Sentencia Definitiva N° 290/2025

Sentencia Nro. 290/2025 - IUE: 2-39268/2024 Montevideo, 16 de octubre de 2025 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE 4o TURNO. Ministro redactor: Ministros firmantes: Dr. Álvaro França Dra. Mónica Besio Dr. Guzmán López Montemurro AUTOS: “BERNARDO, CAROLINA C/ ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA – COBRO DE PESOS. IUE: 2-39268/2024. I- El objeto de la instancia está determinado por el contenido del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la Sentencia Definitiva N.o 18/2025 de fecha 6 de marzo de 2025, dictada por la Titular del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 6o Turno, Dra. Fabiana Weisz Collazo, que desestimó la demanda en autos sin especial condenación. II- La parte actora - fs. 329 - en su recurso de apelación, se agravió en lo sustancial, por lo siguiente. El pago retroactivo responde a cuestiones de estricta justicia no existiendo ningún motivo para su negativa. La compensación reclamada la perciben todos los funcionarios que realizan encargaturas para la demandada, en el caso fue tardíamente otorgada y lo que se reclama es la no concedida. No se trata de una cuestión discrecional que no se discute, sino de la consolidación de una situación arbitraria de mantenerse la posición de la Sede, el pago responde a una cuestión de estricta justicia ya que no se alegó motivo alguno para su no pago. Sustenta su reclamo en tres principios como el de igualdad, a igual trabajo igual remuneración, derecho a una justa compensación y principio que prohíbe el enriquecimiento sin causa. Citó doctrina y en definitiva, pidió se haga lugar al cobro retroactivo de la compensación solicitada en el plazo no prescripto. III- La recurrencia fue sustanciada con la parte demandada - fs. 339 – quién solicitó confirmara la recurrida. IV - El recurso de apelación fue franqueado en la forma de estilo y recibido los autos en el Tribunal, giraron a estudio por su orden y se acordó el dictado de la presente en forma anticipada todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 200 CGP. V- El Tribunal confirmará la recurrida por lo que se dirá. VI- En cuanto a las resultancias, cabe remitirse a las del primer grado, por ser en términos generales correctas y de las cuales surge. Que se presentó demanda, pretendiendo retroactivo del cobro de pesos por la compensación del 40% por Tareas extraordinarias que le fueran concedidas a la actora a partir de la resolución 1796/2023. Se sostuvo que Ingresó a la Administración el 24 de enero de 2008, y desde el ingreso cumplió funciones en Reguladora de Trámites, en setiembre de ese año pasó a la Sección Archivo hasta junio de 2009, fecha en la que comenzó a trabajar en la Unidad Letrada. En el año 2014 y en oportunidad del retiro jubilatorio de una funcionaria (Wilma Taveira), comenzó a desempeñar las mismas tareas que ella de Encargada en el Sector Administrativo de la Unidad Letrada, pero no percibió compensación alguna hasta que por Resolución No. 47 de fecha 25 de mayo de 2016 (expediente 2015-25-1-00036) fue designada Encargada de la Sección Administrativa de la Unidad Letrada, con una retribución correspondiente al cargo presupuestal y el pago de la diferencia al Grado 7 más 40% por Permanencia a la Orden. Reclamó por derecho de petición, el pago de una compensación del 40% por Tareas Extraordinarias (expediente 2023-25-1-000321) que por Resolución No. 1796/23 del Consejo Directivo Central de la A.N.E.P. fue satisfecha parcialmente, y le otorgó el derecho al cobro de la misma en virtud de sus tareas de Encargada de Sección Administrativa de la Asesoría Letrada, a pagar a partir de la fecha de la resolución del mes de julio de 2023. Por lo dicho, considera que le asiste el derecho al cobro retroactivo desde que comenzó a realizar las tareas según fuera reconocido por la propia Administración. En definitiva solicitó se condene a la A.N.E.P. a pagar la diferencia salarial entre Grado 2 y Grado 7 más la compensación del 40% por Tareas Extraordinarias, y el 40% de la compensación por Permanencia a la Orden, con efecto retroactivo, desde el mes de enero de 2020 al mes de julio de 2023, a liquidarse conforme el procedimiento del art. 378 del C.G.P. VII- Previo a ingresar a la consideración de los agravios corresponde señalar que tal como se ha sostenido por el Tribunal en forma constante (sentencia D 199/2023 entre otras en BJN) en casos como el presente, no puede dejar de tenerse presente que el funcionario se encuentra colocado en una situación estatutaria, es decir, de carácter objetivo y general, creada unilateralmente y por lo tanto modificable en todo momento. La persona investida con la calidad de funcionario entra en esa situación de Derecho Objetivo preexistente y en tal virtud adquiere los derechos y obligaciones que la misma consagra... Los funcionarios están sometidos a un régimen jurídico cuya existencia es anterior al momento de su ingreso a la función pública, que ha