Sentencia Definitiva N° 237/2022

Montevideo, veintidós de marzo de dos mil veintidós VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SERVICIO DE ACOMPAÑANTES DEL LITORAL S.A. C/ ESTADO - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL - ACCIÓN DE NULIDAD - EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 9 DE LA LEY Nº 15.869”, IUE: 1-82/2021. RESULTANDO : I) Con fecha 5 de agosto de 2021 Servicio de Acompañantes del Litoral S.A. promovió acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo contra la resolución de fecha 2 de julio de 2018 dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante la cual se sancionó a la empresa accionante con una multa de 250 U.R., por infracción grave a normas que tutelan derechos fundamentales de los trabajadores (arts. 6 lit. f) y 13 del Decreto Nº 186/004). Si bien en el exordio de la demanda accionó contra la resolución Nº 74 de fecha 4 de mayo de 2021, que desestimó el recurso jerárquico subsidiariamente interpuesto (ver fs. 8), por aplicación del art. 60 del Decreto-Ley 15.524, la demanda se dirigió contra el acto creador de la situación jurídica lesiva. Conjuntamente con la acción de nulidad, Servicio de Acompañantes del Litoral S.A. opuso la excepción de inconstitucionalidad del art. 9 inc. 4º de la Ley 15.869. En efecto, argumentó que previamente agotó la vía administrativa, dado que la resolución impugnada fue notificada el día 3 de julio de 2018 y se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el día 23 de julio de 2018. En consecuencia, el plazo para instruir y resolver comenzó a correr el día 24 de julio de 2018. En base a lo anterior, opuso la excepción de inconstitucionalidad respecto del art. 9 inciso 4 de la Ley 15.869 dado que dicha norma le impide la promoción de la acción al caducar la acción a los dos años a contar desde la fecha de interposición de los recursos administrativos. Independientemente de ello, el plazo para promover la demanda anulatoria, comenzó a correr, conforme al art. 10 de la Ley 15.869, el día siguiente al de la notificación personal de la denegatoria expresa, el 21 de mayo de 2021. Ahora bien, la Acordada Nº 8 del TCA por la cual se dispuso una Feria Judicial Extraordinaria desde el 24 de marzo -la cual se extendió hasta el día 23 de mayo de 2021 (Acordada Nº 13)- determinó que se suspendiera el plazo para interponer la presente acción. En consecuencia, el plazo comenzó a computarse el 24 de mayo de 2021 y se encuentra en término para deducir la acción. Indicó que el art. 9 inciso 4º que resulta aplicable a dicho accionamiento, viola concretamente los arts. 12, 72 y 332 de la Constitución de la República, la declaración Universal de los Derechos Humanos del año 1948 (arts. 7, 8 y 10), Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), todos ellos en cuanto a garantías judiciales. La accionante recurrió la resolución administrativa agraviante el 23 de julio de 2018, cumpliendo con el plazo de diez días. La Administración no se expresó en los 200 días siguientes a la interposición de los recursos y, “ si bien la ley 15.869 art. 9 inc. 2, prevé la posibilidad de interponer la acción de nulidad a los sesenta días corridos desde la verificación de la denegatoria ficta, no era razonable entablar una acción de nulidad frente a un expediente que resultó archivado por la administración desde el mes de julio de 2019, hasta días previos a la comunicación de la resolución en mayo de 2021” (fs. 25 vta.). En virtud de que la resolución se comunicó en mayo de 2021, es decir, más allá de los dos años de interpuestos los recursos administrativos, es que solicitó la declaración de inconstitucionalidad de la norma resultante del art. 9 inc. 4º de la Ley 15.869. Precisó que no basta consagrar “un día ante el Tribunal” si no se le brinda una razonable y seria oportunidad para esgrimir sus razones y argumentos a quien resulta lesionado en un derecho o interés legítimo. La norma en cuestión vulnera el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que comprende, en primer lugar, el acceso a la justicia. El acceso a la instancia jurisdiccional debe ser real, tangible. En definitiva, concomi-tantemente con la demanda, opuso la excepción de inconstitucionalidad. II) Por providencia Nº 4248 de fecha 20 de agosto de 2021, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo suspendió los procedimientos y remitió las actuaciones a esta Corporación a fin de que se sirva expedir sobre la excepción de inconstitucionalidad opuesta. III) El expediente fue recibido por la Corte el 22 de setiembre de 2021 (fs. 34). IV) Por decreto Nº 1189/2021, se confirió traslado de la excepción a la parte demandada, que lo evacuó a fs. 47/50 y bregó por su rechazo. V) Por providencia Nº 1387 de fecha 16 de noviembre de 2021, se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia, citadas las partes (fs. 52). VI) Finalmente, se acordó dictar el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, desestimará la excepción de inconstitucionalidad opuesta, con costas de precepto (art. 523 del C.G.P.). II) En el caso, de la lectura del acto de proposición, surge con claridad que la excepcionante exclusivamente objeta la constitucio-nalidad del inciso 4º del art. 9 de la Ley 15.869. El mencionado art. 9 es una formulación normativa que contiene varias normas, es decir, el legislador aglutinó diversas normas perfecta-mente diferenciables y divisibles. Sobre esta cuestión, expresa GUASTINI que muchas disposiciones tienen un contenido de significado complejo; en tal sentido expresan, no ya una sola norma, sino una multiplicidad de normas conjuntas. A una única disposición pueden, por tanto, corresponder varias normas conjuntamente (GUASTINI, Riccardo: “Interpretar y argumentar”, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, traducción de Silvina Álvarez Medina, Madrid, 2014, pág. 79, en la jurisprudencia de la Corte véanse las Sentencias Nos. 920/2019 y 1.221/2019). Como consecuencia de lo anterior, surge con claridad meridiana que la solicitud de declaración de inconstitucionalidad no se encuentra dirigida contra todas las normas resultantes de la interpretación de la formulación normativa, sino exclusivamente contra una de ellas. La norma impugnada consagra el instituto de la caducidad bienal para el accionamiento de nulidad. El mencionado inciso 4º, prescribe: “Sin perjuicio de ello, la acción de nulidad caducará siempre a los dos años contados desde la fecha de la interposición de los recursos administrativos”. La actora cuenta con legitimación activa para oponer la excepción de inconstitucionalidad, puesto que emerge de su relato que promovió la acción de nulidad una vez expirado el plazo de dos años a contar desde la fecha de interposición de los recursos administrativos (23 de julio de 2018) –aun descontando del cómputo las ferias extraordinarias, art. 4 lit. b) de la Ley 19.879 y art. 2 de la Ley 19.960- por lo que la aplicación de la norma legal atacada determinaría la caducidad de la acción intentada por la promotora ante el TCA. III) Delimitado el objeto impugnable (norma cuestionada), resta identificar cuál es el derecho que consagró nuestro ordenamiento constitucional que supuestamente se encuentra vulnerado. Y bien, asiste razón al excepcionante al indicar y delimitar el principio de tutela jurisdiccional efectiva. En reiterados pronunciamientos esta Corporación lo ha definido como: “(...) el conjunto de derechos humanos que aseguran a toda persona: a) el acceso a un proceso ante los tribunales para el planteo de una insatisfacción jurídica; b) que ese proceso asegure todas las garantías, es decir, que cumpla con los requisitos del ‘debido proceso’; y, c) contar con los mecanismos efectivos de ejecución de las resoluciones de los tribunales. De acuerdo con esta definición, pueden distinguirse tres dimensiones del principio en análisis: a) el derecho de acceso pleno y efectivo a un tribunal jurisdiccional, que se concreta o especifica en el derecho fundamental de acceso a la justicia; b) el derecho a un proceso con todas las garantías, que se concreta en el derecho fundamental al ‘debido proceso’; y, c) el derecho a contar con mecanismos que aseguren la efectiva ejecución de lo resuelto por los tribunales (...)” (Cf. Sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 576/2017, 1912/2017, 220/2018, entre otras). Determinado el alcance del derecho alegado como infringido, corresponde analizar si la norma legal se encuentra o no en colisión con el principio de tutela jurisdiccional efectiva. A juicio de la Corporación, dicho artículo no vulnera el acceso a la justicia del compareciente. En efecto, la opción de mérito formulada por el legislador podrá ser compartida o no, pero la solución consagrada no implica una denegatoria en el acceso a la justicia. Antes bien, el art. 319 de la Constitución de la República, por principio de reserva legal, encomendó al legislador la fijación de los plazos y condiciones para el ejercicio de la acción de nulidad. Obviamente, ese margen de apreciación amplio, de oportunidad y conveniencia en la fijación de las condiciones del presupuesto procesal, tiene límites constitucionales explícitos e implícitos, entre ellos, atender al principio de razonabilidad. El Estado, como estructura que asume la defensa de los derechos reconocidos en la legislación nacional y desarrolla un sistema de justicia para ello, debe reconocer a los ciudadanos el derecho de acudir ante quienes articulan el sistema, desarrollando normativamente un proceso en el curso del cual, y con el sometimiento a ciertas reglas, se concrete la defensa de los derechos individuales o se diriman posiciones singulares encontradas y en conflicto (GÓMEZ, Itziar: “ Derecho a la justicia y vulnerabilidad en la Corte Interamericana y el Tribunal Europeo: confluencias ” en AA.VV.: “La América de los Derechos”, Pablo SANTOLAYA MACHETTI e Isabel WENCES (coords.), Centro de Estudios Políticos y Constitucionales”, Madrid, 2016, pág. 611). El justiciable tiene que gozar de una oportunidad razonable, cierta, concreta, no ilusoria en el acceso a la instancia jurisdiccional como ámbito de contraposición entre pretensiones contrapuestas (la requisitoria de nulidad y la desestimatoria). De modo que se afectaría el principio de tutela jurisdiccional efectiva si la cortapisa establecida por el legislador priva o desnaturaliza la posibilidad de acceder al órgano constitucionalmente encargado de entender en las demandas de nulidad contra actos administrativos definitivos dictados en violación a una regla de Derecho. Es decir, no se trata de la fijación de un plazo muy exiguo que impida ejercitar con efectividad en tiempo razonable el derecho de defensa, situación que –en cambio- podría ser tachada de inconstitucional. Las normas que establecen plazos de caducidad son una reglamentación razonable del derecho de defensa, en tanto no lo suprimen, desnaturalizan o allanan. Tampoco estamos frente a una regulación procesal equívoca y poco clara que genere incertidumbre acerca del dies a quo del plazo de caducidad que puede dar lugar a una situación de desamparo judicial (Cf. BELSITO, Cecilia y CAPORALE, Andrés: “Tutela judicial efectiva”, Nova Tesis Editorial Jurídica, 1ª Edición, Rosario, 2005, págs. 323/324). Los principios, garantías y derechos reconocidos en la Constitución no son absolutos, están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio. Para apreciar en justicia los límites razonables en que debe mantenerse, esa reglamentación ha de estar basada sobre el criterio orientador de que el ejercicio de los derechos y garantías individuales tiene que ser condicionado por el respeto y amparo de los derechos de los demás, la salvaguarda del orden y la seguridad de la comunidad toda y de las instituciones que constituyen la estructura fundamental del Estado al Servicio del bien común, fuera del cual el goce y garantía de esos derechos se tornan ilusorios o no hallan plena satisfacción (jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación argentina citada por MORELLO, Augusto M.: “El Proceso Justo”, LexisNexis-Abeledo Perrot, 2ª Edición, Buenos Aires, 2005, págs. 197/198). A este respecto, ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos: “(...) el derecho al acceso a la justicia no es absoluto y, consecuentemente, puede estar sujeto a algunas limitaciones discrecionales por parte del Estado, las cuales deben guardar correspondencia entre el medio empleado y el fin perseguido y, en definitiva, no pueden suponer la negación misma de dicho derecho ” (Corte IDH, Caso Cantos vs. Argentina, FRC, 2002, párr. 54). Ahora bien, en el caso, el legislador consagró un doble sistema de plazos para el ejercicio tempestivo de la acción anulatoria. Por un lado, previó en los incisos 1º y 2º del art. 9 de la Ley 15.869, el plazo de 60 días corridos y siguientes de la notificación o publicación en el Diario Oficial de la denegatoria expresa, según corresponda o siguientes a cuando operó la denegatoria ficta. Por otro lado, reguló para las hipótesis en que el acto definitivo no es notificado personalmente o publicado en el Diario Oficial, que la acción de nulidad pueda ser planteada en cualquier momento. En el supuesto en examen, la excepcionante tuvo la posibilidad concreta de acceder a la Jurisdicción Contenciosa Anulatoria en base al inciso 2º del mismo art. 9 de la Ley 15.869. En efecto, según sus propios dichos, la resolución fue impugnada dentro de los diez días (el 23 de julio de 2018), mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico en subsidio. En consecuencia, si la Administración al término de los 200 días no se pronun-ció expresamente, se configuró la denegatoria ficta y bien pudo acceder a la Jurisdicción contencioso anulato-ria a los sesenta días corridos y siguientes. Si los recursos adminis-trativos se interpusieron en julio de 2018, no es posible compartir lo afirmado por la compareciente al remarcar que “no era razonable entablar una acción de nulidad frente a un expediente que resultó archivado por la administración desde el mes de julio de 2019 ”, dado que a dicha fecha –amén de la mora administrativa en resolver los recursos- ya había operado la denegatoria ficta y el plazo de sesenta días había transcurrido sin haber comparecido a promover la acción anulatoria. Como expresara el Prof. CASSINELLI MUÑOZ: “esta solución de la ley no puede tacharse de inconstitucional, porque en materia de plazos de caducidad de la acción, la Constitución se remite íntegramente a lo que establezca la ley. A dife-rencia de lo que ocurre con los plazos para resolver, o con los plazos para recurrir, que la Constitución establece algo sobre ellos, la Constitución no dice absolutamente nada en las disposiciones permanentes acerca del cómputo de los plazos de caducidad de la acción de nulidad. Inclusive el artículo 319, habla de ‘los plazos’, de manera que permite que existan varios plazos para cada caso. No hay una limitación, ni siquiera en ese aspecto, al legislador. El legislador es libre de establecer uno o varios plazos, establecer la fecha desde la cual se cuentan, y establecer la forma cómo se cuenta y su duración. Lo único que dispone la Constitución es que tiene que haber algún plazo legal: no puede el legislador decidir que la acción de nulidad será perpetua, tiene que establecer plazos, uno o varios, dentro de los cuales podrá ejercerse so pena de caducidad” (Cf. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “ La acción de nulidad ” en “Recursos administrativos y acción de nulidad”, Instituto de Estudios Empresariales de Montevideo, Montevideo, 1987, pág. 36). Y bien, la solución legal, encuentra cobertura jurídico-constitucional en el art. 319 inciso segundo de la Carta que dispone: “ la acción de nulidad deberá interponerse, so pena de caducidad, dentro de los términos que en cada caso determine la ley ”. Y, efectivamente, el plazo de dos años fue consagrado en una Ley. Asimismo, como bien señaló el ilustre Profesor, el legislador cuenta con el margen brindado por la Constitución para establecer uno o varios plazos para el efectivo ejer-cicio del derecho de acción. Y, como bien enfatiza DURÁN MARTÍNEZ siguiendo las enseñanzas de JOSSERAND, al analizar la caducidad, “el legislador al establecerla quiere únicamente constreñir al titular de un derecho a ejercitarlo rápidamente; no se preocupa de saber cuáles son sus intenciones, no trata de manera alguna de interpretar su voluntad, el legislador ejercita un acto de autoridad; no establece presunción, es una decadencia que él imprime al ratardatario, pura y simplemente, y que tiene el valor de una sanción ” (Cf. DURÁN MARTÍNEZ, A. “Plazo para presentar la acción de nulidad”, FCU, Montevideo, 1988, pág. 17). En base a lo expuesto, corresponde concluir que no se consagra una cortapisa irrazonable en el acceso a la justicia, pues en la hipótesis del inciso 4º, el accionante cuenta con un extenso plazo de dos años desde la fecha de la interposición de los recursos para promover la acción anulatoria ante el TCA que sirve como límite infranqueable evitar la impugnación jurisdiccional indefinida . Como tiene dicho el TCA: “ Evidentemente, el propósito del plazo bienal radicó en dotar de un límite al eventual debate jurisdiccional, cuya concreción no puede dilatarse sine die ni pender de la contingencia del comportamiento activo (pero intempestivo) de la Administración en aras de la seguridad y certeza jurídicas, evitándose de tal forma la indefinida posibilidad de impugnación ” (Sentencia Nº 10/2013, entre muchas otras). Se procura la estabilidad, firmeza y eficacia del ejercicio de la función administrativa y brindar seguridad jurídica en tutela de la situación jurídica de terceros beneficiarios en el mantenimiento de los actos administrativos (en los supuestos que aplica). En términos trasladables, la Corporación en anterior integración ha manifestado que, “... obviamente compete al legislador establecer el plazo de caducidad de la acción de nulidad pues así lo dispone expresamente el art. 319 de la Constitución Nacional” (Cf. Sentencia Nº 44/2005). Por otra parte, no puede perderse de vista que el propio constituyente consideró que el planteo de la acción de nulidad no podría ser indefinido, ya que entendió que el término de caducidad debía ser una cuestión regulada expresamente por nuestro legislador. En tal sentido, GIORGI expresó que: “la fijación de un término de caducidad relativamente breve es indispensable para garantizar la estabilidad y el orden en la actuación administrativa, y si bien es de interés público el encauzamiento de la vida administrativa, existe un interés de ese orden más acentuado aún, en que las situaciones originadas por dicha actividad no permanezcan indefinidamente sujetas a la posibilidad de una acción de nulidad, en una especie de régimen de interinidad. El accionamiento inmediato evita, además, que los perjuicios que pudiera causar la actuación administrativa irregular o arbitraria alcancen una entidad mayor y que las perturbaciones que una eventual anulación del acto pudiera suscitar en el ámbito de la Administración, sean de tal gravedad que afecten seriamente el orden administrativo ” (GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, págs. 192/193). En definitiva, por los fundamentos expuestos, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, FALLA : DESESTÍMASE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD OPUESTA, CON COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 DEL C.G.P.). A LOS EFECTOS FISCALES, FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 35 BPC. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVANSE LOS AUTOS AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CON LAS FORMALIDADES DE ESTILO.