Sentencia Definitiva N° 231/2026

Sentencia Nro. 231/2026 - IUE: 2-54272/2026 Montevideo, 03 de agosto de 2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE 3er. TURNO. Ministros firmantes: Dra. Claudia Kelland, Dr. Fernando Tovagliare, Dr. Gustavo Iribarren. Ministro redactor: Dr. Gustavo Iribarren. Vistos: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA y otros c/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA y otro. Amparo.”, IUE 2-54272/2026, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud de los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Salud Pública y por el Ministerio de Transporte y Obras públicas contra la sentencia definitiva 72/2026 dictada en obrados por la Jueza Letrada de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1er. Turno, Dra. María Eugenia Ferrer. Resultando: 1. Por sentencia definitiva 72/2026 del 30 de junio de 2026 (fs. 433-441) se condenó: a) Al Ministerio de Salud Pública a expedir, en el plazo de 24 horas, la certificación médica que acredite la condición de persona en situación de discapacidad de los actores, a los efectos y con el alcance previsto en el art. 83 de la ley 18.651 y del decreto 176/021; b) Al Ministerio de Transporte y Obras Públicas a la emisión en plazo de 24 horas, con la certificación por discapacidad emitida por el Ministerio de Salud Pública, o incluso sin ella, las comunicaciones pertinentes dirigidas a las empresas de transporte suburbano, metropolitano e interdepartamental para que éstas concedan a los accionantes el carné respectivo; c) Al Ministerio de Transporte y Obras Públicas, para el caso de incumplimiento del M.S.P., a tener como válidas la inscripción en el Registro Nacional de Personas con Discapacidad así como la Pensión por Invalidez proporcionada por el Banco de Previsión Social, a los efectos del derecho consagrado en el art. 83 de la ley 18.651, con comunicación a las empresas de transporte ya referidas. Todo ello bajo apercibimiento de lo dispuesto en el art. 9 de la ley 16.011 y sin especiales condenas procesales en el grado. 2. Dicha sentencia fue apelada por el Ministerio de Salud Pública (fs. 449-453), con incorrecta prelación de páginas), esgrimiendo para ello, en síntesis, los siguientes agravios: a) Causa agravio la condena que le fuera impuesta en la medida en que la recurrida no valoró la falta de legitimación pasiva del M.S.P., la que deriva de la circunstancia de que, aun cuando el decreto 176/021 indica que el carné de transporte gratuito requiere certificación del “Departamento de Certificaciones y Juntas Médicas del Ministerio de Salud Pública”, tal Departamento no existe dentro de la estructura orgánica del Ministerio, correspondiendo la certificación aludida al Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), conforme lo dispuesto por el art. 486 de la ley 19.924. b) De otro lado, indica que causa perjuicio que no se haya relevado la inexistencia de urgencia o de riesgo actual, inminente o irreparable, lo que queda de manifiesto por las manifestaciones de la propia parte actora, la que reconoce que la situación que sirve de fundamento a su pretensión data de varios años; citando el apelante jurisprudencia que ha requerido el presupuesto de urgencia para que la acción de amparo pueda progresar. c) Asimismo, señala que, contra lo exigido por la ley 16.011, en el caso existen otras vías procesales idóneas para que los actores puedan obtener lo solicitado, tal como podría ser un proceso ordinario con solicitud de medidas provisionales (art. 317 del C.G.P.), no resultando de recibo el argumento de la parte actora que descarta dicha vía por la necesidad de prestar contracautela. d) En función de lo anterior solicita que se revoque la recurrida y en su lugar se acoja la excepción de falta de legitimación pasiva del M.S.P., desestimando la demanda a su respecto. 