Sentencia Definitiva N° 274/2025

Sentencia No. 274/2025 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro redactor: Rosario Sapelli Ministros Firmantes: Pablo Benítez, Patricia Hernández y Rosario Sapelli Montevideo, 15 de octubre de 2025.- V I S T O S: Para Sentencia definitiva en segunda instancia en estos autos caratulados: “AA C/ DIRECCIÓN NACIONAL DE CULTURA (MEC). Daños y perjuicios” IUE: 2-41220/2019, venidos a conocimiento de este Tribunal en mérito a los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia No. 6/25 de 14 de febrero de 2025, dictada por el Señor Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 2º Turno, Dr. Alejandro Martínez de Las Heras R E S U L T A N D O: I.- La apelada (fs. 1310-1327), a cuya exacta relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión y en lo medular a esta alzada, ampara en parte la demanda y condena al MEC a pagar a la actora los rubros de lucro cesante por retiro del cargo de encargada de recursos humanos y retiro de la compensación especial, más daño moral conforme lo establecido en el Considerando V. La desestima en lo demás. Difiere la liquidación del rubro lucro cesante al procedimiento previsto en el art. 378 CGP. II.- Contra la misma se alzan ambas partes y expresan agravios a fs. 1331-1334 v. y 1337-1342 v.; en síntesis, manifiestan: a) parte demandada: que la condena es improcedente y debe ser levantada, por cuanto su parte ha ejercido la potestad discrecional de nombrar a la accionante en la encargatura y luego cesarla; relaciona que la asignación de funciones en caso de acefalía requiere ese tipo de designación directa en persona a priori preparada para la función, con el fin de no resentir un servicio esencial, no obstante esa designación en la encargatura no confiere al designado ningún derecho subjetivo dada la precariedad y provisoriedad del nombramiento. Asimismo, expone que el cese nada tiene que ver con el sumario abierto a la pretensora por faltas injustificadas, sino en la permanente ausencia de la actora que, en los hechos, redundaba en una nueva acefalía y necesidad de designar otro funcionario; ambas cosas, el sumario y el cese, sólo compartieron el hecho objetivo comprendido por el alto número de inasistencias de la funcionaria. Habiéndose cesado la encargatura, manifiesta que resulta lógica la supresión de la compensación que la motiva. En subsidio, expresa que el lapso que comprende el lucro cesante no debe extenderse hasta la clausura solicitada por la parte, sino hasta los dos años que por precepto legal debe tener como límite máximo el proceso sumarial. También de manera subsidiaria, le agravia la condena por daño moral la cual entiende no asoma debidamente probada, así como su justiprecio, el que conceptúa elevado al alza. Cita doctrina y jurisprudencia en respaldo de su postura, concluye en que no están acreditadas las exigencias para que se active la responsabilidad estatal (art. 24 Constitución nacional) y solicita revocatoria de la impugnada en los puntos antedichos; b) parte actora: que debe admitirse el lucro cesante por la imposibilidad de acceder a otro trabajo mejor pago en el Estado, en el MEF, para el cual ya se encontraba designada y presta a ingresar, producto de que la demandada no le aceptó su renuncia fundándose en que se encontraba bajo sumario administrativo, sin advertirse que dicho procedimiento -clausurado y archivado por falta de mérito- estuvo en curso por el excesivo término de cuatro años y ocho meses. En otro orden, relaciona que el lapso temporal por el cual debe liquidarse el lucro cesante objeto de condena ha de ser hasta la fecha de sentencia de segunda instancia o en su defecto, hasta la fecha de presentación de la demanda (4/XII/23) y no desde que la Administración resolvió clausurar el sumario (12/X/22). Finalmente, le agravia el monto objeto de condena del daño moral -que a su juicio se demuestra in re ipsa-, el cual entiende exiguo acorde a las circunstancias de autos (sumario de 4 años y 8 meses, resolución que cesa las funciones, la quita de la compensación por funciones especiales y la falta de orden en el proceso disciplinario). Solicita revocatoria de la resistida sólo en los términos precedentes. III.- No se contestaron los agravios y se franqueó la alzada (No. 820/25 de fecha 7/IV/25). IV.- Recibido el proceso en el Tribunal, los autos se giraron a estudio en forma sucesiva y en acuerdo celebrado a los efectos (art. 203.4 in fine y 204.2 CGP –red. Ley 19090-), por unanimidad de votos se resolvió el dictado de decisión anticipada (art. 200 CGP –red. Ley 19090-). C O N S I D E R A N D O: I.- El Tribunal, con el voto coincidente de sus miembros naturales (art. 61 Ley No. 15.750), se pronunciará por revocar la sentencia en recurso y desestimar la demanda conforme la fundamentación que subsigue. II.- Antecedentes del caso: La Sra AA, promovió diligencia preparatoria (fs. 1 y ss.), posteriormente comparece (fs. 1080) promoviendo demanda por daños y perjuicios contra el Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Manifiesta que el 30 de marzo del 2015, fue designada como Encargada de Recursos Humanos de la Dirección Nacional de Cultura (DNC), por lo cual recibía una partida extra en su sueldo. Por Resolución DNC 0504/2018, del 10 de julio de 2018, se resolvió dejar sin efecto la designación para desempeñar las tareas de contralor y supervisión en el Área de Gestión Humana de la Dirección Nacional de Cultura...y asimismo se ordenó suprimir la compensación otorgada a la señora AA por Resolución D.N.C. N° 1150/2016 de 11 de noviembre de 2016. (fs. 875 y 941). Alega que previo a esta decisión el 7 de febrero del 2018 se le había dispuesto un sumario administrativo, el que se inicia a consecuencia de supuestas inasistencias injustificadas de su parte durante el año 2017, concretamente entre el 01/01/2017 y el 09/06/2017 aparece el registró 68 inasistencias injustificadas. La accionante alega que no se trataron de ausencias, sino que cumplía sus tareas fuera del organismo, autorizada por el Director de la DNC: BB. Denuncia errores en el procedimiento sumarial, vulneración del derecho de defensa y persecución laboral y de género. Sostiene que el sumario duró 4 años y 8 meses, clausurado recién por su solicitud, por Resolución 1507/2022, lo que le generó graves perjuicios. Agrega que en virtud de este sumario no le aceptaron la renuncia al cargo, impidiéndole acceder a otro puesto con mayor remuneración al que había concursado en el MEF. Como corolario de todo lo anterior, reclama lucro cesante (por no poder ingresar al MEF), donde iba a obtener una mejora salarial, pérdida de compensación especial al quedar sin la encargatura y daño moral. Sustanciada la demanda, comparece el representante del Ministerio de Educación y Cultura (MEC: fs. 1127 y ss.), opone la excepción de incompetencia y solicita el rechazo de la acción. Alega que su parte actuó legítimamente, no habiendo incurrido en responsabilidad alguna. Añade que los procedimientos disciplinarios fueron legítimos y ajustados a derecho, realizados en cumplimiento del deber previsto en la Ley 19.121 y Decreto 222/2014. En cuanto a la compensación especial dice que le fue otorgada y retirada en ejercicio de potestades discrecionales, conforme las Resoluciones 225/2015, 1150/2016 y 41/2018, ya que la actora no accedió al cargo por concurso y era una designación esencialmente revocable. Agrega que la contraria no probó la obtención del cargo al MEF, sin perjuicio de lo cual su parte no podía aceptar la renuncia sin culminar el sumario. Admite la excesiva duración del sumario administrativo —cuatro años—, aunque controvirtió la existencia de relación de causalidad entre dicha irregularidad y los daños invocados por la actora. En síntesis, concluye: (a) que la atribución y el cese de la encargatura constituyen facultades discrecionales de la Administración, y que el cese del cometido implica necesariamente la pérdida de la compensación especial inherente a la función; (b) que la Sra. AA ocupó el séptimo lugar en el concurso del MEF, de un total de diez postulantes, siendo cinco los cargos disponibles, por lo que no acreditó haber resultado seleccionada ni contratada, y que, además, no podía aceptársele la renuncia mientras existiera un sumario pendiente, conforme a la normativa aplicable; (c) finalmente, que las circunstancias alegadas no configuran daño moral resarcible, al haberse actuado dentro de la legalidad y sin arbitrariedad administrativa. Sustanciado el proceso, agregadas las actuaciones administrativas y recibida toda la prueba ofrecida por Sentencia Definitiva No.6/2025, se amparó parcialmente la demanda, haciendo lugar al lucro cesante por la pérdida de la partida otorgada por la encargatura y por daño moral. (Resultando I). La decisión genero agravios en ambas partes, las que en tiempo y forma presentaron su recurso de apelación. (Resultando II) III. Ingresando al estudio de los agravios esgrimidos por el demandado, este sostiene que “En el caso estamos ante un claro ejemplo del ejercicio de los jerarcas de la potestad discrecional de efectuar el nombramiento de una encargada” (fs. 1331 vto.). Por lo cual