Sentencia Definitiva N° 212/2025

Sentencia Nro. 212/2025 - IUE: 2-46155/2025 Montevideo, 30 de septiembre de 2025 Ministra Redactora: Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Firmantes: Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Cecilia Schroeder Rius VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “ “AA, C/ Ministerio de Salud Pública y Otro; AMPARO”; I.U.E.: 2-46155/2025, venidos a conocimiento de la Sala en virtud de los recursos de apelación deducidos por ambos demandados Ministerio de Salud Pública (en adelante MSP) y Fondo Nacional de Recursos (en adelante FNR) y en forma eventual por la parte actora contra la sentencia definitiva No. 46/2025 de fecha 09/06/2025 (fs. 132/135), dictada por la Sra. Jueza Letrada de Primera Instancia en lo Civil de 11o Turno, Dra. Lola Gómez. RESULTANDO: I . Por el referido pronunciamiento, en lo que interesa a la instancia, se dispuso: “Ampárase la excepción de falta de legitimación pasiva deducida por el Fondo Nacional de Recursos respecto al fármaco Blinatumomab. Desestímase la excepción de falta de legitimación pasiva incoada respecto al medicamento Dasatinib. Condénase al Fondo Nacional de Recursos a suministrar a la Sra. AA, el fármaco Dasatinib, en el plazo de 24 horas, de acuerdo a las indicaciones de su médico tratante y durante todo el tiempo que éste lo indique. Condénase al Ministerio de Salud Pública a suministrar a la Sra. AA, los fármacos Dasatinib y Blinatumomab en el plazo de 5 días, de acuerdo a las indicaciones de su médico tratante. Practíquense los desgloses pertinentes, expídanse testimonios y oportunamente, archívese. Todo sin especial condenación.” II. Contra dicha decisión se alzó el FNR en escrito de apelación de fs. 138/140 agraviándose en lo medular por considerar que a quo, realizó una incorrecta valoración de la prueba y una errónea aplicación del derecho en cuanto condena al FNR a financiar el medicamento Dasatinib. Expresó que sin perjuicio de compartir los fundamentos por los cuales la sede, desestima la demanda del medicamento "Blinatumomab" a su respecto, la pretensión del actor debió ser desestimada en todos sus términos dado que: a) de la prueba diligenciada, surge probado que el medicamento Dasatinib no está incluido en el FTM para su situación clínica y menos aún en combinación con el medicamento desestimado. b) Debió acogerse la falta de legitimación pasiva del FNR, frente al reclamo del fármaco "Dasatinib" por todos los argumentos que surgen de la contestación de la demanda. Invocó su ausencia de legitimidad manifiesta c) La recurrida no se pronunció sobre la solicitud de un informe trimestral a cargo del actor que acredite la evolución de su situación clínica. d) No se cumplen con los presupuestos de la Ley 16.011 y e) no son aplicables las disposiciones del artículo 44 de la Constitución a su respecto, ya que se trata de una persona publica no estatal. Solicitó que, en definitiva, se acoja su falta de legitimación pasiva y revoque la condena sobre el fármaco Dasatinib, desestimando in totum la sentencia recaída. III. El MSP por su parte interpuso recurso de apelación en escrito obrante de fojas 143/148, agraviándose en sustancia, por entender que no se da en el caso la ilegitimidad manifiesta prevista por el artículo 1o de la Ley N.o 16.011, para que el amparo sea procedente; el MSP ha cumplido con las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias; los medicamentos solicitados no se encuentran incluidos en el FTM para la patología del actor; el fallo judicial realiza una interpretación del art. 44 que no comparte, no habiendo existido omisión de su parte. Por todo lo cual, impetra se revoque la recurrida y se desestime la demanda en todos sus términos. IV. La actora dedujo recurso de apelación (ad eventum). Expresó que la Sra. Jueza actuante declaró la falta de legitimación pasiva del F.N.R. respecto del DASATINIB y acogió la demanda respecto del MSP y, en la medida en que desestimó la demanda respecto al F.N.R., corresponde a su interés de la condena a ambos demandados. Solicitó que en definitiva, se revoque parcialmente la sentencia de primera instancia y, en su mérito, se acoja la demanda respecto al Fondo Nacional de Recursos y se lo condene solidariamente con el Ministerio de Salud Pública a suministrarle a la actora AA el medicamento DASATINIB (sic, fojas 153) según indicaciones del equipo médico tratante por el tiempo que lo determine, bajo apercibimiento. V. Al evacuar el traslado de los recursos deducidos, la parte actora interpuso excepción de inconstitucionalidad y solicitó que se acoja la excepción de inconstitucionalidad y, una vez franqueada la apelación, el Tribunal de Apelaciones que por turno corresponda, confirme la impugnada en sus respectivas condenas (fs. 170). VI. Por sentencia No. 957/2025 del 07/08/2025 (fs. 177/178) la Suprema Corte de Justicia declaró la inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 7 de la Ley No. 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la No. Ley No. 18.211 y en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora y desestimó el excepcionamiento deducido respecto a los artículos 51 literal B de la Ley No. 18.211 y 10 de la Ley No. 18.335. VII. Franqueada la alzada, se elevaron los autos, que fueron recibidos en la Sala el 26 de setiembre de 2025, pasando los mismos a estudio simultáneo, acordándose el dictado de la presente sentencia y designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por unanimidad de sus miembros naturales, revocará la condena impuesta al FNR a financiar el fármaco DASATINIB, confirmándola en lo demás, sin especial condenación en costas y costos, por los fundamentos que se exponen a continuación. II. Como reiteradamente ha sostenido la Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. Se ha presentado la Sra. AA, de 58 años de edad portadora de LEUCEMIA AGUDA LINFOBLASTICA -LAL-, diagnosticada en abril de este año, tal como surge del informe efectuado por su médico tratante, Dr. Andrés Addiego, quien la asiste en el Hospital de Clínicas. Fue estudiada con HEMOGRAMA, LAMINA PERIFERICA, INMUNOFENOTIPO Y ESTUDIO MOLECULAR que confirmó el diagnóstico. Ante tal escenario, el 7 de mayo de 2025 se decide tratamiento con los fármacos BLINATUMOMAB y DASATINIB. Solicitó financiamiento ante el MSP y el FNR. El medicamento DASATINIB se encuentra incluido en el FTM, aunque únicamente para tratar pacientes en recaída (y no en primera línea como es su caso). Carece de recursos económicos suficientes para solventar el tratamiento en forma privada. No tiene ingresos propios. El único ingreso de su hogar es el derivado del percibido por su pareja (quien tiene un pequeño almacén de barrio) y que asciende a $60.000. Tampoco tiene bienes ni ahorros de los cuales desprenderse para afrontar el costo de los medicamentos. BLINATUMOMAB es comercializado por el laboratorio ADIUM y tiene un costo de USD 2.562 por vial, pero el costo del tratamiento supera los USD 70.000. DASATINIB es comercializado por el laboratorio SCIENZA y su costo supera los $25.000. Se presentaron sin éxito peticiones de los medicamentos ante los demandados. No ha sido objeto de controversia y además ha resultado acreditado con el informe médico agregado a fs. 1 y la declaración de la Dra. Victoria Matosa recibida en audiencia, el diagnóstico, la pertinencia del tratamiento con los fármacos indicados -de alto costo- y que la actora carece de recursos económicos suficientes para solventarlo con sus propios medios. Es de resaltar que la Dra. Matosa indicó que el tratamiento se encuentra avalado por estudios científicos fase III y surge de autos que la indicación hecha a esta paciente ha sido consensuada y tomada por los integrantes de la Cátedra de hematología de la UDELAR. El informe agregado con la demanda se encuentra suscripto por los Dres. Anzalone, Matosas y Addiego, Hematólogos de la Unidad Académica hematología, Hospital de Clínicas UDELAR. IV. El Tribunal confirmará la condena impuesta al Ministerio de Salud Pública, por considerar que ha incurrido en ilegitimidad manifiesta, no siendo de recibo los agravios deducidos por el mismo. En el caso, el demandado no controvierte las manifestaciones realizadas por la actora en cuanto a los extremos de hecho relacionados y que los medicamentos solicitados se encuentran registrados en el país, alegando el Ministerio accionado que el DASATINIB no se encuentra incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos para la situación