3. También el Ministerio de Transporte y Obras Públicas impugnó la sentencia de primera instancia mediante recurso de apelación (fs. 457-464 vto.), presentando, en lo medular, los siguientes agravios: a) Señala el apelante en primer lugar que la impugnada incurre en infrapetita en tanto no se pronunció respecto al fundamento esgrimido por el M.T.O.P. al contestar la demanda, el que quedó fundado en que la prestación de transporte gratuito requiere financiación previamente determinada (art. 122 de la ley 17.556) y que la misma debe ser asignada mediante leyes de Presupuesto o Rendición de Cuentas. Pero la sentencia de primer grado nada refiere sobre tal argumento. b) En segundo lugar indica que la condena de primera instancia impone al M.T.O.P. sustituir la valoración técnica de discapacidad sin habilitación legal para ello, disponiendo que la condena debe cumplirse aun sin certificación del M.S.P. teniendo por válida la inscripción en el RNPD o la Pensión por Invalidez concedida por el Banco de Previsión Social (B.P.S.). Con ello queda en evidencia que la referida condena carece de todo sustento normativo, sustituyendo la debida valoración técnica, científica y sanitaria que la normativa reserva a organismos especializados (M.S.P. y MIDES). c) En tercer lugar objeta que los accionantes no cumplen con los requisitos exigidos por la ley 18.651, lo que debió impedir el progreso de la pretensión. Establecer que encontrarse inscripto en el RNPD (art. 486 de la ley 19.924) es equivalente a estar legitimado para acceder al carné gratuito de transporte por incapacidad (ley 18.651) es un error conceptual, que desconoce que el régimen del art. 38-TER de la ley 18.651 -que dispone que es el MIDES que tiene que elaborar el proyecto de certificación única de discapacidad- y la ley 19.924, son dos registros diferentes con hechos generadores distintos; de lo cual se desprende que para la emisión del carné de transporte gratuito los actores deben contar con el Certificado Unico de Discapacidad elaborado por el MIDES y emitido por el M.S.P.. d) En cuarto lugar objeta que existe una indeterminación de la situación de los actores y de la competencia territorial del M.T.O.P., limitándose la recurrida a establecer que queda excluido el transporte urbano sin establecer el tipo de servicio que corresponde a cada promotor, lo cual impide conocer a qué empresas deben dirigirse las comunicaciones dispuestas. e) En quinto término señala que la recurrida presenta una contradicción interna ya que afirma la existencia de un procedimiento que debe ser cumplido por el M.S.P. pero luego prescinde del mismo para condenar al M.T.O.P.. f) De lo anterior el apelante deriva un sexto agravio, consistente en postular que no existe conducta u omisión del M.T.O.P. que admita ser calificada como manifiestamente ilegítima, condición necesaria para habilitar el éxito de la acción de amparo promovida. g) Por último, señala que el tribunal a quo trasladó al M.T.O.P. la omisión del M.S.P., ya que la sentencia condena M.T.O.P. obligándolo incluso ante el incumplimiento del M.S.P., imponiendo a aquél asumir una competencia de validación que originariamente, y bajo la estricta interpretación del decreto 176/021, no le corresponde. h) En función de los argumentos precedentes solicita el recurrente que se revoque la sentencia definitiva de primera instancia, se rechace la intimación de cumplimiento solicitada por la parte actora y que, en lugar de ello, se rechace la demanda, impetrando en subsidio que la obligación puesta de cargo del M.T.O.P. reviste carácter condicional y subsidiario del incumplimiento del M.S.P. y que se ordene la suspensión de la ejecución de la condena hasta tanto la parte actora cumpla con la carga de individualizar para cada uno de los actores los trayectos específicos y las empresas de transporte respecto a las cuales aquellos harán uso del carné gratuito, excluyendo líneas de juridisdicción departamental o urbana. 4. Conferidos los traslados de rigor (fs. 466), los mismos fueron evacuados por la parte actora en escritos que lucen a fs. 469-479 vto. y fs. 481-491 vto.. 5. Por decreto 1785/2026 del 22 de julio de 2026 (fs. 493) advirtió (sic) que el recurso de apelación del M.T.O.P. resulta extemporáneo, y franqueó la alzada. Dicha providencia fue objeto de recurso de aclaración y ampliación interpuesto por el M.T.O.P. solicitando se aclare si su recurso -que fuera sustanciado- fue objeto de una mera observación o si el mismo no fue admitido. Y ante ello recayó providencia 1829/2026 que aclaró que el recurso fue admitido por el Juez de Feria y que oportunamente se dispuso el franqueo de las apelaciones interpuestas. 6. Los autos fueron recibidos en este Tribunal con fecha 27 de julio de 2026. Y tras el estudio de las actuaciones se acordó el dictado de la presente en legal forma. 7. Se deja constancia que el ministro Dr. Gustavo Iribarren hizo uso de licencia el día 31 de julio de 2026. Considerando: I. Consideraciones generales. Con el número de voluntades requerido legalmente (art. 61 de la ley 15.750), la Sala habrá de confirmar la muy bien fundada sentencia definitiva de primera instancia por entender que los agravios articulados por los apelantes -que delimitan el objeto de la segunda instancia- no logran alterar la solución adoptada en el grado anterior. Ello por los fundamentos y alcance que se expondrán en los apartados siguientes. II. El caso de autos, el proceso de amparo y los derechos conculcados. Tramita en autos un proceso de amparo en el cual treinta y nueve accionantes, invocando su situación de discapacidad reconocida por el Estado -ya fuere por encontrarse inscriptos en el Registro Nacional de Personas con Discapacidad (RNDP) del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) ya por percibir de parte del Banco de Previsión Social (B.P.S) pensión por invalidez, pretenden la efectiva tutela de su derecho a transporte gratuito, derecho que señalan conculcado por el incumplimiento administrativo, por parte de los Ministerios codemandados, de la normativa vigente en la materia. En ese escenario, el Tribunal entiende conveniente precisar, a modo preliminar, y en términos generales, que la acción de amparo (de raigambre constitucional y regulada por la ley 16.011) tiene como objeto obtener la protección de un derecho expresa o implícitamente reconocido en la Constitución, inherente a la personalidad humana o derivado de la forma republicana de gobierno, ante una lesión o amenaza por un acto, hecho u omisión manifiestamente ilegítimo, siempre que no existan otros medios eficaces para la misma finalidad: notas y exigencias que ponen de manifiesto el carácter excepcional y residual del instituto. Y en atención al fundamento de los agravios articulados por los apelantes no resulta ocioso establecer aquí que esa ilegitimidad merece calificarse -interpretarse- como manifiesta, cuando la misma surge en forma clara, evidente, palmaria, del propio acto, hecho u omisión. A partir de tales premisas, corresponde asentar que en el caso concreto (en el que la situación material de discapacidad de los accionantes -aun cuando no individualizada con precisión caso a caso- no ha quedado cuestionada por los codemandados) la cuestión planteada debe contemplarse a la luz de los derechos fundamentales de los promotores, los que de acuerdo a la situación de hecho no controvertida en autos derivan del principio del igualdad y no discriminación (arts. 8, 72 y 332 de la Constitución), los que se encuentran reconocidos legalmente a través de la ley 18.418 que ratifica la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) y posteriormente, por la ley 18.651 de protección integral de las personas con discapacidad y por la ratificación del protocolo facultativo de la CDPD aprobado por ley 18.776. Dichas normas constitucionales y legales protegen y aseguran a todas las personas con discapacidades -sin distinción-, el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos inherentes a la personalidad humana. Con ese marco, y ya ingresando en los derechos invocados en este proceso, corresponde inaugurar el análisis señalando que el art. 83 de la ley 18.651 del 19 de febrero de 2010 establece: “Todas las empresas de transporte colectivo nacional terrestre de pasajeros están obligadas a transportar gratuitamente a las personas con discapacidad en las condiciones que regulará la reglamentación.”