera ilegítima, lo hubiera denegado. Sin embargo, esa consecuencia no deriva de la anulación dispuesta, ni es ése el caso aquí ventilado. En tal sentido, huelga recordar que los daños y perjuicios reclamados por los accionantes en su demanda son los derivados de la privación de continuar la explotación del local comercial, no los ocasionados por la irregularidad formal incurrida por la Administración. Se trata de una pretensión de indemnización de daños que son ajenos al vicio del acto administrativo, declarado en sede jurisdiccional con calidad de cosa juzgada. De esta manera, a juicio de los Sres. Ministros Dres. Martínez, Sosa Aguirre, Schroeder y el redactor, resulta claro que no existe vinculación entre el acto administrativo anulado por el TCA y los daños reclamados por los actores, los que, en puridad, derivan de su propia conducta, al haberse instalado en zona no habilitada y comenzar a funcionar sin la habilitación municipal correspondiente. Cabe reiterar que son los propios accionantes los que insisten en su interés en obtener un “permiso precario y revocable”, de manera excepcional, pues admiten que su inmueble está fuera de la zona comercial. O sea, es un hecho no discutido que los actores instalaron -sin permiso municipal- un restaurante en una zona no habilitada. De esta manera, es posible advertir que el hecho disparador que detonó el acto administrativo de clausura del local gastronómico (luego anulado por el TCA), fue la conducta ilícita de la propia parte actora, al instalarse en zona prohibida por la normativa departamental para desarrollar emprendi-mientos comerciales. Lo expuesto hasta aquí no significa examinar la legitimidad material del acto administrativo, el que, como se anotó, fue anulado por el TCA, único órgano constitucionalmente competente para entender en las demandas de nulidad de actos adminis-trativos (art. 309 de la Constitución de la República). En este sentido, se coincide con lo que planteará más adelante la Sra. Ministra Dra. Minvielle respecto a que, cuando se promueve la acción reparatoria con carácter posterior a la anulación del acto por el TCA, sea por razones formales (como en este caso), como por razones de mérito, no corresponde, a efectos de resolver el objeto del corriente, abrir juicio acerca del mérito del acto administrativo atacado. El objeto de la acción reparatoria patrimonial será el resarcimiento de los daños y perjuicios que se hayan producido por efecto directo e inmediato de la resolución impugnada y anulada, o sea, de aquellos daños que tuvieran conexión causal con dicho acto administrativo. Por lo tanto, el objeto de dicho proceso será el análisis de la existencia de los daños y perjuicios reclamados, su determinación y cuantía, así como el nexo causal entre los daños invocados y la resolución administrativa anulada por el TCA. Entonces, la conclusión desestimatoria del recurso de casación a la que arriban los Sres. Ministros Dres. Martínez, Sosa Aguirre, Schroeder y el redactor, no deriva del examen de la legitimidad material del acto administrativo emanado del Municipio de San Carlos, sino del análisis de la relación de causalidad entre dicho acto -que se invoca como causante del daño- y los concretos daños y perjuicios reclamados por los promotores. A los efectos de esta-blecer el nexo causal entre dicha resolución administrativa y los daños reclamados, debe examinarse, como en todo caso en el que se invoque responsabilidad por hecho ilícito, si concurre alguna eximente de responsabilidad. De esta manera, el abor-daje del nexo causal conlleva revisar no solo la conducta del ofensor, sino también la del propio damnificado (además de, eventualmente, el caso fortuito o fuerza mayor y el hecho de un tercero). Y es aquí donde gravita, en el presente caso, la figura del “hecho de la víctima”. Es un valor entendido en doctrina y jurisprudencia que dicha eximente de responsabilidad, para que pueda prosperar, debe haber sido causa del daño y estar en relación de causalidad con el evento dañoso; vale decir, que el perjuicio o daño haya sido causado por la víctima en todo o en parte (Cfme. Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 394/2013; Gamarra, Jorge, Tratado de Derecho Civil Uruguayo , T. XIX, FCU, Montevideo, 2009, págs. 331/337; Gamarra Santa Cruz, Raúl, “Culpa o hecho de la víctima”, en ADCU, T. XXIII, pág. 689). Pues bien, en la especie, se estima que la conducta observada por la parte actora, instalando un restaurante sin autorización previa y en una zona prohibida para desarrollar emprendimientos comerciales, fue la causa eficiente y única que provocó los daños y perjuicios que los accionantes invocan como padecidos. Es decir, si los accionantes padecieron ciertos daños (por los cuales reclaman), ello fue a causa de su exclusiva conducta. Lo que desencadena el daño invocado no es el acto administrativo de clausura del local gastronómico, sino la conducta previa de la damnificada, la que -por sí sola- resulta