concluye que su cese no configuró un acto abusivo ni ilegitimo de su parte, como lo sostuvo la recurrida. Así, de lo que viene de relatarse, la accionante, con fecha 30/III/2015, se le otorgo encargatura, en específico, de las tareas de contralor y supervisión de Gestión Humana de la Dirección Nacional de Cultura (fs. 889-890) y posteriormente por otra decisión análoga (Resolución D.N.C. N° 1150/2016 de 11 de noviembre de 2016, fs. 875 y 941), se dejó sin efecto dicha designación y sus beneficios económicos. Es así, que la accionante entiende que la demandada actuó ilegítimamente al dejar sin efecto la designación y sus beneficios. En cuanto al punto en disputa, esta Sala, con anterior integración que la actual comparte y mantiene ha expresado que: “En primer lugar, importa destacar, el carácter esencialmente precario y revocable en cualquier momento y por cualquier causa de las encargaturas transitorias y que éstas no generan derechos, sino tan sólo una mera y simple expectativa a favor del funcionario atento a su provisoriedad y a la ausencia de prórroga. Existe jurisprudencia firme y reiterada del TCA (Nos. 300/2008 y 460/2009, entre muchas otras). Esta asignación de funciones no crea a favor del designado ningún derecho al cargo, más allá del adecuado ajuste de la remuneración presupuestal ante la nueva función desempeñada. El funcionario no tiene ningún derecho a exigir o pretender que dicha encargatura se transforme en una designación definitiva y permanente (de la Sala No. 206/12 y 179/16), como asoma postularse en la demanda y sobre todo en el memorial de agravios que abre esta instancia. Se trata de cargos o funciones asignados con carácter revocable, o sea, que se crean vínculos precarios de los que puede disponer el Organismo por razones conectadas con su valoración de necesidades y conveniencias del servicio, tal como ocurre en el caso. Ello no implica que mediando razones de servicio debidamente fundadas, la Administración no pueda cesar la interinidad tal que como se ha sostenido por la justicia especializada que entiende que, en estos casos, se trata de cargos que se encuentran ‘fuera de la carrera’, que no dan derecho a reclamar dado que sólo generan meras expectativas y que por la propia esencia de estos son esencialmente revocables (véase TCA Nos. 989/1999 y 999/1999 en ADA IX, p. 448-450; XI c. 449, p. 415 y 555, p. 475-476). Por consiguiente, la inestabilidad en la función es propia de la asignación de funciones de carácter precario y revocable; culminada ésta, lejos de renacer, se vuelve a la función propia del cargo que se tiene. Asimismo, el transcurso del tiempo en la dependencia por sí sólo no le daba al accionante derecho adquiridos a permanecer allí”. (Conf,TAC 2DO, Sent No. 297/24 en BJN), Viene al caso recordar lo expresado por el TCA en Sentencia N° 437/2019, cuyos términos –con las naturales adecuaciones- resultan trasladables al subexámine: “El principal agravio esgrimido por el accionante refiere a que la volición resistida no explicita cabalmente las razones en las cuales se funda, sino que, menciona en su lugar meras afirmaciones, vagas y genéricas que a su entender resultan insuficientes como para dar por cumplido el deber que recae sobre la Administración de motivar los actos administrativos que dicta. A juicio del Tribunal no asiste razón a la parte actora en su planteo. Como enseña SAYAGUÉS LASO: “La potestad de designar es esencialmente discrecional o sea que el jerarca aprecia libremente la oportunidad y conveniencia de efectuar los nombramientos, forma de hacerlos, elección de los candidatos, etc. Es la regla de principio. Pero dada la trascendencia política y administrativa de dicha atribución, el derecho público moderno tiende a limitar la discrecionalidad de los jerarcas en ese aspecto. A ese fin se dictan normas estableciendo la forma de seleccionar las personas que serán designadas (concursos, propuestas, ascenso, etc.) o exigiendo ciertas condiciones personales para poder ocupar los cargos públicos (edad, títulos, ciudadanía, etc.)”. (SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. T. I. FCU. 6ta. Edición. 1988, p. 285 y 286). A su vez, como lo ha sostenido la Corporación en anteriores pronunciamientos, resulta menester tener presente que el instituto de la asignación o encargatura de funciones, en esencia, no otorga ningún derecho subjetivo a quien sea designado, debido a la precariedad y provisoriedad del nombramiento, que es esencialmente revocable. (Cfme. Sentencias Nos. 275/09, 460/09, 76/2014 y 457/2017, entre otras). En efecto, la encargatura es un vínculo que, por definición tiene un carácter de total inestabilidad que otorga únicamente el derecho a percibir los haberes correspondientes al cargo del que se encarga, pero no supone la ubicación del funcionario encargado en el puesto que desempeña en tal carácter. Y ello por cuanto no se está en el campo del ascenso ni de la carrera administrativa, por lo que debe descartarse la existencia de derechos adquiridos. En definitiva, tanto la designación de un funcionario en una encargatura, como su cambio por otro funcionario, resultan, en definitiva, una expresión de la potestad discrecional del jerarca de organizar el servicio a su cargo de la manera que estime más conveniente. Sin perjuicio de lo anterior, más allá de las discrecionalidad con que cuenta la administración en estos casos, su actividad nunca puede ser abusiva, no se exime al jerarca de motivar adecuadamente la decisión de disponer la encargatura o su cese. En tal sentido, como destaca CASSAGNE, refiriéndose a los actos discrecionales “() En rigor, la motivación de las decisiones discrecionales es una garantía que hace al cumplimiento de los fines de interés público que persigue la Administración que deben exteriorizarse al momento de emitirse el acto administrativo”. (Cfme. CASSAGNE, Juan Carlos, “El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa”, Marcial Pons, Buenos Aires, 2009, ps. 204 y ss.). En la especie, de la lectura de la resolución resistida, así como de los antecedentes que la preceden surgen explicitados los motivos que llevaron a su dictado. En efecto, de los Considerando I, II y III emergen las razones en las cuales se fundó la Administración para adoptar la resolución enjuiciada. En tal sentido, alude al proceso de reestructura organizativa y de puestos de trabajo por la que se encontraba transitando la Unidad Ejecutora donde se desempeñaba el actor, resultando necesario contar con la máxima colaboración, apertura y disposición al respecto de todas las dependencias de esta (Considerando I y II). A su vez, se hace mención a que el actor carece del perfil adecuado y esperado para llevar adelante los cambios proyectados (Considerando III). A juicio del Tribunal, los fundamentos invocados por la Administración demandada, a la luz de la naturaleza del acto resistido, se erigen en motivación válida, idónea y eficaz. Exigir, pues, una motivación más explícita, como reclama el accionante, contradice la naturaleza misma de este tipo de cargos que, como se dijo, se caracterizan por su inestabilidad, precariedad y transitoriedad.” (publicada en CADE). Bajo tales pautas conceptuales, resulta de autos que la designación de la actora a fin de efectuar la supervisión y contralor de los RR HH de la Dirección Nacional de Cultura lo fue mediante una Encargatura discrecionalmente dispuesta por la Administración. Por su parte, el cese de la Encargatura dispuesto el 10/07/2018 por Resolución DNC 0504/2018, se encuentra prudentemente motivado en las razones que la Administración explicitó en los Considerandos V a XI (fs. 874/875). En marras, la actora fue removida de la encargatura por decisión debidamente fundada (No. 504/2018, fs. 939-941) y si bien interpuso recursos administrativos, no fueron recibidos y tácitamente desistió de la vía anulatoria interesándose sólo por la reparatoria aquí intentada. Consecuentemente de acuerdo con todo lo expresado utsupra, se amparará los agravios esgrimidos en el punto por la accionada, revocando la resistida en cuanto impuso la condena a reparar el lucro cesante por el retiro del cargo de encargada de Recursos humanos y el retiro de la compensación especial. IV.- En punto al recurso interpuesto por la actora, que refiere al rechazo del reclamo por concepto de lucro cesante por imposibilidad de la actora de ingresar el Ministerio de Economía y Finanzas, dado que no le admitieron la renuncia al cargo por encontrarse sujeta a un sumario administrativo, el mismo es de franco rechazo, por la siguiente fundamentación. Al respecto, basta con reparar en la respuesta recibida de la Oficina Nacional del Servicio Civil a la que se le solicitó “...informe si la Sra. AA quedó seleccionada en el llamado 0293/2018 para el Ministerio de Economía y Finanzas...” e “... informe si el Sumario Administrativo abierto a la funcionaria en expediente 2018-11-00030516 del Ministerio de Educación y Cultura fue inscripto por ese Organismo” (fs. 1161), a lo que se contestó: “1.-En el Llamado a concurso público y abierto N 0 0293/2018 del Ministerio de Economía y Finanzas para cubrir 5 (cinco) plazas de Administrativo, 2 (dos) de las cuales se reservaron para la cuota de Personas Afrodescendientes, la Sra. AA ..., resultó en la posición número 7 (siete) del listado de Seleccionados Finales autodefinidos Afrodescendientes. 2.- Respecto a "si el Sumario Administrativo abierto a AA en expediente 2018-11-0003-0516 del M.E.C. fue inscripto en ese Organismo", de los reportes remitidos por la Unidad Registro de Vínculos con el Estado (RVE) y lo ratificado por el Área Asesoría Jurídica de esta Oficina Nacional, no surge inscripción del citado Sumario en ese Organismo.” (fs. 1161). A la luz de la prueba producida en obrados, más allá de la renuncia que la actora presentara y luego retirara (fs. 1098 y 1102) y de las comunicaciones vía WhatsApp de los días 25 y 26 de marzo de 2019, entre la actora y la Ministra de Educación y Cultura de la época (fs. 1049 y vto.), no se pude tener por debidamente acreditado que la actora efectivamente accedió a uno de los cargos del “Concurso del llamado número 0293/2018” del MEF. De allí que se coincida con la conclusión arribada en la resistida en cuanto a que la actora no tuvo pérdida económica alguna pues no tuvo cargo alguno, no logro probar haber accedido al mismo. Asimismo, y dado que se encontraba inmersa en un sumario administrativo, tampoco podía dejar su cargo en el MEC. Si bien la renuncia del funcionario público no se perfecciona hasta la aceptación por parte de la Administración, se comparte la certera apreciación de SAYAGUÉS LASO, cuando asevera que “Si bien la renuncia es un acto unilateral del funcionario, la aceptación es un acto discrecional, en el sentido que la Administración puede rechazarla si la considera intempestiva, y susceptible de afectar el funcionamiento del servicio o si tuviera como finalidad eludir una medida disciplinaria, ya que luego de aceptada y quedar desinvestido el funcionario, no se le puede sancionar disciplinariamente” (Trat…, t. I, p. 356, No. 208, 1963; en igual sentido puede verse en jurisprudencia del TCA, Nos. 441/2001 y 314/2003). Ergo, la no aceptación de la renuncia por parte demandada fue correcta, por lo cual no puede atribuirse a dicha decisión, la causación de daño alguno. En cuanto al tiempo excesivo del sumario, si bien es un hecho admitido y manifiesto, que el mismo tuvo una duración desmesurada, la actora pudo y debió solicitar la clausura de este a los dos años de abierto (art. 14 Decreto No. 222/014, reglamentario de los arts. 70 a 79, 82 y 98 Ley No. 19.121), en lugar de esperar más de 4 años para solicitarlo. Así, la omisión de solicitar a tiempo la caducidad del sumario -asimilable al hecho de la víctima o del acreedor-, conspira contra el éxito del agravio en relación. Finalmente, en lo que refiere al daño moral reclamado, corresponde señalar que la pretensión se fundó en las supuestas irregularidades del procedimiento sumarial y en su prolongada duración. Prima facie, todo parece indicar que el inicio del sumario administrativo se presentó como razonable, atendiendo a la falta de registro de asistencia que se constató, máxime cuando la invocada autorización por parte del entonces Director Nacional de Cultura, Sr. BB, para omitir el control biométrico de ingreso, no resultó debidamente acreditada. En cuanto a la extensión temporal del sumario, si bien es cierto que su tramitación insumió un lapso de cuatro años, la testigo CC explicó que dicha prolongación podía justificarse en función de los sucesivos recursos administrativos interpuestos por la propia Sra. AA, todos ellos finalmente desestimados, y frente a los cuales no promovió acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Ante este panorama fáctico y jurídico, resulta que la demandada no incurrió en acto y/o omisión, generador de los daños reclamados por la accionante, pues nada obstó a que la Sra AA peticionara la clausura del sumario a los dos años y no lo hizo, por tanto, ahora no puede pretender el resarcimiento de un daño que con su actitud pudo haberse evitado. Por lo expuesto, se amparará el agravio del demandado, desestimándose la demanda de autos. V.- La solución acordada, la doble impugnación y la correcta conducta procesal de las litigantes en el grado, imponen que las costas y costos de la presente instancia deban sufragarse por su orden (arts. 56 y 261 C.G.P. y 688 C. Civil). Por los fundamentos expuestos y normas citadas, el Tribunal, F A L L A: Revócase la recurrida y desestímase la demanda, sin especiales sanciones procesales en el grado. Ejecutoriada, devuélvase. Patricia Hernández Ministra Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro