Sentencia Definitiva N° 259/2022

Montevideo, veintiocho de marzo de dos mil veintidós VISTOS: Estos autos caratulados: “ACEVEDO AMARAL, VICTORIA Y OTROS C/ PODER LEGISLATIVO Y OTRO – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD” – IUE: 1-27/2021. RESULTANDO: I) El 19 de mayo de 2021, se presentaron ante la Suprema Corte de Justicia, Victoria ACEVEDO AMARAL y otros (todos funcionarios de la Fiscalía General de la Nación), promoviendo acción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 1 inciso primero, 3, 6, 7 y 14 de la Ley Nº 19.949, de 23 de abril de 2021 (ley que impone, por segunda vez, el impuesto COVID), contra el PODER LEGISLATIVO y el PODER EJECUTIVO (fs. 543-619). En tal sentido, expresaron, en síntesis, los siguientes cuestionamientos. En primer lugar , adujeron que se concreta en el caso de las disposiciones impugnadas, una clara vulneración del principio de igualdad ante las cargas públicas, como expresión del principio de igualdad reconocido en el art. 8 de la Constitución de la República, en sistémica lectura con el artículo 72, en tanto: a) Existe una manifiesta incongruencia entre el motivo, o la causa, convocado para fundar la creación de una categoría especial de sujetos pasibles de un tratamiento tributario diferencial, y el alcance real de la categoría de sujetos pasivos efectivamente creada. La causa convocada como pauta distintiva y habilitante de un trato tributario diferencial, no solo no es una nota común a todos quienes integran la categoría definida en la ley, sino que tampoco permite distinguir a ciertos sujetos pasivos del tributo, de otros sujetos a los que se decide no gravar. La ley conforma una categoría de contribuyentes sobre los que recae un tratamiento tributario más gravoso, que se define de forma manifiestamente arbitraria. La invocación de la causa o motivo es falsa, y además irracional a la hora de legitimar un tratamiento diferencial de los definidos como sujetos pasivos. Además, si tenemos en cuenta que lo que distingue a los contribuyentes del tributo es el hecho de que la contraprestación percibida por sus servicios se paga -directa o indirectamente- con cargo a fondos públicos, queda en evidencia que lo que pretende la ley es reducir el gasto público, y ello -incluso también- al margen del marco constitucional (artículos 86 y 214 de la Constitución). b) Resulta evidente que el citado motivo convocado para fundar la creación de una categoría especial de sujetos pasibles de un tratamiento tributario diferencial, tampoco puede invocarse como causa razonable habilitante del tratamiento tributario diferencial que se dispone. Sucede que el criterio material por excelencia que puede identificarse como la causa razonable para un tratamiento impositivo desigual de un grupo de personas, es el principio de la capacidad contributiva. Y lo cierto es que la pretendida estabilidad laboral y económica que se invoca, no solo no es una nota distintiva de los sujetos pasivos del impuesto en relación con aquellos a quienes no son incluidos como contribuyentes, sino que no revela una capacidad contributiva diferencial, que habilite a imponer únicamente a aquellos individualizados en los artículos 1 y 3 de ley en cuestión, el tratamiento tributario más gravoso que se objeta. c) Es notorio que la real nota distintiva de los sujetos pasivos del tributo (esto es: prestar servicios personales a aquellos individualizados en el artículo 1, “cualquiera sea la naturaleza jurídica de la relación”), tampoco puede invocarse como pauta racional para crear una categoría de sujetos sobre quienes recae un tratamiento tributario diferencial. El hecho de que determinados servicios personales se presten a ciertos sujetos, vinculados en mayor o menor medida a lo que puede denominarse “sector público”, no constituye un indicador de una capacidad contributiva diferencial de quien presta los servicios. La categoría de contribuyentes que se conforma, se da de manera arbitraria, en flagrante apartamiento de cualquier referencia a la capacidad contributiva de los sujetos (criterio material por excelencia que puede identificarse como la causa razonable para un tratamiento impositivo desigual de un grupo de personas, especialmente en casos en que la fuente gravada es el ingreso producto de la prestación de servicios personales). En segundo lugar , sostuvieron que se concreta en el caso de las normas cuestionadas de la Ley Nº 19.949, una clara vulneración del principio de capacidad contributiva, expresión material del principio de igualdad ante las cargas fiscales, en tanto: a) Es evidente que el impuesto creado no supone una distribución proporcional entre quienes tienen efectiva capacidad contributiva para asumir la carga fiscal, imponiendo -por segunda vez en un año- un sacrificio excesivo a un grupo de sujetos que ya son gravados por la misma fuente (su salario o retribución) por otros tributos, definiendo un caso elemental de doble imposición y, como tal, inconstitucional. b) Resulta notorio que el impuesto creado no contempla la capacidad contributiva, en todos sus elementos, de los sujetos gravados, centrándose únicamente en una manifestación de riqueza, y soslayando toda consideración al elemento subjetivo de la capacidad contributiva (el cúmulo de circunstancias personales que definen ciertos gastos, naturalmente asociados a esa manifestación de riqueza, en los que incurre cada sujeto su posición personal o familiar). En tercer lugar , se concreta en el caso, puntualmente a partir de lo dispuesto en el artículo 4 de la ley citada, una clara vulneración del principio de legalidad en materia tributaria, al advertirse que se delega, de forma