eficiente para explicar la totalidad de la cadena de sucesos posteriores (entre ellos, el acto de clausura). Así las cosas, concluyen los Sres. Ministros Dres. Martínez, Sosa Aguirre, Schroeder y el redactor, que ha sido la parte actora la que concurrió, con su conducta activa, previa y culposa, a la producción de los daños alegados en su demanda, “rompiéndose” de este modo el vínculo o ligamen con el acto administrativo que aquélla invocara como productor de los daños reclamados. III.IV) Como fundamento par-ticular, la Sra. Ministra Dra. Martínez considera que resulta trasladable a la presente causa, con la natural adecuación del caso, el razonamiento expuesto por la Corte -en mayoría- en Sentencia No. 288/2018 (con los votos de los Dres. Chediak, Hounie, França y Martínez), ante una situación en la que también se debatía acerca de la verificación del nexo causal en supuestos en los que la anulación del acto administrativo (productor del daño que se alegaba) fue anulado por el TCA por razones de forma. En dicha ocasión, señaló la mayoría de la Corte: “ Ausencia de daño resarcible. (...) a criterio de los Sres. Ministros que integran la mayoría, el rechazo del recurso se impone . (...) Esto es, en la medida en que el régimen de descanso semanal que el M.T.S.S. impusiera a Equital S.A. no es otro que el legalmente debido, no se verifica un supuesto de daño resarcible. En efecto, si durante el período objeto de reclamo (1º de marzo de 2009 a julio de 2011), Equital S.A. tuvo que instrumentar un régimen efectivo de trabajo semanal de 44 horas, en realidad, no hizo más que cumplir con el régimen legalmente establecido, lo cual no puede generar daño resarcible alguno. El acto anulado por el T.C.A. por razones formales impuso a Equital S.A. un hacer que no era otro que el hacer legalmente debido: corregir el régimen de trabajo semanal que aplicaba a buena parte de su plantilla de trabajadores. En consecuencia, si la recurrente sufrió algún menoscabo patrimonial por tal proceder, tal menoscabo fue causado, en definitiva, por su propia conducta previa. Como lo enseña Gamarra: ‘ tampoco es daño en sentido jurídico el que un sujeto se causa a sí mismo, porque en la noción jurídica debe referirse a un sujeto diverso al que produce la pérdida’ (cf. GAMARRA, Jorge, ‘ Tratado de Derecho Civil Uruguayo ’ , T. XIX, FCU, 2a ed., pág. 237). Como lo puso de relieve tempranamente en la causa el M.T.S.S.: mal podría Equital S.A. tener derecho, como pretende, a que el Estado se hiciera cargo del costo de implantar un régimen de limitación del tiempo de trabajo que era el legalmente debido. En este sentido, resulta por demás llamativo que en la demanda no se hizo referencia a la circunstancia de que la anulación del acto administrativo cuestionado lo fue por vicio de forma (falta de vista previa), no de fondo. Ciertamente, no puede existir duda alguna en punto a los efectos ‘ex-tunc’ de la sentencia dictada por el T.C.A., de tal modo que al ser anulado el acto se considera como no dictado respecto a las consecuencias que hubieren derivado, ya que resulta retroactivamente extinguido por la decisión jurisdiccional (cf. SAYAGUES LASO, Enrique, ‘ Tratado de Derecho Administrativo’ , Tomo II, Edic. actualizada, pág. 549 y sentencia de la S.C.J. 258/94). Empero, en el caso, el hecho de que se haya declarado la nulidad por ausencia de requisitos formales, como era la vista previa, tiene incuestionable incidencia en punto al reclamo planteado por la empresa actora. Ello, por cuanto el vicio formal relevado por el T.C.A. no involucró pronunciamiento sobre la legalidad sustantiva del acto otrora objetado ”. III.V) Asimismo, también como fundamento particular, la Sra. Ministra Dra. Schroeder señala que la consecuencia de que el TCA no se haya pronunciado sobre el mérito y haya anulado el acto por razones formales, implica en este caso la necesidad del dictado de un nuevo acto formalmente regular, cuyo mérito podrá discutirse después y a partir del dictado de ese nuevo acto. En efecto, una vez declarada la nulidad por razones formales, la situación jurídica del administrado y del órgano estatal será la misma que antes de dictado el acto, por el efecto ex tunc de la anulación. No significa en este caso, que los accionantes queden eximidos de la obtención de la autorización previa por la autoridad competente para poder explotar el local. A su vez, implica que la Administración debe dictar un acto válido que resuelva la petición realizada en vía administrativa, ya que la anulación por razones formales deja a las partes en dicho estado. Por consecuencia de lo anterior, estima la referida Sra. Ministra que no es procedente el reclamo por indemnización de daño moral relacionado con la privación de desarrollar su actividad comercial, cuestión de mérito a la que no corresponde ingresar. Queda vedado al tribunal llamado a resolver acerca de la acción reparatoria patrimonial el análisis del mérito de la resolución