sido creado unilateralmente por la entidad estatal y que por lo tanto, puede modificar en cualquier momento para adaptarlo a las necesidades de la Administración. .. Denominase estatuto del funcionario, el conjunto orgánico de normas legales que regulan los derechos, deberes y obligaciones de los funcionarios públicos... En relación a las obligaciones de los funcionarios, es preciso recordar la norma fundamental que establece la Constitución en el art. 59, de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario; este principio básico de buena organización debe guiar toda interpretación de las normas vigentes... Por sobre el derecho del funcionario existe la regla de que la función es lo primordial, esto es la satisfacción de las necesidades a cuyos efectos se instituyó la función, con lo que puede concluirse que si para la mejor satisfacción de esas necesidades es menester sacrificar o vulnerar el derecho o interés del funcionario, esto es constitucionalmente admisible y legítimo...” (Sayagués. Tratado de D. Administrativo P. 247 y siguientes). Y que en cuanto a la protección del trabajo y materia estatutaria. Principios protectores cabe tener presente la distinción entre el ámbito de la legislación protectora del trabajo, reglamentaria de los artículos 53 a 57 de la Carta, y la materia estatutaria es relevante porque las reglas de Derecho con uno y otro contenido responden a principios diferentes. La legislación reglamentaria de los artículos 53 a 57 tiene como criterio fundamental el principio protector, la ley debe brindar al trabajo en sí una protección especial, un amparo preferente que se traduce cuando el trabajo se presta en forma subordinada, en una prevalencia, una mayor protección de los intereses del trabajador... La base fundamental sobre la que se establecerán los estatutos de los funcionarios es la de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario, ese principio consagra en la relación funcional, una prevalencia, un predominio del interés de la función sobre el interés del funcionario... El conjunto de normas que se les aplican en cuanto funcionarios se denomina estatuto material de los funcionarios... Además la Constitución consagra dos principios básicos del régimen de los Estatutos, establece textualmente que los funcionarios están al servicio de la Nación y además proclama que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario... Jéze lo explica diciendo que significa que debe resolverse en favor del interés general cualquier conflicto que se suscite entre este interés y los intereses particulares de los funcionarios...” (Cajarville. Sobre Derecho Administrativo. T.II. p. 473 y siguientes). Y como consecuencia de lo dicho, la diferencia entre los trabajadores del Estado y los privados regulados por el derecho laboral, lleva a que no se pueda sostener que no hay igualdad jurídica entre la Administración y el funcionario; las normas jurídicas que regulan la situación del funcionario son normas jurídicas preexistentes que éste no las puede desconocer ni discutirlas; dichas normas jurídicas son creadas, modificadas o suprimidas unilateralmente por la Administración; el funcionario no puede alegar derechos adquiridos ni indemnización alguna.... La influencia del Derecho Laboral en la Administración Pública. El tema a analizar es si las normas del Derecho Laboral se aplican en la relación del Estado con sus funcionarios... Considero que la aplicación del Derecho Laboral a los funcionarios públicos, tendría como consecuencia directa e inmediata, la pérdida de derechos como la inamovilidad y la estabilidad en el cargo, de la que carecen los empleados y los trabajadores de la actividad privada regidos por el Derecho Laboral. En efecto, mientras que los empleados y trabajadores de la actividad privada pueden ser despedidos en cualquier momento con el pago de la indemnización por despido correspondiente, los funcionarios públicos tienen derecho a la permanencia en el cargo “sine die”, pudiendo ser destituidos exclusivamente por las causales de ineptitud, omisión o delito y previo el sumario administrativo correspondiente.... Si partimos de la base que los funcionarios públicos que ocupan cargos presupuestados o que ejercen funciones contratadas, tienen un régimen de estabilidad que les asegura su permanencia en el Estado, sin que puedan ser despedidos como los empleados o trabajadores de la actividad privada, debemos concluir que el régimen de la función pública es más beneficioso que el Derecho Laboral... Entonces, la primera conclusión que debemos realizar, es que la aplicación del Derecho Laboral a los trabajadores del Estado es notoriamente menos beneficiosa que el régimen estatutario de la función pública...” (Trabajadores del Estado y Derecho Laboral. Ruben Correa Freitas. La Justicia Uruguaya. Doctrinas Magistrales. p.901 y siguientes). Ahora bien, el agravio de la actora se funda en la afirmación que, todos los funcionarios percibirían la compensación que tardíamente se le otorgó, reclamó por la violación al principio de igualdad (artículo 8 de la Constitución e invocó el principio de primacía de la realidad para fundar su pretensión de cobro de una compensación en forma retroactiva que a su juicio no es discrecional de la Administración dar (fs. 330/331). El Tribunal entiende que no le asiste razón, se comparte con la recurrida los fundamentos dados (Considerando 4 con jurisprudencia a la que se adhiere). Se discrepa con la recurrente que exista un principio de igualdad ante los cargos públicos como se afirma y a que se haya probado en autos una conducta discriminatoria y violatoria del principio de igualdad, alegado como bien lo señala la demandada al evacuar el traslado (fs. 341/342 vto.). A poco que se compulsen los términos de la demanda, se advierte que no se ofreció prueba conducente como para acreditar en debida forma la supuesta violación del principio de igualdad de la Administración en perjuicio de sus derechos. No corresponde, por lo dicho en forma previa, invocar el principio de la realidad (propio del Derecho Laboral) así como afirmar, sin más, que la compensación que ser reclama retroactivamente no es discrecional de la Administración. El Tribunal, en caso que puede ser convocado (sentencia 138/2021 en BJN), ha señalado que las compensaciones que otorga la Administración en forma discrecional y que por tanto no integran la retribución del funcionario presupuestado para el cargo y función que desempeña, puede ser quitada también de la misma manera. Al respecto se ha indicado que la discrecionalidad de la potestad administrativa, consiste en la posibilidad de elegir libremente entre todas las soluciones admitidas por derecho, aquélla que se entienda más adecuada a los motivos por los cuales se actúa y más idónea para lograr el fin debido, esa elección se realiza conforme a criterios técnicos, éticos, axiológicos, políticos y también jurídicos, establecidos estos últimos por esas reglas de derecho que, sin eliminar la posibilidad de optar entre diversas soluciones, consagran pautas o modos de comportamiento flexibles, apreciables caso por caso en cada circunstancia. Doctrina y Jurisprudencia han acudido a la idea de razonabilidad para apreciar la legitimidad del ejercicio de la potestad discrecional y por ende del acto que sea su producto, invocando la existencia de un principio de derecho que impone al Estado obrar razonablemente. Un instrumento de técnica jurídica que permite establecer pautas de comportamiento flexibles para los órganos estatales, encausando la discrecionalidad sin eliminarla, consiste en la consagración genérica de ciertos “vicios” como invalidantes de la actividad estatal, imponiendo por reflejo la necesidad de comportamientos que eviten su configuración: a) Desviación de poder existirá siempre que el fin querido por la voluntad de la Administración no coincida con el fin debido impuesto por las reglas de derecho; b) Abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos o idóneo para el fin debido. El motivo existe pero la resolución es desproporcionada al motivo; d) Exceso de poder existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o idóneo para el fin debido. Se actuaría objetivamente sin motivo, las circunstancias de hecho no pueden conducir a la resolución tomada; e) Violación de una regla de derecho existirá siempre que cualquiera de los presupuestos o cualquiera de los elementos del acto sea contrario a un principio de derecho o norma constitucional, legislativa, reglamentaria o contractual. Si bien en su configuración conceptual los diversos vicios de que puede adolecer un acto administrativo parecen excluirse recíprocamente, no es necesariamente así en la realidad. (Conf: Cajarville, en: Sobre Derecho Administrativo. T. II. Tercera Edición. pág. 50 y siguientes). Se ha entendido por el Tribunal que las compensaciones no son prestaciones inherentes al cargo del funcionario presupuestado, sino que responden exclusivamente a las necesidades del servicio, ingresando por ello en la esfera de la discrecionalidad de la Administración que, por lo mismo, es la que debe determinar cuál será esa compensación, a quiénes, cómo, desde cuándo se abonarán y cuando cesan. En el caso, no se ha probado, se reitera un accionar anti jurídico o arbitrario de la Administración al negar el pago de una compensación que en su momento no fue otorgada, ni violación al principio de igualdad, todo lo cual lleva confirmar la recurrida en todos sus términos. VIII.- La conducta procesal ha sido correcta y no se realizarán condenas en la instancia (artículo 56 cgp, 688 CC). Por los fundamentos expuestos, normas citadas, el Tribunal, FALLA: Confirmase la recurrida sin especial condena en la instancia. Notifíquese personalmente y oportunamente devuélvase a la Sede A Quo en la forma de estilo (Honorarios fictos 5 BPC). Dra. Mónica Besio Dr. Guzmán López Montemurro Dr. Álvaro França Esc. Adriana León Ministra Ministro Ministro Secretaria