inconstitucional, en el Poder Ejecutivo, la posibilidad de ampliar el aspecto temporal del hecho generador del impuesto. II) Por las razones expuestas a fs. 623 y vta., el Sr. Ministro Dr. Tabaré SOSA AGUIRRE, se inhibió de oficio para intervenir en el presente accionamiento. III) Por decreto Nº 476, de fecha 29 de junio de 2021, la Corte ordenó conferir traslado a los demandados (fs. 624). IV) A fs. 631 y ss. compareció el PODER LEGISLATIVO, oponiendo excepción de falta de legitimación pasiva; en subsidio, contestó el mérito del accionamiento, abogando por el rechazo de la impugnación. V) A fs. 749 y ss. compareció el PODER EJECUTIVO, evacuando el traslado conferido, en el sentido de que corresponde rechazar el accionamiento incoado. VI) Concluidas las etapas de prueba y de alegatos (fs. 766, 771-1.129, 1.134-1.140 vta., 1.142-1.145 vta. y 1.147-1.155), por auto Nº 1.173, de fecha 26 de octubre de 2021, se dispuso el pasaje a estudio de la causa (fs. 1.157), a lo que dedicaré las próximas líneas. CONSIDERANDO: I.- La Suprema Corte de Justicia amparará la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el PODER LEGISLATIVO y, en su mérito, desestimará la demanda a su respecto y desestimará la acción de inconstitucionalidad promovida contra el ESTADO-PODER EJECUTIVO. II.- DEL ACCIONAMIENTO DIRIGIDO CONTRA EL PODER LEGISLATIVO . La acción se dirigió contra el PODER LEGISLATIVO sin especificar en qué calidad se lo demandó; sin embargo, a falta de otro motivo, es posible inferir que fue emplazado por ser el órgano competente en materia del dictado de leyes, esto es, fue el órgano que dictó la ley impugnada. Así también lo entendió el propio PODER LEGISLATIVO, en ocasión de oponer la excepción de falta de legitimación pasiva (fs. 631-633 vta.). Pues bien, en este enfoque, no puede admitirse legitimación causal alguna del PODER LEGISLATIVO, porque la antedicha condición no resulta suficiente para asignar interés y legitimación pasiva en la presente causa. En este sentido se ha pronunciado la Corte en, v.gr., sentencias Nos. 643/2018 y 529/2021. En suma, por iguales fundamentos a los expuestos en la sentencias citadas, corresponde hacer lugar a la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el PODER LEGISLATIVO, desestimando, por esa razón, la demanda promovida en su contra. III.- DEL ACCIONAMIENTO DIRIGIDO CONTRA EL ESTADO-PODER LEGISLATIVO . III.1) Legitimación activa de los promotores . Los actores son titulares de un interés directo, personal y legítimo, ya que son sujetos pasivos del impuesto que se crea por el art. 1 de la Ley Nº 19.949 por prestar servicios personales al Estado (art. 3) y en función de las escalas progresivas previstas (arts. 4 y 5), al superar sus retribuciones nominales $120.000 mensual, suma que opera como monto mínimo no imponible, con los límites previstos en la ley (arts. 6 y 7). Luego, tramo a tramo, se les aplican alícuotas diferenciales. Asimismo, por el art. 14 de la Ley Nº 19.949 se facultó al Poder Ejecutivo para prorrogar la aplicación del impuesto hasta por un período máximo de dos meses, dando cuenta a la Asamblea General. Entonces, los promotores se encuentran alcanzados en la dimensión subjetiva de las normas impugnadas y, por ende, están legitimados para promover la presente acción de inconstitucionalidad a su respecto, con excepción del art. 14, punto sobre el cual el accionamiento carece actualmente de objeto . En efecto, en función del tiempo transcurrido en la sustanciación de este proceso, es un hecho notorio que el Poder Ejecutivo no hizo uso de la facultad de prorrogar la vigencia del impuesto hasta por dos meses. Al no haberse activado la facultad prevista, ni estando ésta actualmente operativa, es claro que no es susceptible de generar agravio desde el punto de vista jurídico-material, ya que perimió tal posibilidad (igual temática se está ventilando en los autos: “ZUCCA CORRADINO, GERARDO OSCAR Y OTROS C/ MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 1, 3, 4, 5, 6, 13 Y 14 DE LA LEY N° 19.949” - IUE 1-34/2021). III.2) Sobre los vicios de inconstitucionaliad denunciados: violación de los principios de igualdad (en los diferentes enfoques propuestos) y capaciadad contributiva (en los diferentes enfoques propuestos) . En cuanto al alcance y argumentos que edifican la impugnación basada en la denuncia de los vicios antedichos, la Corte se remite a la sinópsis practicada “supra”. En ese sentido, los fundamentos expresados recientemente por la Corte, en ocasión de laudar en un caso prácticamente igual al ventilado en autos, resultan eficientes y suficientes para desmantelar los argumentos en los que se basa el presente accionamiento. Incluso, puede recurrirse a los fundamentos expresados -entre otros- en el expediente individualizado en el apartado VIII.1 de este voto, así como a los vertidos en los autos: “ ACOSTA CASCO, NATALIA Y OTROS C/ PODER EJECUTIVO Y OTROS. ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 2 NUMERAL 3, 4, 5, 6, 8, 9 Y 10 DE LA LEY Nº 19.874” - IUE 1-24/2020 . En suma, por los fundamentos expresados en los antecedentes citados, a los que la Corte se remite en su totalidad, corresponde desestimar la demanda en todos sus términos. Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia FALLA: 1) Por amparar la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el PODER LEGISLATIVO y, en su mérito, por desestimar la demanda a su respecto. 2) Por desestimar, por razones de mérito, la acción de inconstitucionalidad promovida contra el ESTADO-PODER EJECUTIVO; todo con costas de precepto , sin especial condena en costos . 3) Honorarios fictos: 20 B.P.C. 4) Oportunamente, archívense.