Sentencia Definitiva N° 289/2025

Sentencia No. 289/2025 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Pablo Benítez Ministros Firmantes: Rosario Sapelli, Patricia Hernández y Pablo Benítez Montevideo, 24 de octubre de 2025.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA – AMPARO - MEDICAMENTOS”, IUE 2 - 90908/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por el codemandado Estado – Ministerio de Salud Pública, contra la sentencia definitiva de primera instancia Nº 72/2025, del 15 de octubre de 2025, dictada por la Sra. Jueza Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 4º Turno, Dra. Karen Cuadrado Fernández Chavez (subrogante). RESULTANDO: 1) Por el referido pronunciamiento la Sede de primer grado dispuso: “Condénase al Ministerio de Salud Pública, a que en el plazo de 72 horas, suministre al actor, Sr. AA, el medicamento Zolbetuximab, de acuerdo a las indicaciones formuladas por su médica tratante, y por todo el tiempo que la misma lo determine, bajo apercibimiento de las sanciones previstas por el artículo 9 literal C de la ley 16.011, debiendo el equipo médico tratante informar trimestralmente la evolución del paciente. - Sin especial condenación. ...” (fs. 523). 2) Contra dicha decisión de primer grado se alzó el Estado –Ministerio de Salud Pública (en adelante: MSP) interponiendo recurso de apelación. En apretada síntesis, sostuvo: - En el caso de autos el MSP no actuó con ilegitimidad manifiesta y por tanto la acción de amparo debió ser desestimada en todos sus términos. - El Estado ha dado pleno cumplimiento a Io dispuesto en el art. 44 de la Constitución, en la medida que: a) dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; b) inició diversos procesos de actualización del P.I.A.S. y del F.T.M., pudiendo citarse entre otras las recientes Ordenanzas Ministeriales N° 277 del 19/03/2019, 413 de 12/04/2019, 577 de 22/05/2019, 685 de 05/06/2019, 876 de 19/07/2019, 1003 de 15/08/2019, 1257 de 03/10/2019, 1543 de 19/11/2019, 1706 de 27/12/2019, 172 de 28/02/2020, 173 de 28/02/2020, 1938 de 28/12/2021, 1304 de 20/09/2022, 1960 de 28/12/2022, 1961 de 28/12/2022 y los Decretos N° 196/2021 y 360/2021 del 28/10/2021, así como los convenios para garantizar el acceso a Spinraza; c) estableció un régimen de financiación solidario. garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; d) creó un prestador de salud público (A.S.S.E.). encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Por lo tanto, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizado el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegalidad (como lo hace la sentencia), y mucho menos que la misma sea "manifiesta". - La prestación reclamada en autos “...versa sobre un medicamento no registrado, lo cual contraviene y desconoce lo dispuesto en la legislación vigente ...” (fs. 530 vto.). - No suministrar un medicamento no registrado no constituye una omisión manifiestamente ilegítima. - “… el Ministerio de Salud Pública no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, debiendo por tanto revocarse la condena impuesta” (fs. 536 vto.). En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda de amparo impetrada en autos. 3) Conferido traslado del recurso (Dec. N° 2714/2025, del 20/X/2025, fs. 538), el mismo fue evacuado por el representante de la parte actora, en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 541/544, abogando por el mantenimiento de la decisión impugnada en todos sus términos. 4) Por providencia Nº 2732/2025, del 21 de octubre de 2025, la Sede de primer grado dispuso el franqueo de la vía recursiva promovida para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, sin efecto suspensivo. Los autos fueron recibidos por ésta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 22 de octubre de 2025 (cfme. 549). Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia definitiva de segunda instancia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de confirmar la sentencia de primer grado, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En el subexámine se presentó el Sr. AA, de 76 años de edad, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP). Manifestó ser afiliado de Servicio Médico Integral (SMI) y en abril de 2025 fue sometido a una serie de estudios médicos en virtud de que presentaba anemia crónica. Concretamente, el 29 de abril de 2025 se le practicó VCG, resultando que por debajo del cardias se observó una lesión elevada y ulcerada de unos 3 cm, que sangra en forma espontánea y al mínimo contacto. En dicho estudio se extrajeron muestras que sometidas a Anatomía Patológica mostraron “adenocarcinoma moderadamente diferenciado y ulcerado”, esto es, un cáncer gástrico. El 20 de mayo de 2025, se le practicó cirugía (gastrectomía). Surgede la descripción operatoria que se constata implante peritoneal en cara posterior de antro en pequeña curvatura, y metástasis hepática en segmento II de 0,5 cm. Se realizó la resección del implante peritoneal y de una de las lesiones hepáticas, habiéndose confirmado por Anatomía Patológica la malignidad de ambas lesiones. Ante ello, desde el 23 de junio de 2025 comenzó a recibir tratamiento de quimioterapia con Folfox. En la actualidad su médica tratante le indicó la necesidad de asociar dicho fármaco con el medicamento Zolbetuximab (Vyloy), con el propósito de obtener un mayor beneficio. Todo lo que viene de reseñarse ha sido debidamente acreditado en autos mediante el informe médico que luce en fs. 394/396, resultancias de la historia clínica del actor (fs. 1/392), declaración de la médica tratante Dra. Cecilia Castillo Leska en audiencia del 7/X/2025 (fs. 495/496) e Informe Pericial elaborado por la Dra. Dahiana Amarillo quien concluyó: “Con base en la evidencia científica actual, el tratamiento con zolbetuximab + mFOLFOX6 constituye una alternativa de primera línea en pacientes menores de 75 años con adenocarcinoma gástrico o de la UGE avanzado, HER2 negativo, CLDN18.2 positivo, con PD-LI CPS 5, y en aquellos que no sean candidatos a inmunoterapia. Está recomendado por guías internacionales y las pautas nacionales de la catedra de oncología. - No hay razones científicas que permitan no incluir esta droga en el FTM en pacientes con PDL1 negativo o menor a CPS 5 y her2 negativo.” (fs. 500). III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218). Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que padece el actor ni su gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia de la administración del fármaco reclamado y su dosis, el costo de la medicación y los ingresos económicos de la reclamante. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse. IV) El codemandado MSP expresa agravios que -en lo sustancial- refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia. IV.a.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfme. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfme. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares. IV.b.- Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por el Sr. AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción. La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 2/X/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento de alto costo Zolbetuximab, que le fuera prescripto por el equipo médico que le asiste en la mutualista Servicio Médico Integral. El MSP no controvirtió la patología que padece el promotor, así como tampoco cuestionó la eficacia y/o evidencia científica con que cuenta el medicamento Zolbetuximab para el abordaje de la gravísima enfermedad que padece el mismo. Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación. Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519). En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras). Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo Zolbetuximab, a fin de combatir la gravísima enfermedad que padece el Sr. AA; permiten concluir que el demandado MSP no puede so pretexto de aspecto administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Medicamento que, en la especie, aparece como la única chance de evitar un agravamiento de la enfermedad y –por sobre todo- podría proporcionar al reclamante una mayor sobrevida, según lo expresara claramente la médica tratante en audiencia. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2). IV.c.