Sentencia Definitiva N° 20/2022

VISTOS: Para sentencia definitiva de primera instancia estos autos caratulados “RODRÍGUEZ, Federico c/ ESTADO MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS y otro –Acción de enriquecimiento sin causa– Ficha 2/63457/2020”. RESULTANDO: I. A fojas 33 y ss comparece el actor Federico RODRÍGUEZ AGUIAR, iniciando demanda de cobro de pesos contra el MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS.- II. En síntesis expresa el accionante que es funcionario de la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas desde el 14 de noviembre de 1985, siendo titular de un cargo correspondiente al Escalafón C grado 10 cumpliendo funciones en el Departamento de Servicios Generales. Pese a su cargo, con fecha 6 de julio de 2015 fue asignado a cumplir junto a otros dos funcionarios, las funciones de encargado de la División de Inspección hasta el mes de mayo de 2020. Por ello, pasó a cumplir funciones inherentes a un grado 14 (Director de División). Las tareas como encargado de la División Inspección eran coordinar el equipo inspectivo en Montevideo e Interior, por el cual surgió una diferencia salarial entre lo que percibía y el monto del salario correspondiente al grado 14, como Director de División. Se le asignó una función que conlleva una mayor responsabilidad. No se trata de una mera liberalidad, sino que reclama diferencia salarial.- III. Por auto Nº. 761/21 del 31/05/2021 (fs. 55) se confirió traslado de la demanda la que fue debidamente notificada (fs. 57 y 59), siendo evacuada en tiempo y forma a fojas 98. La parte demandada controvirtió la pretensión afirmando que nunca se estableció una estructura de cargos por lo que el organigrama agregado no es válido. No es posible pretender un grado 14 dado que el grado más alto en el escalafón C es 12. Sostuvo que el actor no tiene un derecho subjetivo al cargo, sino que se trató de una encargatura temporal bajo un régimen de subrogación. Controvierte los montos reclamados y presuntos daños. Concomitantemente interpone excepción de defecto en el modo de proponer la demanda y de prescripción/caducidad.- IV. Evacuando el traslado de la excepción, el actor afirma que su pretensión está fundada, respetándose el plazo de caducidad por lo que se allana a la excepción.- V. En su oportunidad se convocó a las partes a la audiencia de precepto (art. 340 C.G.P) conforme dispositivo 1585/21 (fojas 125) lo cual fue debidamente notificado fojas 126, desarrollándose según informa el acta resumida de fojas 131 y ss, fijándose el objeto del proceso y la prueba, y habiéndose dispuesto los medios probatorios ofrecidos por las partes, se procedió a su diligenciamiento. Previo a ello, se dictó despacho saneador No. 1812/21 por el que se desestimó la excepción de defecto en el modo de proponer la demanda y declaró la prescripción de los créditos anteriores al 27 de julio de 2017.- VI. Se difirió el pronunciamiento de la sentencia y sus fundamentos, convocándose a las partes a la audiencia de lectura de sentencia para el día de la fecha a las 13.20 hs. (arts. 203 y 343.7 C.G.P.).- CONSIDERANDO: 1- Que a juicio de este proveyente corresponde, y así se dispondrá, desestimar la acción impetrada, conforme a los fundamentos que se examinarán en los apartados siguientes.- 2- Como punto de partida, conviene recordar que, a pesar de la condición de funcionario público de la actora, esa circunstancia no obsta la aplicación de los principios que rigen en el derecho laboral. Respecto de este punto, BARBAGELATA con meridiana claridad sostenía que debe efectuarse un tratamiento unitario, dado que únicamente los funcionarios políticos no encajan en un esquema de relación laboral, debiéndose tener presente que el trato discriminatorio es contrario al principio de igualdad ante la ley, toda vez que en la prestación de la actividad laboral no existen diferencias significativas. El principio del Estado de Derecho, excluye que se creen situaciones diferenciales, más ventajosas para los particulares (BARBAGELATA, Héctor-Hugo Enfoque doctrinario sobre la aplicación del derecho del trabajo a los funcionarios públicos págs. 21 y 30 en AA.VV Cursillo sobre el derecho del trabajo y los funcionarios públicos, Montevideo, 1977).- 3- Así pues, los principios laborales deben inspirar la solución de los problemas generados en la relación de trabajo dependiente, sea de actividad pública o privada. El Estado colocado como parte del vínculo de derecho, no ejerce el “jus imperii”, sino que se encuentra limitado por principios, en consideración a la persona del trabajador (STARICCO, Julia GUEVARA, Eduardo Los principios del derecho laboral y su aplicación con respecto al funcionario público págs. 221 y 222 en XIII Jornadas Uruguayas de derecho del trabajo y la seguridad social, Fcu, 2001).- 4- A mayor abundamiento, se comprende el funcionario público es un trabajador que, como tal, resulta alcanzado por las disposiciones que rigen el trabajo como hecho social y, en especial, el trabajo subordinado (VÁZQUEZ, Cristina Trabajo de los funcionarios públicos: relación funcional y derecho general de trabajo págs. 48 y 51 en Manual de derecho de la función pública 2ª edición a cargo de Ruben Correa Freitas y Cristina Vázquez, Fcu, Montevideo, 2011). Téngase en cuenta, además, la incidencia de la Ley 19.121 para la Administración Central que es una regulación que se ajusta plenamente a la técnica y el estilo de las normas de Derecho laboral y a su vez, patentiza en una forma muy evidente, la circunstancia innegable que tanto el Derecho laboral como el administrativo al regular los derechos de los trabajadores privados y funcionarios públicos lo hacen en forma por demás similar (LARRAÑAGA LARGHER, María Victoria FIGUEREDO SIMONETTI, Roberto La incidencia del derecho laboral en la ley 19.121 pág. 186 en Funcionarios públicos Coordinado por Augusto Durán Martínez, Universidad Católica, Montevideo, 2014).- 5- Ahora bien, no es posible una aplicación generalizada, ya que el servidor del Estado, en cuanto trabajador integra el derecho laboral, lo que no implica sustraer todo este tema del derecho administrativo, porque estudia lo relacionado con el funcionamiento de la Administración. Esto implica que los aspectos vinculados con el trabajo de los funcionarios públicos serán simultáneamente objeto de estudio del derecho laboral y del derecho administrativo. De manera que se aplican los principios del derecho laboral en la regulación de la actividad de este sector del trabajo, en su triple función inspiradora, interpretativa e integradora, armonizándolos con los principios del derecho administrativo (DURÁN PENEDO, Beatriz Derecho general del trabajo y su aplicación a los funcionarios públicos, Fcu, Montevideo, 2021, pág. 57).- 6- Por vía consecuencial, la resolución de la causa petendi, emerge a través de la efectividad del principio de irrenunciabilidad y primacía de la realidad en cuanto a las tareas realizadas, extremo que depende de los hechos, ya que interesa la prestación misma del servicio (PLÁ RODRÍGUEZ, Américo Los principios del derecho del trabajo 3ª edición, Depalma, Buenos Aires, 1998, págs. 319 y ss). Se trata de un principio de extraordinaria trascendencia, ya que ayuda a desentrañar la verdad subyacente (SERÉ, Jorge Ubaldo Curso de derecho laboral, Del foro, Montevideo, pág. 128). El principio general, es que el salario debe retribuir la labor efectiva del trabajador (ALBIOL MONTESINOS, Ignacio El salario pág. 169 en AA.VV Compendio del derecho del trabajo Tomo II, Tirant lo blanch, Valencia, 2006). Siempre debe priorizarse la verdad real (NASCIMENTO, Amauri Mascaro Curso de direito do trabalho 20 edição, Saraiva, São Paulo, 2005, pág. 350), por lo que sobra abundar acerca de que importa un contrato-realidad (DE LA CUEVA, Mario El nuevo derecho mexicano del trabajo Tomo I 17ª edición, Porrúa, México, 1999, pág. 186).- 7- Resulta evidente que la Administración no puede actuar con una discrecionalidad que lleve a desconocer elementales principios que rigen en la materia, como la primacía de la realidad e irrenunciabilidad.- 8- Es claro que la asignación provisoria de funciones, no genera derecho alguno a favor del encargo (LJU Tomo 130 suma 130.072). Ahora bien, el panorama es distinto cuando se trata del cumplimiento continuo y permanente de tareas superiores al cargo “formal”.- 9- Un punto digno de mención, es la posición adoptada a lo largo de los años por la Suprema Corte de Justicia. En este sentido, ha de tenerse en cuenta el principio de la retribución conforme a la función desempeñada ya que no existe norma legal o reglamentaria que impida percibir la retribución correspondiente al cargo de las funciones efectivamente cumplidas cuando fueron encomendadas por la Administración demandada, pues aun sin Ley quien presta tareas que van más allá de las que correspondan a su cargo presupuestal tiene derecho al cobro de la diferencia de sueldo, en el peor de los casos en aplicación del principio de enriquecimiento injusto (Suprema Corte de Justicia Sentencia No. 119/07).- 10- No debe perderse de vista que están en juego principios generales de derecho de raigambre constitucional indiscutibles, asistiéndole razón a los recurrentes en cuanto a que la Administración no puede escudarse en su propia omisión, enriqueciéndose con la utilización de servicios calificados y de sus conocimientos, pero privando a los funcionarios que los prestaron del derecho a una justa remuneración (Suprema Corte de Justicia Sentencia No. 220/05). En efecto, la Corte también ha sostenido que no existe ninguna disposición legal o reglamentaria que establezca la gratuidad o falta de retribución por el cumplimiento de tareas de mayor complejidad y responsabilidad consecuencia de tal asignación, disposición que de existir vulneraría el derecho de todo trabajador (público o privado) a una justa remuneración consagrado en el art. 54 de la Constitución de la República, en la medida en que una retribución diferencial por idénticas funciones dejaría de ser justa. Quien presta tareas que van más allá de las que corresponden a su cargo presupuestal tiene derecho al cobro de la diferencia de sueldo, en el peor de los casos en aplicación de un principio general como es el enriquecimiento injusto (Suprema Corte de Justicia Sentencia No. 232/06).- 11- Consecuentemente a pesar de la inexistencia de resolución formal de creación es cargo, es claro que la Administración no puede ampararse en su propia omisión. Es incuestionable que la actividad se desarrolló por decisión de los superiores, situación originada en las necesidades del servicio. La Administración recibió contraprestaciones acordes a los cargos efectivamente desempeñados por los actores, pero en cambio a ellos, continuó pagándoles por debajo de su función. No corresponde que existan desplazamientos patrimoniales sin causa, toda circulación de bienes y servicios debe ser causada, en el sentido de tener justo título (Suprema Corte de Justicia Sentencia No. 706/12).- 12- Todo ello enlaza con el hecho en caso de interinato en un cargo superior por subrogación, se genera el derecho a percibir remuneraciones complementarias, al amparo del principio del enriquecimiento injusto o principios laborales (FLORES DAPKEVICIUS, Rubén Funcionarios Públicos, La Ley, Montevideo, 2009, pág. 83).- 13- Así pues, el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 3º turno ha sentenciado que la continuidad y exclusividad en el desempeño de la tarea mejor remunerada (asignación) al adquirir suficiente relevancia permite considerarla como principal, y en consecuencia correspondiente al cargo de las funciones efectivamente cumplidas cuando fueron encomendadas por la Administración, pues aún sin ley quien presta tareas que van más allá de las que corresponden a su cargo presupuestal, tiene derecho al cobro de la diferencia de sueldo, en el peor de los casos en aplicación del principio del enriquecimiento injusto (Anuario de derecho administrativo Tomo XIV caso 287 pág. 266). En términos análogos el Tribunal de Apelaciones de 7º turno sostuvo que si bien es cierto que el funcionario público está sometido a un régimen estatutario especial, no lo es menos que no existe norma expresa que establezca la prohibición de hacer efectivo el cobro de las diferencias salariales, cuando las funciones efectivamente desempeñadas corresponden a cargas superiores que, cabe suponer por simples motivos de lógica y razonabilidad, exigen mayor conocimiento y/o esfuerzo, y conllevan una responsabilidad más importante en su cumplimiento (Anuario de derecho administrativo Tomo XIV caso 291 pág. 270; Tomo XIII caso 214 pág. 365).- 14- Como puede verse, es harto evidente que lo verdaderamente importante es acreditar que se ha desempeñado en una tarea que excede a su cargo presupuestado.- 15- En la causa litigandi, las probanzas incorporadas inclinan la balanza hacia la realización de tareas superiores de encargado de la Dirección de Inspección por un período extenso, empero, ello no alcanza para hacer lugar al petitum.- 16- Veámoslo. EL actor RODRÍGUEZ AGUIAR por Resolución No. 583 del 6 de Julio de 2015 (fojas 6), se dispuso “Asignar provisoriamenete a dicho Grupo de Trabajo las funciones de la Dirección de División Inspección”.- 17- La principal defensa de la parte demandada, -más allá de la argumentación general en cuanto a que corresponde la creación del cargo de manera formal y adecuación presupuestal-, relativa a que se no existe el grado 14 en el escalafón “C” genera convicción, extremo que descarta la pretensión.- 18- No se puede soslayar el Decreto 286/13 por el cual se dispuso una reformulación de la estructura organizativa en el Ministerio de Economía y Finanzas, lo que incluyó a la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas. No es un dato de poca importancia que esta reforma, es anterior a la asignación provisoria para formar grupo de trabajo en la División Inspección.- 19- A consecuencia de ello, se comprende que ya no existe el grado C 14 reclamado, conforme lo informado a fojas 64. Ello es confirmado por BONILLA, actual Director de la División, que fue uno de los tres encargados cuando se formó el “grupo de trabajo” en cuanto a que “El grado máximo del escalafón administrativo es grado 10” (Pista única minuto 19:30 audiencia del 7 de febrero de 2022).- 20- Entonces, el argumento central del reclamo desaparece. Es verdad que la anterior titular al grupo de trabajo María del Carmen DE LOS SANTOS, fue designada, ostentando un grado 14 (fojas 151). Pero no es menos cierto, que se trataba de un grado que poseía con anterioridad a la reforma. Tan es cierto esto, que el actual Director, BONILLA, ofrecido como testigo de la parte actora, declara que cuando se le asignó para formar el grupo de trabajo (fojas 6), “Yo era un grado 1 y estaba ocupando un grado de división” (Pista única minuto 7:05 audiencia del 7 de febrero de 2022), otorgándosele en su caso una compensación, dado que su cargo formal era grado 1. Aquí, la compensación que se le otorgó, claramente fue para mitigar la diferencia con el grado 10 del actor. Luego informa que “concurso subo al grado 9” (Pista única minuto 7:55 audiencia del 7 de febrero de 2022) y se le designa formalmente como Director de División Inspección. Quiere esto decir, que el actual Director, tiene un grado, incluso menor que el actor y recibe también menos dinero, porque le retiraron la compensación que oportunamente le habían otorgado.- 21- También conviene precisar que “María del Carmen, se jubiló, quedó vacante el lugar” (Pista única minuto 4:00 audiencia del 7 de febrero de 2022), destacando que antes de la reestructura había grado 14” (Pista única minuto 9:10 audiencia del 7 de febrero de 2022). De ahí que el actor formule el reclamo, puesto que la anterior Directora era grado 14. Ahora, lo que no se puede obviar, es que ello respondía al anterior organigrama, dado que, en el presente, ya no se encuentra más el grado 14. De seguir el razonamiento del actor, la reestructura no tendría eficacia, puesto que todos los nuevos Directores, pretenderían el enganche con DE LOS SANTOS, que tenía un grado 14. Lo que hay que reiterar, es que la funcionaria jubilada tenía ese grado con anterioridad a la reestructura, extremo que determina que los nuevos directores, no tengan una expectativa legítima de ese grado, ya que actualmente no existe.- 22- Tampoco correspondería la equiparación con el grado 14 en base a la coherencia. Así pues, entre el Director Nacional y el Director de División, “Hay un cargo intermedio, si hay un cargo si es el área fiscalización y control” (Pista única minuto 15:40 audiencia del 7 de febrero de 2022) y preguntado acerca de qué grado tiene el director del área que fiscaliza inspección y control, el testigo manifiesta que “él tiene un grado 14 y esta persona que estamos hablando Milton Santamaría está desde que se creó el grupo de trabajo hasta ahora” (Pista única minuto 16:50 audiencia del 7 de febrero de 2022).- 23- Como se puede ver, de acceder a lo solicitado, el Director de Inspección con un grado 14, tendría igual salario a su jerarca inmediato como Director de Área de Fiscalización que es Santamaría, quien aún queda con un grado 14 (fojas 151).- 24- Entran en escena, principios hermenéuticos de peso. Ha de tenerse en cuenta que la interpretación legal de las normas, debe estar guiada por un sistema racional que asegure un equilibrio jurídico en su resultado (ASCOLI, Max L´interpretazione delle leggi, Giuffrè, Milano, 1991, págs. 99 y 100). La tarea debe efectuarse en base a los principios programáticos de la ley, apoyado en el principio fundamental de la razonabilidad “raginevolleza” (BIGLIAZZI GERI, Lina L´interpretazione, Giuffrè, Milano, 1994, págs. 63 y 74 y ss). Justamente en caso de seguir la lógica del accionante, se traicionaría la intención de la Administración que, en modo alguno, se traduce en establecer in eternum el grado 14 para el cargo de Director de División, sino un grado 10.- 25- Respecto de este punto, conviene recordar que el método interpretativo que prevalece entre los jueces, litigantes y teóricos es la regla del significado natural, obvio, evidente, según la cual el intérprete debe seguir el significado evidente del texto legal, excepto cuando el texto así interpretado produzca un resultado absurdo o sin sentido, o cuando el texto parezca ser el producto de un error del amanuense (LÓPEZ MEDINA, Diego Eduardo La letra y el espíritu de la ley, Temis, Santa Fe de Bogotá, 2008, págs. 169 y 170).En rigor, no es tan importante en términos de fuerza persuasiva el esquema en sí mismo, esto es la forma del argumento, cuanto los criterios materiales que pueden usarse para considerar que el razonamiento es sólido (ATIENZA, Manuel, El derecho como argumentación, Ariel, Madrid, 2006, pág. 149). Como se ha hecho notar, siempre se debe procurar engarzar el precepto en el sistema todo. Señala magistralmente el jurista canadiense CÔTÉ, que al aplicar los textos legales, debe existir una coherencia vertical y horizontal, la primera exige la aplicación del texto sin contrariar normas jurídicas jerárquicamente superiores, por su parte la coherencia horizontal consiste en aplicar el texto tomando en consideración, las materias conexas a los cuales se podrá destinar (CÔTÉ, Pierre-André Interprétation des Lois 3e édition, Les Editions Thémis, Montreal, 1999, pág. 388).- 26- Aquí, la argumentación de la parte actora no genera convicción, dado que es disonante con el nuevo organigrama que ya estaba vigente al asignarse al grupo de trabajo.- 27- Más allá de lo anterior, tampoco se puede obviar el límite de la razonabilidad como requisito de la “fuerza” o del “valor” de la ley para atribuir determinadas consecuencias (GUASTINI, Riccardo Le fonti del diritto e l’interpretazione, Giuffrè, Milano, 1993, pág. 112). Corresponde traer a colación el principio fundamental consistente en la exigencia de congruencia en el resultado interpretativo. Bien comprendida la norma, siempre deberá “tener sentido” para que se le reconozca una eficacia positiva (MACCORMICK, Neil Ragionamento giuridico e teoria del diritto, Giappichelli, Torino, 2001, pág. 179).- 28- El argumento a coherentia, parte de la idea de que las paradojas no tienen un estatuto de posibilidad al interior de un discurso jurídico, se busca la conservación de los enunciados razonables, ya que se supone que debe existir sistematicidad y racionalidad respecto a la estructura discursiva (SUÁREZ ROMERO, Miguel Ángel CONDE GAXIOLA, Napoleón Argumentación jurídica, UNAM, México, 2009, pág. 35). El carácter persuasivo de este argumento interpretativo reside en la circunstancia que el derecho no contiene normas absurdas, se cree en la razonabilidad «ragionevolezza» del legislador (TARELLO, Giovanni L´interpretazione della legge, Giuffrè, Milano, 1980, pág. 369).- 29- Inclusive se llega a afirmar que el único método de interpretación es el «logos de lo razonable» como forma de conseguir la congruencia del contenido de la disposición jurídica (RECÁSENS SICHES, Luís Tratado general de filosofía del derecho, 14ª edición, Porrúa, México, 1999, págs. 660 y ss).- 30- En este contexto, parece claro, que el Director de División, no pueda tener el mismo salario que el Director del Área de Fiscalización que, es su superior.- 31- Tampoco puede echarse en saco roto que, es cierto que el actor, en concreto, pasó a desempeñar una función de mayor relevancia a la que venía ejerciendo, pero no es menos cierto, que la función se corresponde in totum actualmente con un grado 10, que es el que ostenta formalmente el justiciable. No obstante, también hay que recordar que, no era el único encargado, sino que se formalizó un grupo de trabajo con tres personas, diluyéndose sus responsabilidades al estar compartidas, en cuyo caso, no encuadra en la noción de un único Director de División.- 32- Asimismo, al presente, el Director de División es un grado 9, “El grado máximo del escalafón administrativo es grado 10….. y C 14 vacantes no existen (Pista única minutos 19:30 a 20:10 audiencia del 7 de febrero de 2022).- 33- Por último, hay que convenir que el principio de buena exige la cooperación con la contraparte. Al estar la relación fundada en la fides, no basta el mero cumplimiento de lo estrictamente acordado, sino se requiere un esfuerzo adicional, colaborando en la empresa (IGLESIAS MERRONE, Leticia El principio de buena fe en el derecho de trabajo, Fcu, Montevideo, 2017, págs. 118 y ss). Se incluye dentro del deber de colaborar la realización de tareas de otra categoría, siempre que no implique un perjuicio a la profesionalidad del trabajador (RASO DELGUE, Juan CASTELLO, Alejandro Derecho del trabajo Tomo I, Fcu, Montevideo, 2012, pág. 291). El foco de interés está en que el actor, al tener un grado 10, colaboró con la Administración en el grupo de trabajo, en condición de uno de los encargados de la División Inspección, siendo un cargo acorde a su grado en base al nuevo organigrama.- 34- La conducta procesal de las partes no amerita sanción procesal especial (art. 56 C.G.P. y art. 688 C.C.).- Por todos los fundamentos expuestos FALLO: Desestimando la demanda in totum, sin especial condenación.- Notifíquese vía electrónica a fin de asegurar el pleno acceso a su contenido sin necesidad de agendarse.- Consentida o ejecutoriada, expídase testimonio, oportunamente archívese previo pago de honorarios fictos 5 B.P.C.-