administrativa impugnada ante el TCA, que en este caso es una “no-resolución” por ser inválida por razones formales (según la sentencia dictada por aquél órgano jurisdiccional), con la consecuencia de la necesidad del dictado de un acto válido frente a una petición formulada y no resuelta (o que se tiene por no resuelta, por haberlo hecho un órgano incompetente). Apunta que el daño moral que se reclamó no fue por la falta de servicio incurrida al dictar un acto por un órgano incompetente, con la consiguiente demora en obtener una resolución válida desde el punto de vista formal. Ésta sería -en todo caso- la situación generada con el dictado de un acto formalmente irregular, quedando pendiente el dictado de un nuevo acto válido que sea pasible en su caso, de ser cuestionado por razones de mérito, lo que no parece haber ocurrido. Dada esa situación y anulado en definitiva dicho acto, el afectado podrá movilizar la reparatoria patrimonial derivada de la ilegitimidad declarada, esta vez, por razones de mérito. Siempre a juicio de la Sra. Ministra Dra. Schroeder, la circunstancia de que la decisión de cierre del establecimiento sea inválida por haberse dispuesto por órgano incompetente, no coloca en este caso al comerciante en situación de proseguir con su actividad sin más, dada la especial situación de que, para poder funcionar, tiene que obtener previamente autorización emanada del órgano competente, en este caso, el Intendente. Y no puede considerarse cumplida esta actividad con la resolución que resolvió el recurso de apelación, tal como lo expondrá la Sra. Ministra Dra. Minvielle más adelante en este pronunciamiento. Sin perjuicio de lo anterior, agrega la Sra. Ministra Dra. Schroeder que, para el caso de que no se compartiera lo antedicho, de todos modos entiende que el daño moral no fue debidamente probado, incumpliendo la parte actora su carga. Con relación al daño emergente, considera la referida Sra. Ministra que el daño material en este caso no resulta indemnizable, puesto que los actores iniciaron y consumaron todo el proceso de acondicionamiento del local, compra de insumos y contratación de personal, así como la propia explotación comercial, con conciencia y voluntad de la necesidad de obtener una habilitación previa (como corresponde a la naturaleza propia de toda autorización) por parte de la autoridad departamental y, por tanto, asumieron el riesgo de que todo el negocio naufrague por la falta de autorización para realizarlo, debiendo reencauzar todo esos insumos hacia otro emprendimiento, como de hecho hicieron. Respecto al lucro cesante, estima la mencionada Sra. Magistrada que cabe realizar las siguientes puntualizaciones: Para poder reclamar lucro cesante, debe existir certeza acerca de la pérdida de ganancia (que la condena viene a reparar) y, en el caso, la anulación del acto por el TCA no opera como “concesión sustitutiva” de la que no se le dio a los promotores por parte de la Administración. Por consiguiente, los accionantes siguen estando, desde el principio y a futuro, -hasta que les sea concedida eventualmente la autorización por la autoridad competente-, en situación de mera expectativa y no de verdadero derecho a generar beneficios económicos ciertos. No pueden reclamar lucro cesante, desde que, colocados por la decisión anulatoria en el estado anterior al dictado del acto administrativo impugnado, no estarían en condiciones de seguir funcio-nando. Debían aguardar -en todo caso- hasta obtener la habilitación para después reanudar su actividad, sin derecho a seguir funcionando en estado de infracción, es decir, sin autorización. La autorización -como corresponde a su naturaleza- es de carácter previo a la actividad de cuyos beneficios los recurrentes entienden se les privó. Sin ella, los beneficios no se pueden producir. Es un hecho confeso y surge de los antecedentes administrativos, que los promotores, con conciencia y voluntad, a su riesgo, comenzaron la explotación de un local gastronómico sin estar habilitados, conociendo que además existía el obstáculo relativo a la zona en la que se encontraba el local comercial (residencial temporal). No suspendieron su actividad luego de haber sido intimados a ello y a que en 48 horas realizaran el trámite de regularización. Recién un mes después, se planteó una solicitud ante el Municipio de San Carlos, que fue denegada en el mes de abril siguiente, con orden de cierre del local. La resolución fue recurrida -no obstante continuar en actividad, en desacato con lo ordenado- hasta que en enero de 2012 el Intendente dictó resolución no haciendo lugar a la apelación deducida. Concluye la mencionada Sra. Ministra que la obtención del permiso o autori-zación para funcionar debe ser necesariamente un trámite anterior al comienzo de la actividad; eso lo sabían los actores y, sin embargo, decidieron iniciar la actividad de manera clandestina y solo iniciaron los trámites debidos a partir de la intimación realizada luego de constatar la irregularidad de la explotación comercial que se estaba realizando. En suma, por los diversos fundamentos indicados, la Dra. Schroeder se pronuncia por desestimar el agravio de la parte actora. III.VI) Por su parte, y tal como fuera adelantado, la Sra. Ministra Dra. Minvielle estima que el planteo ensayado por los promotores en relación a la existencia de nexo causal resulta de recibo. Ello no obstante, se pronunciará –por otros fundamentos- por confirmar el fallo desestimatorio atacado, por entender que la parte actora no ha acreditado los daños reclamados, conforme se indicará. Señala la Sra. Ministra Dra. Minvielle que el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4to. Turno destacó en su sentencia que “En el caso la ilegitimidad del acto derivó de un vicio no sustancial, que consistió en la incompetencia que tenía el Municipio de San Carlos en resolver sobre la autorización del establecimiento comercial propiedad de la actora”. Anota la referida Sra. Ministra que es cierto que el TCA anuló el acto administrativo por razones adjetivas o de rito y que, eventualmente, resulta posible la recomposición del obrar administrativo mediante el dictado de un acto, sustituto al anulado y conforme a Derecho. Pero, agrega, también es cierto que, tal como ella ha tenido oportunidad de expresar en discordia extendida en Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 288/2018, que por aplicación del art. 312 de la Constitución de la República, al optar el justiciable por ocurrir primero a la vía contencioso-anulatoria a impugnar el acto administrativo lesivo de su esfera jurídica personal y obtener una sentencia anulatoria favorable, al Juez de la reparación no le es posible reeditar el debate jurisdiccional de legalidad del obrar administrativo so pretexto de insuficiencia o incongruencia por restric-ción del fallo anulatorio del TCA. No puede valorar el peso de dicha ilegalidad o el ámbito en que se ha producido. Apunta que, tal como sostenía el Prof. Dr. Luis Torello en sus clases de Derecho Procesal en la UDELAR, se da una suerte de formación progresiva de la sentencia, donde la cuestión sobre la legitimidad viene decidida en forma prejudicial y de manera absoluta por otro órgano (TCA), correspon-diéndole sólo a la Justicia Ordinaria determinar la existencia del daño y su nexo causal. Al optar el administrado por la previa vía anulatoria y obtener al final del camino un fallo favorable a su interés personal –como sucede en el caso que nos ocupa- el Juez en el proceso reparatorio patrimonial está formalmente “atado” por el juicio de ilegitimidad formulado por el TCA, sin poder ingresar a medir la razón –formal o sustancial- de la ilegalidad declarada. Únicamente compete a la Justicia Ordinaria la condena y determinación (“liquidación”) de los daños y perjuicios irrogados por la ejecución del acto administrativo y el nexo causal con el acto administrativo anulado. En tal sentido, señalaba Giorgi que, cuando se promueve el contencioso de reparación ante la justicia ordinaria, previa anulación del acto administrativo, debe entenderse que el objeto de la acción no se limita a la determinación del daño causado exclusivamente –liquidación de daños y perjui-cios- sino que la acción persigue, en primer término, previamente, la condena de la Administración (Cfme. Giorgi, Héctor, El contencioso administrativo de anulación , Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, pág. 85; véase también, del mismo autor: “El contencioso administrativo de anulación”, en Giorgi, H., Obras y dictámenes. Recopilación , La Ley Uruguay, Montevideo, 2010, pág. 751). Como señala también el Prof. Durán Martínez, si se opta por iniciar la acción de nulidad se puede iniciar luego la acción reparatoria si el Tribunal de lo Contencioso Administrativo anula el acto impugnado. En estos casos, el Juez ordinario no puede analizar la legitimidad del acto administrativo que causa el daño pues queda atado por la cosa juzgada de la sentencia anulatoria (Cfme. Durán Martínez, Augusto, Contencioso Administrativo, FCU, Montevideo, 2015, pág. 427). Sostiene la Sra. Ministra Dra. Minvielle que, en este marco, lo que no puede hacer el Juez del reparatorio es subrogar o “completar” el juicio de legalidad que, en el acierto o en el error, formulara el TCA en ocasión del dictado de la sentencia. Desde esta óptica, entien-de que el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4to. Turno en la sentencia impugnada realiza un examen sustancial o de fondo en aspectos del litigio que estaban circunscriptos como orden orgánico de tutela a la competencia del TCA. Y es que lo que no puede hacer la Justicia Ordinaria –desde luego cuando ha mediado la anulación jurisdiccional de un acto administrativo-, es bajo el expediente de determinar la ligazón del menos-cabo patrimonial con el “hecho ilícito”, ni al precisar la existencia o entidad del daño, suplir la carencia de abordaje institucional por el TCA. Más aún si esa actividad jurisdiccional supletoria se dirige, aún sin quererlo, a descartar la existencia de daños provocados por el obrar administrativo irregular con sustento en que, en cuanto al fondo del asunto, asiste razón a la Administración. Véase que, en este supuesto, el Poder Judicial “por anticipado” se está arrogando, excluyentemente, la potestad de examinar la legitimidad del acto ulterior a dictarse en la recomposición administrativa del acto que fuera finalmente anulado, lo que no puede compartirse. Considera la Sra. Ministra Dra. Minvielle que el razonamiento jurídico plasmado en la sentencia impugnada, en definitiva, es el siguiente: el TCA anuló el acto por razones formales, lo que no supone que se haya pronunciado sobre la legitimidad del acto administrativo. En cuanto al fondo del asunto –punto sobre el que no se expidió el TCA- asiste razón a la Administración, por tanto, no existe daño a reparar porque el órgano público se ajustó a Derecho. Ello no puede ser aceptado. La anulación jurisdiccio-nal del acto administrativo por parte del TCA, para mal o para bien, provoca la repristinación de lo actuado. Por efecto constitutivo y declarativo de la sentencia anulatoria suceden dos cosas: el órgano jurisdiccional reconoce determinada conculcación de la Regla de Derecho y, a su vez, extingue los efectos jurídicos del acto administrativo objeto de impugnación. En palabras de Cajarville Peluffo, la anulación de un acto, descripta por sus consecuencias jurídicas, consiste en la supresión definitiva de sus efectos con retroactividad al momento de su perfeccionamiento. Para ello, corresponde resti-tuir en el presente una situación idéntica a la que habría existido si el acto anulado nunca se hubiera dictado (Cfme. Cajarville Peluffo, Juan Pablo, Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Montevideo, 2012, pág. 641). En buen romance, se trata de una ficción jurídica, pues lo que provoca la decisión jurisdiccional es la remoción de los efectos jurídicos agraviantes, creándose un estado de situación tal como si el acto administrativo no hubiera existido en el mundo jurídico. Y ello, particularmente, provoca el retrotraimiento de las actuaciones al momento en el que se configuró el vicio jurídico determinante del amparo de la pretensión anulatoria. Pero sucede que el efecto anulatorio y removedor del fallo del TCA no disipa completamente los “efectos materiales” de la anulación. Los efectos económicos reflejos que impar-taron sobre la esfera personal del administrado deben ser neutralizados en el otro orden orgánico de tutela: la reparación patrimonial. Como enseñaba Viera, la sentencia anulatoria no puede hacer desaparecer el hecho material por todo el tiempo que ha transcurrido, pero sí sus consecuencias jurídicas. Es como si el acto no hubiera ocurrido, se le borra del campo jurídico, ya que no se le puede borrar del campo de la materialidad de los hechos consumados. Sin perjuicio de anotarse, que un acto puede aparejar, además de las consecuencias propias, otras no necesariamente inherentes a él, “reflejas”, entre las que se encuentran los perjuicios patrimoniales que el acto puede haber causado al damnificado. Justamente la sentencia anulatoria lo que no puede anular son las consecuencias patrimoniales, razón por la cual se acude a la Justicia Ordinaria para volver al statu quo anterior mediante el reparatorio (Cfme. Viera, Luis Alberto, “La jurisdicción anulatoria y los actos de eficacia temporal”, en Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración , T. 70, pág. 197). Los administrados normal-mente no logran obtener integral satisfacción con la anulación o revocación por razones de legalidad de los actos administrativos ilegítimos que dañan su esfera jurídica. Mediante el principio de reparación integral del daño, debe dejarse al interesado en la misma situación que si el acto es retirado del mundo jurídico con efecto ex tunc por la sentencia en el caso de la anulación (Cfme. Patritti Isasi, Marcelo y Gómez Leiza, José, “Esquema procedimental y procesal de la contro-versia tributaria en la República Oriental del Uruguay”, en Memorias de las XXIX Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario , Tomo IV, Instituto Boliviano de Estudios Tributarios, Santa Cruz de la Sierra, 2016, págs. 127 y 128). En nuestro caso, apunta la Sra. Ministra Dra. Minvielle, lo que interesa es el momento en el que el acto anulado desplegó efectos jurídicos –léase intervalo consumativo- que refleja el menoscabo patrimonial. Razón por la cual, lo que la Justicia Ordinaria debe examinar es si el acto anulado operó como causa generatriz de un menoscabo patrimonial en la esfera del administrado ganancioso. Todo ello y nada más que ello. En lo concreto, se trata de determinar si la clausura del comercio que dispuso la Resolución No. 03055/2011 fue causa generatriz de un daño resarcible para los actores. Y ello debe decidirse sin ingresar en el análisis de si correspondía