. Y tal reglamentación se encuentra dada por el decreto 176/021 del 21 de mayo de 2021, cuyo art. 1 señala: “Las empresas concesionarias o permisarias de líneas nacionales de transporte colectivo de pasajeros por carretera están obligadas a realizar el traslado gratuito con derecho a asiento y/o al lugar reservado para personas con discapacidad, por vehículo, tanto en el transporte suburbano como en el transporte interdepartamental.” Por su parte, el art. 2 de la misma norma requiere que para acceder a tal beneficio las personas con discapacidad interesadas deberán gestionar un carné de transporte gratuito, documento cuya tramitación queda regulada por el art. 3 ejusdem: “Tendrá derecho al carné de transporte gratuito toda persona con discapacidad que acredite la misma mediante la certificación expedida por el Departamento de Certificaciones y Juntas Médicas del Ministerio de Salud Pública, debiendo presentarla luego ante las empresas de transporte.” Y en cuanto atañe a la expedición del referido carné el art. 5 del mismo decreto indica que el carné será expedido por las empresas de transporte, “siendo válido para que el beneficiario pueda trasladarse en toda empresa que opere dentro del sistema nacional de transporte de pasajeros por carretera.”. Y la referida regulación administrativa prevé especialmente que la validez del referido carné de transporte gratuito para personas con discapacidad “será válido de acuerdo a la transitoriedad o permanencia de la discapacidad, según lo determine el Ministerio de Salud Pública...” (art. 7 ejusdem). De conformidad con lo indicado hasta aquí el régimen constitucional, legal y reglamentario es claro. Tan claro como que el Estado, conforme los Ministerios codemandados lo han admitido, no cumplen con el mismo. Nótese en tal sentido que todo el procedimiento burocrático para proteger el derecho de transporte en las condiciones de equilibrio que quedan impuestas por la particular situación de los beneficiarios, tiene inicio con una certificación que debe ser tramitada y expedida por el M.S.P. a través del Departamento de Certificaciones y Juntas Médicas del Ministerio de Salud Pública. Pero el propio M.S.P. admite que dicha dependencia no existe en su estructura orgánica; omisión, manifiestamente ilegítima, que constituye una primera barrera para impedir que las personas con discapacidad puedan obtener, conforme a la reglamentación respectiva, un derecho concreto que la legislación, y antes la Constitución, les concede. Así las cosas, la Sala entiende necesario recordar que la ausencia de reglamentación, o el incumplimiento por parte del Estado de la reglamentación dispuesta, no puede resultar obstáculo para el goce de derechos consagrados. El art. 332 de la Carta es elocuente al respecto: “Los preceptos de la presente constitución que reconocen derechos a los individuos, así como los que atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades públicas, no dejarán de aplicarse por falta de la reglamentación respectiva sino que ésta será suplida recurriendo a los fundamentos de leyes análogas a los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas”. La aplicación de dicha norma al caso bajo examen no admite refutación, no resultando de recibo los argumentos de los codemandados, los que, ya escudándose en sus propias omisiones, ya atribuyendo responsabilidad y omisiones a otros Ministerios (tal y como si cada uno de ellos no integrara la unidad jurídica denominada Estado) pretenden exonerarse de las responsabilidades y participación que a cada uno de ellos les corresponde al tiempo de contemplar el derecho al transporte gratuito establecido a favor de las personas en situación de discapacidad. Conviene indicar aquí, a partir de los conceptos precedentes, que la actividad jurisdiccional dirigida a la tutela efectiva de los derechos de los accionantes no supone una intromisión en la competencia de otros poderes del Estado ni se vincula con el diseño de políticas de Derechos Humanos sino que responde, exclusivamente, a un legítimo control del accionar de la Administración, habilitando la protección de los ciudadanos por vía de amparo toda vez que, como ocurre en la especie, se presenten los elementos objetivos requeridos para ello. Y eso es lo que, en opinión de esta Sala, hizo el tribunal a quo en su sentencia definitiva. Asentado tales criterios generales, que anuncian tempranamente la solución confirmatoria, el Tribunal expondrá los argumentos que llevarán al rechazo de cada uno de los singulares agravios formulados por los codemandados. III. Los concretos