- Sostiene la recurrente que “...la condena versa sobre un medicamento no registrado...” y que con ello se contraviene lo dispuesto en la legislación vigente. De los términos desarrollados por el recurrente en este orden surge que, en su criterio, la ausencia de registro del fármaco reclamado en autos enervaría la obligación que a su respecto deriva de lo preceptuado por el art. 44 de la Constitución. El Tribunal no comparte tal criterio, siendo de provecho entonces reiterar los fundamentos expresados por la Sala similar de 3er. Turno en Sentencia N° 183/2017, en la cual partiendo del derecho fundamental reconocido por el art. 44 de la Carta, se expresó: “No por obvio ha de omitirse referir que: ‘El derecho a la salud, expresamente reconocido en el art. 44 de la Constitución, constituye un derecho humano esencial, inherente a la persona, y de cuyo pleno goce dependen todos los demás. En este sentido, el derecho a la salud podría considerarse, conjuntamente con la vida, uno de los derechos absolutos, ya que su instrumentalidad respecto del segundo nombrado es indiscutible.’ (cfme. SCJ, Sentencia S.C.J. No. 396/016)”. Y más adelante: “Parece claro que no puede supeditarse al interés de un Laboratorio la debida asistencia a quien, siendo portador de una enfermedad excepcional y careciendo de medios económicos para procurarse el único medicamento que necesita, acude al Estado a efectos de conseguirlo gratuitamente.- No se pide al Estado que registre el medicamento, tampoco que se lo incluya en el Formulario Terapéutico de Medicamentos FTM, se pide directamente que se lo suministre y el MSP no le brinda solución alguna” (publicada en BJN). En definitiva, a criterio de la Sala, por encima de la normativa referida en la impugnación (Dec. Ley N° 15.443, Ley N° 19.355, Decretos Reglamentarios Nos. 521/984, 324/999 y 18/2020) corresponde considerar lo mandatado por los arts. 7 y 44 de la Constitución, que permiten en el caso puntual acceder a lo solicitado. Los Derechos Fundamentales a la vida y a la salud de la solicitante, de acuerdo a las emergencias de obrados, deben ser protegidos y es prioritario que de tal modo se proceda (arts. 7, 44, 72, 82 y 332 de la Constitución; arts. 3. 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; arts. 9, 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales más arts. 3 y 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; arts. I y XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; arts. 4 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; arts. 9 y 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; arts. 1º, 2º y 4º de la Ley No. 18.211; arts. 2º, 6º, 7º, 10 y 11 de la Ley No. 18.335). En consecuencia, la negativa a la cobertura, su no registro y su no inclusión en el FTM, importan por sí mismas ilegitimidad manifiesta por afectación al derecho constitucional a la salud y a la vida. Además, contribuye a la solución desestimatoria del agravio en análisis tener presente que, contrariamente a lo expresado en el recurso en estudio, el MSP está habilitado a permitir el uso y comercialización de medicamentos no registrados, por así autorizarlo expresamente el art. 19 del Decreto del Poder Ejecutivo N° 18/2020 (en la redacción dada por el art. 1° del Decreto 344/2021), el cual dispone: “En forma excepcional, la Autoridad Reguladora Nacional de Medicamentos podrá autorizar el ingreso y la comercialización de medicamentos que no cuenten con registro, en los siguientes casos: a) Cuando se trate de un producto farmacéutico que se requiera para un fin medicinal urgente, sin que exista en el país una alternativa en el momento en que se requiera. Se deberá contar con solicitud firmada por el médico tratante, la Dirección Técnica de la institución a la que pertenece el usuario, y el consentimiento informado del paciente. El profesional firmante y la empresa farmacéutica serán solidariamente responsables por eventuales deficiencias del medicamento. La Autoridad Reguladora Nacional de Medicamentos determinará los requisitos y procedimiento a seguir en tales situaciones. (...) d) Cuando una sentencia judicial así lo disponga, debiendo en tal caso el paciente acompañar su solicitud de la prescripción médica correspondiente y de los requisitos que establezca el organismo estatal condenado”. La sola lectura de la norma que viene de transcribirse parcialmente, firmada por los Sres. Presidente de la República y Ministro de Salud Pública de la época, dejan a las claras la falta de fundamento del agravio en estudio. V) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal FALLA: CONFIRMASE LA SENTENCIA RECURRIDA EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Patricia Hernández Ministra Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Esc. Jacqueline Chico Secretaria Letrada