Sentencia Definitiva N° 270/2026

Sentencia No. 270/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Patricia Hernández Ministros Firmantes: Gabriel Ohanian, Pablo Benítez y Patricia Hernández.- Montevideo, 14 de agosto de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO – IUE 2-61137/2026”, venidos a conocimiento de esta Sede en virtud de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia definitiva nro. 85 del 23/VII/2026 dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1º Turno, Dra. María Eugenia Ferrer Sugo.- RESULTANDO: 1)Que se da por reproducida la relación de hechos formulada por el juez a quo por ajustarse a las resultancias de autos.- 2) Que por la sentencia definitiva apelada se desestimó la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Ministerio de Salud Pública (MSP) y se condenó al Fondo Nacional de Recursos (FNR) a prestar cobertura financiera a la parte actora para el procedimiento de implante percutáneo de válvula aórtica TAVI, filtro sentinel y demás prestaciones solicitadas.- 3) Que compareció el co-demandado MSP e interpuso recurso de apelación.- Formuló como agravio la desestimación de la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta.- Fundamentó el mismo en: (a) no se tuvo en cuenta que ni el FNR interpuso la excepción de su falta de legitimación pasiva ni aportó medio de prueba en función del cual corresponda la condena impuesta al MSP; (b) de seguirse el criterio de la sentenciante carece de razón de ser la puesta a cargo del FNR la cobertura del TAVI; (c) por lo apuntado en el literal (a) in fine, no existe ilegitimidad manifiesta alguna en el actuar del MSP; y (c) no existe acción u omisión susceptible de serle imputada y que demás revista la nota de ilegitimidad manifiesta: actuó de acuerdo a la normativa, puso bajo la cobertura del FNR el dispositivo solicitado, de ahí la jurisprudencia concordante que relaciona.- En definitiva, solicitó que se revoque parcialmente la apelada y se ampare la demanda interpuesta contra el FNR.- 4) Que a fs. 197 y 198 compareció el FNR e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravio la imputación de conducta ilegítima manifiesta y condena impuesta.- Fundamentó el mismo en: (a) no actuó con ilegitimidad manifiesta, la normativa impone a cargo del FNR el implante del TAVI pero ello debe ser cumplido de acuerdo al protocolo y guías que elabore el propio FNR; y (b) resultó acreditado que el filtro sentinel no se encuentra bajo la cobertura del FNR y no es de uso preceptivo en los procedimientos TAVI: el médico afirmó que no existe consenso científico internacional sobre su uso, pero que su equipo se afilia a la postura proclive a su uso, no se demostró la relevancia de su uso, ni que las guías lo prevean como necesario.- En fin, solicitó que se revoque la sentencia apelada.- 5) Que por providencia nro. 1882 del 29/VII/2026 se confirió traslado de los recursos interpuestos por el plazo legal.- 6) Que de fs. 219 a fs. 225 compareció la parte actora y evacuó el traslado conferido.- Los co-demandados no evacuaron los respectivos traslados.- 7) Que por providencia nro. 2000 del 7/VIII/2026 se franquearon los recursos de apelación interpuestos para ante este Tribunal.- 8) Que estos autos fueron recibidos el día 10/VIII/2026 y efectuado su estudio, se acordó el dictado de la presente.- CONSIDERANDO: I-Que la Sala, con el voto coincidente de sus miembros naturales, habrá de confirmar parcialmente la sentencia definitiva de primera instancia nro. 85 del 23/VII/2026 en virtud de los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Agravio del co-demandado FNR: Condena impuesta e inclusión del filtro sentinel.- Agravio del co-demandado MSP: Desestimación de la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta y condena impuesta.- 2.1- Que a fs. 197 y 198 compareció el co-demandado FNR e interpuso recurso de apelación con indicación como agravio, la condena impuesta de cobertura del procedimiento de implante percutáneo de válvula aórtica TAVI y materiales y gastos necesarios incluido dispositivo sentinel.- Fundamentó el mismo en que si bien la normativa regulatoria dispone que el FNR tiene a su cargo la cobertura financiera del implante TAVI, ello debe ser cumplido de acuerdo a sus protocolos.- El FNR elabora éstos de acuerdo a criterios técnicos con evidencia internacional.- Asimismo, que el filtro sentinel no fue puesto bajo su cobertura, que el mismo no es esencial al procedimiento e incluso no existe consenso científico internacional sobre su uso.