clínica de la actora y el BLINATUMUMAB no está incluido en el mencionado formulario para ninguna patología, razón por la cual no se los brinda. Nada expresó respecto a la existencia de razones de carácter científico que obsten al tratamiento indicado para la patología de la accionante. Los fármacos requeridos están registrados en nuestro país, es decir, cuentan con “certificado de registro y autorización de venta de especialidad farmacéutica”, por lo que poseen el debido “informe técnico favorable de eficacia y seguridad” (artículo 462 de la Ley No. 19.355), encontrándose a la venta, pudiendo ser adquiridos por quienes cuentan con recursos económicos. En su impugnación el Ministerio de Salud Pública se agravió por entender que no se configura ilegitimidad manifiesta puesto que, al no encontrarse incluidos los fármacos para la patología de la reclamante, no correspondería hacer lugar a lo requerido, reiterando lo expresado en la contestación a la demanda, en el sentido de que ha cumplido con sus cometidos, destacando dentro de la normativa que cita el artículo 45 de la Ley No. 18.211. Asimismo, señaló que no ha sido omiso, en la medida que ha ejercido sus competencias regulatorias y definido la inclusión de prestaciones en el FTM en base a criterios científicos y de costo- eficacia, criterio que expresa ha sido convalidado por el máximo órgano del Poder Judicial. Sin embargo, por Sentencia No. 957/2025 la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el inciso segundo del artículo 7 de la Ley No. 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley No. 18.211 y por ende inaplicables a la parte actora, por entender que limitan en forma indebida el artículo 44 de la Constitución. Cabe recordar, que la Ley No. 18.211 es la que crea el Sistema Nacional Integrado de Salud, estableciendo en su artículo 45: “Las entidades públicas y privadas que integren el Sistema Nacional Integrado de Salud deberán suministrar a su población usuaria los programas integrales de prestaciones que apruebe el Ministerio de Salud Pública, con recursos propios o contratados con otros prestadores integrales o parciales públicos o privados. Los programas integrales de prestaciones incluirán: Actividades de promoción y protección de salud dirigidas a las personas. Diagnóstico precoz y tratamiento adecuado y oportuno de los problemas de salud-enfermedad detectados. Acciones de recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos, según corresponda. Acceso a medicamentos y recursos tecnológicos suficientes. La reglamentación de la presente ley definirá taxativamente las prestaciones incluidas, que serán descriptas en términos de sus componentes y contarán con indicadores de calidad de los procesos y resultados, conforme a los cuales la Junta Nacional de Salud auditará la atención brindada a los efectos de autorizar el pago de cuota salud a los prestadores” Por su parte, la Ley No. 18.335, que regula los derechos y obligaciones de pacientes y usuarios de los servicios de salud, en su artículo 7 preceptúa: “Todo paciente tiene derecho a una atención en salud de calidad, con trabajadores de salud debidamente capacitados y habilitados por las autoridades competentes para el ejercicio de sus tareas o funciones. Todo paciente tiene el derecho a acceder a medicamentos de calidad, debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por este en el formulario terapéutico de medicamentos, y a conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. Todo paciente tiene el derecho a que sus exámenes diagnósticos, estudios de laboratorio y los equipos utilizados para tal fin cuenten con el debido control de calidad. Asimismo tiene el derecho de acceso a los resultados cuando lo solicite.” Por consiguiente, atento a la inconstitucionalidad declarada en autos, al hecho de que el demandado no se fundó en ningún criterio científico específico y la prueba rendida en la causa que da cuenta de los beneficiosos efectos de la combinación de dichos fármacos en pacientes como la accionante y en ella en particular, cabe concluir que, en el presente caso, la negativa del Ministerio de Salud Pública a proporcionar los mismos resulta manifiestamente ilegítima. Tal negativa resulta genérica, sin realizar un estudio de la situación personal de la paciente, cuando el derecho a la vida y la salud de la persona, elevados al rango de norma constitucional fundamental, no pueden quedar supeditados a alegaciones como la de infolios. Se reclama la tutela efectiva de derechos reconocidos por la Constitución como son el derecho a la salud y a la vida. Nuestra Constitución mandata, como norma de máxima jerarquía interna, una visión del Derecho conforme a sus preceptos, no puede admitirse un enfoque entonces de la situación de la actora, en que están en juego el derecho a la salud y la vida, una respuesta genérica y carente de respaldo probatorio alguno, atento a la magnitud del elemento daño irreparable. Se reitera que la conducta del Ministerio de Salud Pública resulta manifiestamente ilegítima en el presente, en tanto la Suprema Corte de Justicia ha declarado inaplicable a la actora el inciso segundo del artículo 7 de la Ley No 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley No. 18.211, careciendo la misma de recursos económicos, con indicación por su médico tratante, Dr. Andrés Addiego delos medicamentos comercializados en el país, para la enfermedad grave que padece. Considera, asimismo, el Tribunal que no puede fundarse el Ministerio accionado en que ha actuado de conformidad a lo establecido en la Constitución y la Ley, ni en que carece de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, cuando la accionante se encuentra comprendida y amparada en la disposición contenida en la oración final del inciso segundo del artículo 44 de la Constitución, en la medida que ha acreditado que se trata de una persona que carece de recursos económicos suficientes para financiar el tratamiento indicado, disponiendo la norma citada: “El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. Por lo tanto, es la Constitución la que le impone al Ministerio demandado la obligación de proporcionar gratuitamente a quienes, como la actora, no cuentan con recursos económicos suficientes, los medios de prevención y asistencia, no pudiendo admitirse la defensa ensayada cuando despliega una conducta contraria a la que le impone el mandato constitucional. Tampoco demuestra el Ministerio de Salud Pública (ni ofrece prueba para hacerlo) que la sustentabilidad del sistema de salud esté en riesgo por suministrar el medicamento en el caso concreto, ni se invoca ni acredita razón científica alguna para contrarrestar la prueba rendida en la causa que da cuenta de los beneficios de la medicación indicada, pese a que estaba gravado con la carga de demostrar “los hechos modificativos, impeditivos o extintivos de aquella pretensión” controvertida de su adversario (artículo 139.1 del Código General del Proceso). A juicio del Tribunal, los argumentos esgrimidos por la Secretaría de Estado accionada no pueden impedir en este caso en concreto el acceso a la mejor opción terapéutica disponible para atacar la enfermedad que se padece, cuando surge plenamente acreditado el beneficio y pertinencia de la misma. Lo que aquí se pretende es el suministro concreto de un medicamento, por lo tanto al cumplirse con la condena impuesta en modo alguno se está violando la normativa invocada en su defensa por el Ministerio accionado. V. Con respecto al Fondo Nacional de Recursos, esta Sala se ha pronunciado en el sentido que no tiene la legitimación pasiva. Por ser persona jurídica no estatal, solo puede cumplir los cometidos que se encuentran establecidos dentro de su objeto. No es una entidad obligada por lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución de la República, al no formar parte del Estado. El Fondo Nacional de Recursos fue creado por la Ley 16.343 como persona pública no estatal administrado por una Comisión Administradora Honoraria. Esta Comisión está a su vez compuesta por el Ministro de Salud Pública y el Ministro de Economía y Finanzas (o sus representantes), un representante del Banco de Previsión Social, otro de los Institutos de Medicina Altamente Especializados y tres representantes de las Instituciones de Asistencia Médica Colectiva. La finalidad del FNR es asegurar cobertura financiera a un conjunto de procedimientos de medicina altamente especializada para toda la población del país. El artículo 5 de la Ley N° 16.343 establece como cometido de la Comisión Honoraria Administradora la de determinar las afecciones y técnicas que estarán cubiertas por el Fondo Nacional de Recursos. Para la inclusión de nuevas afecciones e introducción de otras técnicas, se requiere el asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora creada por el artículo 10. Esta última disposición crea la “Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada” que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. La Comisión Administradora Honoraria del FNR forma parte de esta Comisión Técnica Asesora cuya intervención es preceptiva en el caso de introducción y desarrollo de nuevas técnicas y tecnología de alto costo y complejidad al FNR, pero quien determina en definitiva la inclusión o no de medicamentos o procedimientos de alto costo es siempre el Ministerio de Salud Pública. El dictamen de la Comisión Administradora Honoraria no es vinculante para el Ministerio de Salud Pública, que es el único responsable sobre la temática descripta. Los cometidos del FNR entonces se encuentran acotados por su objeto; su particular cometido es solventar aquellos medicamentos y procedimientos incluidos en el Formulario Terapéutico de Medicamentos que se encuentran excluidos de las prestaciones básicas mínimas del PIAS exigibles a las instituciones de asistencia médica pero que integren el listado que expresamente sea aprobado por la Comisión Técnica existente al efecto, en la órbita del MSP. La Comisión Administradora Honoraria del FNR no es la única integrante de la Comisión Técnica Asesora del MSP. Esta Comisión Técnica del MSP se encuentra integrada también por un representante de la Facultad de Medicina y un representante del propio Ministerio de Salud Pública. La participación del miembro designado por la Comisión Administradora Honoraria del FNR es la de un tercio de la capacidad de dictamen -no de decisión- referente a la introducción de medicamentos y procedimientos de alto costo en el formulario terapéutico. Lo solicitado por la actora no se encuentra incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos para su situación clínica. Existe un diseño legislativo preciso acerca de la forma como el Estado va a garantizar el cumplimiento de los cometidos conferidos en la Carta en lo referente a la reglamentación general de las distintas modalidades de prestación de los servicios de salud. El Fondo Nacional de Recursos es uno de los sujetos intervinientes en ese andamiaje, con una participación importante pero no única ni decisiva, y, a los efectos de la prestación concreta reclamada, ninguna. El Fondo Nacional de Recursos no integra el Estado, ni de hecho ni de derecho, ni en sentido amplio o restringido, ni puede ser asimilado a él; se encuentra sometida al régimen de las personas jurídicas de derecho privado. Tiene una serie de competencias específicas propias, otorgadas por la ley de su creación, de la que no se puede apartar. A partir de la sanción del art. 409 de la Ley N° 19.889 lo que el legislador estableció fue que el F.N.R deberá financiar prestaciones no incluidas en el F.T.M a través de donaciones de terceros a cambio de beneficios tributarios. En forma independiente al ingreso de las donaciones referidas con destino a financiar medicamentos y tratamientos de alto precio, la política sanitaria sigue siendo competencia del M.S.P. que es el obligado principal en forma independiente del origen de los recursos y quien los administre. VI. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (artículos 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2o del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 7, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, la Ley 16.011, los artículos 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: REVÓCASE PARCIALMENTE LA RECURRIDA; DESESTÍMASE LA DEMANDA CONTRA EL FONDO NACIONAL DE RECURSOS, CONFIRMÁNDOSELA EN LO DEMÁS, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 30.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE A LAS PARTES Y DEVUÉLVASE CON COPIA PARA LA SRA. JUEZA ACTUANTE. Rius Dra. Gabriela Rodríguez Marichal -Dra. Analía García Obregón -Dra. Cecilia Schroeder Ministras Esc. Mónica Falótico Secretaria subrogante