o no la clausura; no es posible, en esta instancia reparatoria, enervar la incidencia causal del obrar ilegítimo de la Administración con fundamento en que, de todos modos, dicho cierre era el que había sido compelido adoptar por la Administración con el dictado del acto anulado, cuestión a la que no se ingresó por el vicio formal. En otro pasaje de la sentencia, destaca el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4to. Turno: “En efecto, con fecha 18 de enero de 2012 (fs. 62 del expediente administrativo acordo-nado) el Sr. Intendente resolvió desestimar el recurso oportunamente presentado por los reclamantes contra la decisión No 03055/2011 de fecha 29 de abril de 2011 del Municipio de San Carlos, por considerar que la zona en la cual se pretende instalar el restaurante se encuentra fuera de los límites establecidos para el funcionamiento de locales con destino comercial. Ante ello corresponde concluir que si el órgano competente también se pronun-ció sobre la improcedencia de la habilitación del comer-cio propiedad de los accionantes, con anterioridad al cierre definitivo del establecimiento que motivó los daños y perjuicios reclamados, la inexistencia de nexo causal entre el dictado de la Sentencia del TCA (que anuló el acto únicamente por violación a las reglas de competencia) y los daños reclamados es notoria y evidente” (fs. 412 vto.). La Sra. Ministra Dra. Minvielle no comparte dicho razonamiento de la Sala. En primer lugar, porque como viene de decirse, lo que la Justicia Ordinaria debe examinar es si el acto anulado operó como causa generatriz de un menoscabo patrimonial en la esfera del administrado ganancioso. No distraer la cuestión a que la clausura de todos modos habría operado porque el Intendente (órgano competente) resolvió sobre la improcedencia de la habilitación oportunamente solicitada. Y en segundo lugar, porque el Intendente lo que hizo fue resolver el recurso de apelación en subsidio interpuesto contra el acto que anuló el TCA, en ningún momento resolvió en ejercicio de atribuciones propias, la clausura definitiva del establecimiento (fs. 5 del acordonado tramitado ante el TCA). No puede atribuirse por tanto, al efecto normativo de un acto administrativo, un alcance que excede su parte dispositiva. Motivo por el cual, entiende la referida Magistrada que debe desecharse el razonamiento de la Sala. A su juicio, examinados los autos, definitivamente existe nexo causal. Hay una indisoluble ligazón entre la ejecución del acto anulado en el período en el que surtió efectos y los daños y perjuicios que reclaman los actores. Es evidente que el cierre del comercio se dio a consecuencia del obrar ilegítimo del Municipio de San Carlos. Y el perjuicio material lógicamente deriva de la alineación a lo normativamente exigido por la volición administrativa. Señala la Sra. Ministra Dra. Minvielle que, en este juicio reparatorio patrimonial, a la Justicia Ordinaria le corresponde sólo atender la situación fáctica y material en la que se encontraba el administrado con anterioridad al dictado del acto y no aquella en la que “debía” o “correspondía” que se encontrara si no se hubiera dictado el acto anulado. Debe atenderse, pues, al estado previo exis-tente de los actores y no al que jurídicamente se entiende correspondía. La anulación del acto en cuestión tiene efecto ex tunc , retrotrae las cosas a foja cero, al momento del dictado del acto por el órgano incompetente. Con ello se deben desterrar las consecuencias dañosas materiales provocadas por el acto administrativo en cuestión. No puede acudirse para quebrar el nexo causal entre el acto anulado y los daños, a un acto administrativo que se dicta desesti-mando un recurso contra un acto interdependiente (jurí-dicamente vinculado) con el acto anulado. De lo contrario, esa repristinación no sería completa al hacer pervivir un acto posterior que está alcanzado por el efecto de la anulación al ser subsiguiente al anulado. El acto administrativo anulado prescribió que los actores debían cerrar las puertas de su negocio; por consecuencia, si el acto se reputa inexistente por virtud de su anulación, esa prescripción no desplegó efecto jurídico válido alguno. Con lo cual, el retrotraimiento al estado anterior debe aparejar también la remoción de los efectos materiales provocados por el acto. No puede el Juez del reparatorio patrimonial matizar o desconocer la eficacia material del acto administrativo anulado, con fundamento en que sustancialmente el órgano público tenía razón, por lo que, de no haberse dado aquel defecto formal, los actores habrían resultado perdidosos. Se asiste, de esta forma, a una invasión de competencias, desdibujando las diferencias y roles institucionales de intervención sucesiva entre Justicia Administrativa y Justicia Ordinaria. Siempre a juicio de la Sra. Ministra Dra. Minvielle, el menoscabo sufrido tampoco es generado por la propia conducta del administrado. La situación fáctica previa al dictado del acto era otra, bien distinta a la posterior por obra del acto administrativo que luego fuera anulado. La voluntad del administrado estaba estrecha y seriamente encorsetada por un acto administrativo que le conminó a cerrar el negocio. Ello, naturalmente, implicaba que los actores estuvieran sujetos al aparato coercitivo del Estado, de no seguir las pautas trazadas en la volición administrativa. No hay conducta propia jurídicamente oponible que achacarle. Resalta la mencionada Sra. Ministra que la Corte tiene jurisprudencia firme en el sentido de que el nexo causal constituye “quaestio iuris”, lo que determina que sea pasible de ser examinado en casación. Así se ha sostenido que “(...) la tarea de determinar la existencia del nexo causal es ‘quaestio iuris’ en cuanto construcción jurídica que enlaza o vincula acontecimientos, lo cual habilita a que la Corte en casación pueda revisar la calificación realizada en segunda instancia” (Cfme. Sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 632/2016 y 1.209/2018, entre otras). Lo expuesto lleva a la Sra. Ministra Dra. Minvielle a considerar, contraria-mente a lo sostenido por la Sala y por los restantes Sres. Ministros que suscriben este fallo, que hay nexo causal en el caso a estudio y que, por tanto, corres-ponde ingresar en el análisis de los daños reclamados. A tal respecto, recuerda la Sra. Magistrada que los actores reclamaron como daños a serles resarcidos los gastos en que incurrieron para el establecimiento del negocio, el lucro cesante (lo que dejaron de percibir por la clausura del mismo) y el daño moral que dicen les generó la situación. En relación al menoscabo patrimonial, considera la Sra. Ministra Dra. Minvielle que éste ha sido correctamente desestimado por la Magistrada de primera instancia. Ello en virtud de que, respecto del daño emergente, hay efectivamente una carencia probatoria y, además, en algunos de los rubros pretendidos dentro del daño emergente, no hay incidencia causal entre la compra de los bienes y el acto administrativo declarado nulo. En efecto, los actores decidieron llevar adelante este emprendimiento, compra-ron equipamiento y mobiliario e hicieron refacciones al inmueble, de forma previa a obtener la habilitación correspondiente. Pero con el cierre del local no se vieron privados de ninguno de ellos. Los bienes y equipamiento que dicen haber adquirido han quedado en su poder y las mejoras efectuadas al inmueble de su propiedad quedaron en su propio beneficio, valorizando dicho inmueble con las refacciones realizadas. Respecto de los préstamos bancarios adquiridos, tal como correctamente se analiza en la sentencia de primera instancia, surge de la prueba obrante en autos que no se ha registrado pago de cuotas en el año 2010, por lo que no puede atribuirse vinculación con el actuar de la Administración, que fue posterior en el tiempo. En cuanto al lucro cesante, estima la mencionada Sra. Ministra que los promotores claramente incumplieron con la carga de la prueba que los gravaba. Estimaron un monto del daño en base a proyecciones y cálculos propios, pero desistieron de la prueba pericial oportunamente ofrecida (fs. 311), con lo cual el reclamo quedó reducido a su sola estimación, sin respaldo probatorio alguno, por lo que no corresponde su acogimiento. Finalmente, respecto al daño moral, a diferencia de lo sostenido por la Magistrada de primera instancia, considera la Sra. Ministra Dra. Minvielle que no surge de autos prueba suficiente de la existencia de un grado de aflicción tal por parte de los actores que justifique la condena al pago. Por todo lo señalado, concluye la Sra. Ministra Dra. Minvielle que si bien existe en el caso nexo causal entre el acto de clausura del establecimiento y los daños pretendidos por los actores, corresponde de todos modos confirmar la sentencia de segunda instancia, habida cuenta de la carencia probatoria recientemente señalada. IV) Agravio atinente a la errónea valoración de la prueba en lo relativo a la infracción del principio de igualdad . IV.I) En su demanda, la actora invocó haber sido, ilegítimamente, tratada de manera desigual, pues otros veinte comercios que individualizó a fs. 168 fueron habilitados, no obstante no reunir los requisitos necesarios para ello. En consecuencia, dijo, no existen razones para denegarle el permiso a los reclamantes. Sobre el punto, se expresó en la sentencia impugnada: “ La Sala considera que para que prospere el agravio articulado en base a la violación del principio de igualdad, debe probarse que la demandada ante dos situaciones exactamente iguales decidió en forma diferente en forma arbitraria ” (fs. 413 vto.), situación que estimó no se pudo acreditar en obrados. Además, la Sala entendió que “(...) no hay nexo causal alguno con la decisión de la demandada de impedir la habilitación del emprendimiento comercial con los daños reclamados, porque (...) fue precisamente la actora quien incumplió la normativa respectiva y comenzó la explotación comercial sin aguardar la habilitación de la autoridad administrativa correspondiente ” (fs. 415 vto.). Los argumentos de la recu-rrente se dirigen a cuestionar la valoración efectuada por la Sala acerca de los demás permisos que fueron concedidos por el Municipio de San Carlos y a comparar esas situaciones con la suya propia. Tras ello, la recurrente insiste en que existió nexo causal entre la clausura dispuesta por el Municipio y anulada por el TCA y los daños que reclamó. Sin embargo, la actora no controvierte eficazmente uno de los argumentos fundantes de la decisión: que los daños padecidos y las eventuales ganancias futuras perdidas obedecen a su propia temeraria decisión de haber instalado un negocio para el cual no contaba con la habilitación previa y necesaria. En consecuencia, al no haberse atacado dicho argumento fundante del fallo, el agravio no puede prosperar. IV.II) Sin perjuicio de lo anterior, los Sres. Ministros Dres. Minvielle, Martínez y el redactor, consideran del caso destacar que los precedentes administrativos no son fuente formal de Derecho y no obligan a la Administración. Los actores no eran titulares de un derecho subjetivo a que la Adminis-tración otorgara el permiso, sino de un interés legítimo a que las potestades administrativas se canalizaran de acuerdo con el orden jurídico. El hecho de que se hayan otorgado otros permisos precarios y revocables, no obligaba al órgano público a otorgar sí o sí la habili-tación a los aquí accionantes. Como lo ha afirmado reiteradamente el TCA en su jurisprudencia consolidada: “Sobre la violación del principio de igualdad por discordancia ante lo decidido en situaciones funcionales similares, ha tenido oportunidad de expedirse la Corporación, entre otras, en Sentencia 82/2013 donde en términos trasladables sostuvo que: “... ‘lo decidido antes en casos similares’ (...) no obliga a la Administración a continuar decidiendo en la misma forma a poco que se percate de alguna irregularidad esencial en ese proceder, ni tiene la virtualidad de fundamentar un fallo anulatorio del acto administrativo impugnado. (...) O desde otro ángulo, en tanto se admitiera que ‘El obrar precedente de la Administración, no se erige como constitutivo de una situación jurídica legitimante en el fuero del administrado y restrictiva de la discrecionalidad’ debiéndose tener presente que no todo precedente obliga a actuar del mismo modo, es decir, que no toda actuación anterior tiene fuerza vinculante para el futuro (Sesin, Domingo J. ‘Administración Pública. Actividad Reglada, Discrecional y Técnica. Nuevos Mecanismos de Control Judicial’. Lexis Nexis-Depalma. 2da. Edición. 2004. Pág. 359) (vide: Sentencia Nº 151/2012) (Cfe. Sentencia Nº 82/2013). En consecuencia, aun cuando se admite la razonabilidad y conveniencia de que tratándose de idénticos planteos se impongan idénticas decisiones, lo cierto es que no existe norma legal ni reglamentaria alguna que imponga a la Administración la obligación de seguir o sujetarse a lo decidido de modo ‘precedente’” (Cfme. Sentencia TCA No. 533/2019). IV.III) Finalmente, la Sra. Ministra Dra. Schroeder considera que el agravio acerca de la violación del principio de igualdad no encuentra sustento, en la medida en que no se planteó por parte de la recurrente la situación de otros comercios que funcionen sin habilitación y sin sanción por la omisión, con conocimiento de las autoridades departamentales (situación en la que se encontraba y se encuentra la parte actora, requerida de regularización). Serían comercios que obtuvieron la autorización correspondiente a pesar de estar en la misma zona que la actora, -según alega-, que no la obtuvo. Señala la mencionada Sra. Magistrada que la anulación del acto administrativo resuelta por razones formales (incompetencia del órgano que lo dictó) a la vez que coloca al administrado en la situación anterior al dictado del acto, no lo exime del cumplimiento del deber de tramitar y obtener del órgano competente, la autorización para la explotación de su actividad comercial, al igual que todos los demás. Los recurrentes pretenden un tratamiento diferencial res-pecto a todos los demás que sí tramitaron y obtuvieron sus habilitaciones. En consecuencia, por las distintas razones señaladas, se considera de rechazo el agravio ensayado por la parte actora. V) La conducta procesal de las partes no amerita la especial imposición de sanciones, por lo que las mismas serán distribuidas por su orden (artículo 688 del Código Civil y artículos 56.1 y 279 del C.G.P.). Por los fundamentos expuestos, y en atención a lo establecido en los arts. 268 y concordantes del Código General del Proceso, la Suprema Corte de Justicia FALLA : DESESTÍMASE EL RECURSO DE CASACIÓN INTERPUESTO . SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. HONORARIOS FICTOS A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES: 30 B.P.C. NOTIFÍQUESE Y OPORTUNAMENTE DEVUÉLVASE.