- Por su lado, el co-demandado MSP compareció de fs. 201 a fs. 214 e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravio, la desestimación de la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta, en tanto el TAVI fue puesto bajo la cobertura del FNR por lo que no incurrió en acción u omisión lesiva de derechos constitucionalmente protegidos y menos que ésta revista los caracteres de manifiesta.- 2.2- Que se habrán de desestimar el agravio a excepción del referido al dispositivo sentinel y se amparará el recurso de apelación interpuesto por el co-demandado MSP.- 2.3- Que en principio, corresponde señalar que el Fondo Nacional de Recursos en virtud de su naturaleza jurídica de persona pública no estatal no integra la estructura estatal.- No obstante, presentan muchos aspectos de su organización similar a las administraciones públicas.- Así ya lo señalaba Sayagués, quien enumeró como características generales de éstas, a las siguientes: (a) las personas públicas no estatales son creadas por ley, con previsión de reglas generales de su organización, funcionamiento y régimen presupuestal; (b) las autoridades estatales intervienen en cierta medida en su dirección y administración y en el contralor de su actividad; (c) tienen a su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés públicos; (d) su personal no reviste la naturaleza de funcionarios públicos, y (e) estas entidades no siendo estatales, su responsabilidad y la de sus funcionarios se regula por el derecho civil (en “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 7ª edición, págs. 217-222).- Precisamente, la circunstancia de que por ley la Comisión Honoraria Administradora del FNR se encuentre – en parte - integrado por autoridades públicas, es una de las características que hace a la esencia de las personas públicas no estatales.- Por el contrario, éste junto a los demás elementos constitutivos de dicha categoría antes enumerados, verificados a posta del FNR, regulado por la Ley 16.344 del 24/XII/1992 y decreto reglamentario nro. 358/1993, obsta calificarlo como integrante del Estado.- Consecuente con esto, es imposible extenderle la aplicación de la normativa que sí le es aplicable al MSP a propósito del sub-exánime, a la que se referirá infra.- 2.4- Que en cumplimiento de esa ley que lo regula, el FNR es una persona pública no estatal no asistencial, sino solo financiadora y a su vez, solamente está habilitada legalmente a prestar cobertura financiera respecto de los medicamentos, prestaciones y tratamientos incorporados al FTM, Anexo III (principio de especialidad).- 2.5- Que en el caso, fue admitido y también probado, que el Sr. AA, de 77 años de edad, padece estenosis aórtica severa.- Asimismo, fue probado por informe a fs. 2 de los médicos cardiólogos tratante en INCC Prof. Dr. Orestes Fiandra, Dres. Gabriel Pintos (hemodinamia), Alex Rocha (clínico) y Gerardo Soca (cirujano) y declaración testimonial del segundo a fs. 186 vto., que el Sr. AA padece de aquélla patología desde larga data, clínicamente se encuentra psaucisintomático y se ha notado progresión ecográfica de su valvulopatía.- Agregaron que de acuerdo con las recomendaciones de la Sociedad Europea de Cardiología tiene indicación Clase I A por presentar estenosis valvular aórtica sobre válvula tricúspide y ser mayor de 70 años.- Su recomendación es independiente de que el paciente sea asintomático.- Este paciente presenta urgencia relativa.- Específicamente, respecto del filtro sentinel (no cubierto por el FNR), el Dr. Gabriel Pintos, a fs. 187 declaró que se trata de dispositivo tendiente a proteger la circulación cerebral, evitando propensión a padecer ACV.- Sin embargo, señaló que su uso no es preceptivo y es objeto de controversia ya que se sostiene que no disminuye la incidencia del ACV y por otro lado hay evidencia que disminuye riesgo los ACV extensos intraprocedimiento.- Existe evidencia en dos sentidos.- Entiende que no puede decirse que dicho filtro haya de ser usado en todos los casos pero tampoco que no haya de ser usado en ningún caso.- El equipo médico que integra tiende a utilizarlo cuando existe riesgo embólico aumentado.- Fue admitida por la parte demandada la patología de la que es portador el promotor así como el alto precio del kit de implante de válvula aórtica transcatéter, a lo que ha de sumarse demás gastos inherentes para su implementación.- Fue admitido por la parte demandada y probado que por Decreto de fecha 27/II/2023, agregado a fs. 9, se incorporó a cargo del FNR el implante valvular transaórtico (TAVI).- Dicho decreto establece la cobertura de acuerdo a la cobertura que la institución dicte.- Ahora bien, se impuso al FNR la obligación de la cobertura financiera del TAVI según indicaciones de éste, pero que obviamente no hayan de implicar que el propio sujeto pasivo de la obligación (FNR), se libere o desobligue de la obligación que le fue impuesta.