agravios articulados por el Ministerio de Salud Pública. La Sala rechazará las objeciones presentadas por el M.S.P.. Como fuera señalado supra, no resulta admisible que el referido codemandado esgrima como eximente la inexistencia de un Departamento que la ley y su reglamentación puso bajo su órbita como condición necesaria para el procedimiento administrativo tendiente a la concesión del carné de transporte gratuito, argumento que, en puridad, consiste en una defensa fundada en su propia desidia administrativa. Tampoco resulta de recibo el agravio relacionado con la falta de urgencia y, en consecuencia, de la existencia de otras vías judiciales administrativas o idóneas para que los accionantes obtengan la tutela efectiva de sus derechos. Ello porque la Sala no comparte en este particular la interpretación que realiza el M.S.P. sobre el alcance del concepto de urgencia que postula el apelante como condición para el progreso de la acción de amparo. Si bien no escapa al examen de este Colegiado que la omisión de la Administración se verifica desde larga data, no es menos cierto que derechos de los accionantes afectados que se encuentran conculcados resultan actuales, verificándose la vulneración de los mismos toda vez que, en tiempo presente, aquellos no pueden acceder al transporte gratuito que por ley les corresponde. Por tanto, si alguna urgencia debe atenderse en el caso ella no es otra que la de tutelar efectivamente el derecho de los accionantes en situación de discapacidad; finalidad que exige proporcionar a aquellos la documentación necesaria para el ejercicio de su derecho. Y en el entendimiento de este Tribunal es claro que es el proceso de amparo la única vía eficaz para que los promotores accedan sin más dilaciones al beneficio que les corresponde y que la Administración les niega en forma manifiestamente ilegítima; siendo dable recordar aquí que no es la eventual existencia de otra vía procesal la que cierra el camino a la acción de amparo sino que es la ineficacia de aquélla la que permite su progreso. Corolario de lo anterior es que, sin dejar de apreciar el Tribunal que la condena al M.S.P. bien pudo consistir en dar comienzo a la tramitación que le cometiera la reglamentación y no en la expedición en un plazo exiguo de decenas de exámenes y certificaciones -circunstancia específica y eventual sobre la cual no ha mediado agravio concreto-, en la medida en que las objeciones formuladas por el M.S.P. no son de recibo solo corresponde confirmar la condena impuesta a dicho codemandado. IV. Los concretos agravios articulados por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas. Los reparos presentados por el M.T.O.P. también merecerán rechazo. (i) En cuanto hace al agravio que refiere a previsiones presupuestales, la Sala entiende que no asiste razón al recurrente ya que la ley 18.651 señala en su art. 83 que será de cargo de las empresas el cumplimiento de su obligación de transportar gratuitamente a las personas en situación de discapacidad: “Todas las empresas de transporte colectivo nacional terrestre de pasajeros están obligadas a transportar gratuitamente a las personas con discapacidad en las condiciones que regulará la reglamentación.”; solución que da por tierra con la singular objeción planteada por el M.T.O.P. (ii) Los agravios referidos al sustento jurídico de la solución alcanzada en primera instancia también merecerán rechazo. Si bien asiste razón al apelante al señalar que la sentencia altera el procedimiento establecido en la reglamentación para la valoración de la discapacidad que habilita el trámite del carné de transporte gratuito, lo que el agravio del M.T.O.P no toma en consideración es que tal circunstancia viene dada por las propias omisiones del Estado, el que a través de sus diversos organismos reconoce por una parte la situación de discapacidad de los actores (ya fuere mediante la inscripción en un Registro, ya mediante la concesión de una pensión por invalidez) y, por otro lado y simultáneamente, niega a éstos el derecho que aquí se reclama, mediante la omisión en el cumplimiento de lo dispuesto por el propio Estado a tales efectos. Y es esa contradicción la que, en su cotejo con los derechos de los accionantes, conduce -aplicación del art. 332 de la Constitución mediante- a que la solución jurisdiccional deba atender a la efectiva tutela de los derechos conculcados antes que a la estricta observancia de un régimen administrativo que las omisiones de la Administración han convertido en un laberinto sin salida. Bajo tal luz, asoma como irracional que el M.T.O.P. ofrezca como reparo la inexistencia de una valoración técnica previa -de la discapacidad- llamada a ser realizada por un Departamento del M.S.P. que el M.S.P. nunca creó. Así las cosas, el Tribunal entiende que antes que una sustitución de competencias para la determinación de la incapacidad, la solución postulada por la sentencia de primera instancia queda fundada en que si el Estado ha reconocido -por vía diversa a una reglamentación que no puede cumplirse por la propia omisión de la Administración- tal reconocimiento admite ser convocado a los efectos de la tutela efectiva de los derechos de los accionantes. Todo ello, va de suyo, sin perjuicio de eventuales medidas que pudiera adoptar la Administración a los efectos de dar finalmente cabal cumplimiento al decreto 176/021 y del alcance establecido por el art. 7 de dicha normativa en relación a cada accionante. (iii) La Sala habrá de rechazar, también, el agravio del M.T.O.P. referido a la ausencia de determinación de las líneas y trayectos que utilizan los promotores. Tal solución queda justificada en que la individualización requerida por el referido codemandado no encuentra respaldo en la ley, la que no exige tal extremo sino que se limita a establecer la gratuidad del transporte por carretera de las personas con discapacidad, tal como se encuentra establecido en el art. 1 del decreto reglamentario, cuyo texto íntegro quedara transcripto supra. (iv) En cuanto respecta a la tríada de agravios que refieren a la contradicción interna que presenta la sentencia de primera instancia, al desplazamiento al M.T.O.P. de obligaciones que deben atribuirse al codemandado M.S.P. y a que una y otra circunstancia dejan de manifiesto la ausencia de una conducta ilegítima por parte del M.T.O.P., el Tribunal entenderá que dicha batería crítica merece franco rechazo. En primer lugar porque la resistencia del M.T.O.P. de realizar las comunicaciones pertinentes para que los accionantes -cuya discapacidad, como viene de verse, resulta admitida por una u otra vía por el propio Estado- obtengan el carné de transporte gratuito resulta, en su contraste con los consagrados derechos generales y particulares de aquellos, un acto manifiestamente ilegítimo. En segundo lugar porque si bien es cierto que la parte dispositiva de la sentencia de primer grado condena al M.S.P. y luego, con cumplimiento de éste o sin el, condena igualmente al M.T.O.P., una interpretación razonable de la recurrida indica que la condena al M.S.P. apunta al cumplimiento de lo establecido administrativamente en la norma reglamentaria para la determinación de la discapacidad, mientras que, de otro lado y en cualquier caso, ya fuere por certificación expresa del M.S.P. o por haber reconocido el Estado de alguna u otra manera la discapacidad de los promotrores, la condena al M.T.O.P. apunta, en cualquier alternativa y con independencia de la actitud que asuma el M.S.P. respecto a su condena, la efectiva tutela de los derechos de los accionantes, la que está llamada a quedar verificada a través de la comunicación del M.T.O.P. a las empresas a las que refiere el decreto 176/021 por la cual se dispone la expedición de los carné de transporte gratuito respectivos. V. Condenas procesales. La conducta de las partes no dará lugar a especiales condenas procesales en la instancia (art. 56 y art. 261 del C.G.P.). Por los fundamentos expuestos, por lo dispuesto en las normas citadas y en los arts. 197 y 198 del C.G.P., el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva de primera instancia. Sin especiales condenas procesales en el grado. Honorarios fictos: 8 BPC. Notifíquese a domicilio. Y oportunamente devuélvase al Juzgado de origen. Dra. Claudia Kelland - Ministra Dr. Fernando Tovagliare - Ministro Dr. Gustavo Iribarren - Ministro Esc. Laura Pérez - Secretaria Letrada