Sentencia Definitiva N° 269/2026

Sentencia No. 269/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro redactor: Dr. Gabriel Ohanian. Ministros Firmantes: Dr. Pablo Benítez, Dra. Patricia Hernández y Dr. Gabriel Ohanian. Montevideo, 14 de Agosto de 2026 V I S T O S : Para definitiva en segunda instancia estos autos caratulados: “AA c/ MSP y Otro. Amparo”, IUE: 2-120140/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en mérito al recurso de apelación interpuesto por el MSP contra la sentencia No.153 de 23 de Diciembre de 2025 (fs 83 y ss), dictada por el Señor Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 1° Turno, Dr. IGNACIO RIVERO WYSZYMSK. R E S U L T A N D O : I.- En la Sentencia referida, se falló : “Amparando la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos, y en su mérito desestimándose la pretensión en su contra. Condénase al Ministerio de Salud Pública a suministrar a la Sra AA, C.I BB el fármaco Regorafenib, en un plazo máximo de 24 horas, en la forma y por el plazo que sea indicado por su médica tratante, sin especial condenación en el grado” II.- Contra esa decisión, interpuso recurso de apelación el MSP (fs 100 y ss), expresando en síntesis que : 1.- No existe ilegitimidad manifiesta porque el MSP cumplió con los cometidos que tenia a su cargo, siendo que el amparo reclama la existencia de una ilegitimidad manifiesta que no se verifica en autos. 2.- El Poder Ejecutivo aprobó un listado de productos prioritarios para la salud, los que todos los prestadores de salud se encuentran obligados a suministrar. 3.- Invoca el art 44 de la Constitución y da cuenta pormenorizadamente de la implementación por su parte del SNIS y expresa que la prestación reclamada no se encuentra incluida en el FTM para la patología del actor. 4.- El MSP tiene a su cargo la emisión de decisiones generales que contemplen el principio de igualdad, careciendo de atribuciones como órgano dispensador de fármacos directamente a la población. 5.- Alude al impacto creciente de las condenas por amparos en el presupuesto del organismo demandado y entiende que es el prestador quien debe hacerse responsable de las actuaciónes técnicas frente a sus afiliados. 6.- El MSP no cuenta con potestades para dispensar directamente medicamentos a la población. 7.- Funda su derecho y solicita en definitiva se eleven las actuaciónes ante el Tribunal de Apelaciones que por Turno corresponda y se revoque la recurrida. III.- El dispositivo No 44 de 2 de Febrero de 2026 (fs 108), confirió traslado del recurso de apelación. IV.- Contestando agravios compareció la parte actora (fs 111 y ss) y evacua el traslado conferido. Opuso además, la excepción de inconstitucionalidad respecto del art 45 de la Ley 18.211 y el inciso 2do del art 7 de la Ley 18.335. Por auto No 203 de 12 de Febrero de 2026 (fs 121) se remitieron los autos directamente a la Suprema Corte de Justicia, que luego de los trámites de estilo dictó la Sentencia No 438 de 21 de Mayo de 2026 (fs 133 y ss), por la cual se declararon inconstitucionales las normas antes referidas. V.- El decreto No 2142 de 7 de Agosto de 2026 (fs 143), admitió la apelación y franqueó la alzada para ante este Tribunal, recibiéndose los autos en la Sala el día 12 de Agosto del corriente (fs 148). VI.- Pasaron los autos a estudio de los Sres Ministros por su orden, acordándose Sentencia Definitiva de Segunda Instancia. C O N S I D E R A N D O: I) El Tribunal, por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de confirmar la sentencia de primer grado, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En el subexámine se presentó la Sra AA de 38 años, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP) y el Fondo Nacional de Recursos (en adelante, FNR). Manifestó la promotora que padece cáncer de colon metastásico. Da cuenta de los tratamientos recibidos, hasta que el Ateneo Oncológico le indicó Radioterapia y Regorafenib, este último inserto en el FTM para hepatocarcinoma precedido de Sorafenib. Alegó la carencia de recursos para adquirir el fármaco que tiene un costo elevado. Concreta la ilegitimidad manifiesta en el hecho de que los demandados le han negado el suministro de la sustancia, que es la única que puede mejorar su calidad de vida; y por omisión, al no incuirlo en el FTM para su patología. III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218). Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que padece la accionante ni su gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia de la administración del fármaco reclamado y su dosis, el costo de la medicación y los ingresos económicos de la reclamante. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse. Es de tener presente que ha pasado en autoridad de cosa juzgada la resolución de primer grado en cuanto hizo lugar a la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el FNR, solución conteste con la posición que sustenta la Sala a ese respecto, por lo que tampoco corresponde ingresar al análisis de la situación de dicho co-demandado. IV) El codemandado MSP expresa agravios que -en lo sustancial- refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia. IV.a.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares. IV.b.- Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por la Sra AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción. La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 15 de Diciembre de 2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento de alto costo REGORAFENIB, que le fuera prescrito por su médica tratante Dra DELLA VALLE, como tratamiento adecuado de la grave enfermedad que padece, esto es, para el cáncer de colon metastásico. El MSP no controvirtió la patología que padece la promotora, así como tampoco cuestionó la eficacia y/o evidencia científica con que cuenta el medicamento REGORAFENIB para el abordaje de la enfermedad de autos. Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación. Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519). En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras). Entonces, partiendo de las premisas consistentes en : la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo REGORAFENIB a fin de combatir la gravísima enfermedad que padece la Sra AA; permiten concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspectos administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Medicamento que, en la especie, aparece como la mejor opción en la búsqueda de un mejor pronóstico vital del accionante. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2). IV.c.- Sostiene el recurrente que “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes...” (fs. 104 vto.). El agravio no es de recibo. Al respecto corresponde tener presente lo expresado por la Sala en Sentencia N° 274/2022, cuyos términos –con las naturales adecuaciones- resultan trasladables al subexámine: “Con la decisión judicial no se violenta la separación de poderes, ya que no se le ordena al Estado-MSP que incluya los fármacos en el FTM, lo único que se le pide es que el actor no se vea privado de recibir el tratamiento médico indicado el cual sería beneficioso asegurándole una mejor calidad de vida, no pudiendo lamentablemente acceder al medicamento por carecer de los recursos económicos necesarios; por lo cual es obligación del Estado velar por ello, por estar consagrado constitucionalmente” (publicada en BJN). IV.d.- Finalmente, el agravio expresado por el MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por el artículo 7 inciso 2º de la Ley N° 18.355, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia Sentencia N° 438 del 21/V/2026 recaída en autos (fs. 133 y ss), fuera declarado inconstitucional y consecuentemente inaplicable al presente caso. V) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal F A L L A : CONFIRMASE LA SENTENCIA RECURRIDA EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Patricia Hernández Ministra Pablo Benítez Ministro Gabriel Ohanian Ministro