- De ahí, que el propio MSP en oportunidad de contestar la demanda, opuso la excepción de su falta de legitimación pasiva respecto al implemento y procedimiento TAVI.- Así las cosas, no asiste razón al FNR en cuanto afirmó que no está obligado a la asistencia financiera respecto del procedimiento TAVI solicitado.- Por tanto, la negativa a su cobertura por el FNR reviste la ilegitimidad manifiesta exigida por Ley 16.011.- Consecuentemente, en aplicación de la normativa citada y conforme al principio de especialidad y legalidad aplicables, corresponde desestimar el agravio formulado por el FNR y confirmar la condena que le fue impuesta excepto en lo que refiere al suministro del filtro sentinel.- Respecto a éste, conforme declaró el médico especialista Dr. Gabriel Pintos a fs. 186 vto. y 187, no es de uso preceptivo y no existe consenso sobre su evidencia a efectos de disminuir riesgos de ACV.- Su equipo médico es proclive a su uso en caso de existencia de riesgo embólico aumentado, en el entendido que protege los ACV directamente relacionados con el procedimiento.- Se desconoce si el caso, encarta en este supuesto.- A su vez, la no existencia de consenso internacional descartaría la existencia de conducta manifiestamente ilegítima que se requiere para el éxito de la acción de amparo instaurada.- Este apunte aplica no sólo aposta de la condena al suministro impuesta al FNR, sino también al MSP.- 2.6- Que resta considerar el agravio esgrimido por el restante co-demandado MSP.- Para ello, ha de recordarse que la procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).- En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).- Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares.- Aplicados estos conceptos a la hipótesis del sub-lite emerge que la acción de amparo deducida por la parte actora contra el MSP no cumple con los requisitos exigidos.- Se efectuará análisis aposta de la verificación de conducta real y efectiva del MSP causante de lesión, restricción o amenaza actual e inminente del derecho fundamental a la salud de la pretensora con ilegitimidad manifiesta, por haber sido la invocación de su existencia el fundamento del agravio formulado.- Como se indicó ut-supra la parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos del Ministerio de Salud Pública (MSP) consistentes en la negativa a prestarle asistencia financiera para la implantación transcatéter de válvula aórtica (TAVI) prescripto como tratamiento de la enfermedad que le fuera diagnosticada por el equipo médico tratante especialista.- La parte demandada admitió la patología que padece la parte actora probada con historia clínica e informe del equipo médico a fs. 2 y declaración testimonial del Dr. Gabriel Pintos así como la evidencia científica del implante solicitado.- Precisamente, la inclusión de éste a cargo del FNR, obsta la imputación de conducta manifiestamente ilegítima exigida por Ley 16.011 al MSP, a cuyo respecto ameritó la imposición de la condena a su suministro al FNR y desestimación de su recurso de apelación.- Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas internacionales como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “… entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión.- …” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley 13.751; Ley 16.519).- En este caso, el co-demandado MSP lo ha garantizado.- De ahí que corresponda amparar el agravio esgrimido así como la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por aquél.- Como colofón, aposta del filtro sentinel, se remite a lo expuesto en el Considerando 2.5 in fine.- III- Condenas Causídicas.- Que de conformidad con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso y artículo 688 del Código Civil, la conducta procesal de las partes no amerita la imposición de sanciones procesales.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 8, 12, 18, 72 de la Constitución; Ley 16.011; artículo 688 del Código Civil; artículos 137 a 142, 261 del Código General del Proceso; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Confírmase parcialmente la sentencia definitiva de primera instancia nro. 85 del 23/VII/2026.- Revócase solamente en cuanto: (a) condenó a la parte demandada (FNR y MSP) a suministrar filtro sentinel; y (b) desestimó la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Ministerio de Salud Pública (MSP), la que se ampara.- Las costas y costos por el orden causado.- Notifíquese en el domicilio electrónico.- Devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Gabriel Ohanian Ministro Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra