Sentencia Definitiva N° 217/2025

Sentencia Nro. 217/2025 - IUE: 2-77541/2025 Montevideo, 01 de octubre de 2025 Ministra Redactora: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Firmantes: Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA c/ FONDO NACIONAL DE RECURSOS y otro - AMPARO”, IUE: 2-77541/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia definitiva No. 93/2025 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 18o Turno, Dr. Diego Saravia. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento del 9 de setiembre de 2025, en lo que ahora interesa, se dispuso: “AMPÁRASE LA DEFENSA DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA INTERPUESTA POR EL MSP, DESESTIMÁNDOSE LA DEMANDA A SU RESPECTO. DESESTÍMASE LA PRETENSIÓN DEDUCIDA CONTRA EL FNR, POR LOS FUNDAMENTOS EXPUESTOS EN EL CONSIDERANDO N° IV. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL EN EL GRADO.” II. Contra dicha decisión se alzó la parte actora, Sr. AA, interponiendo recurso de apelación en escrito obrante de fojas 225 a 241, agraviándose, en lo medular, por la errónea valoración de la prueba, considerando que se han acreditado con la declaración de los médicos tratantes y la pericia practicada los requisitos necesarios para que prospere la acción promovida; no operó caducidad alguna, ya que el término de treinta días previsto en el artículo 4 de la Ley No. 16.011 desde computarse desde el 19 de agosto de 2025 (denegatoria solicitud realizada personalmente), no desde el 7 de mayo de 2025 (denegatoria a solicitud de mutualista), como erróneamente lo hace el sentenciante; además, el acto lesivo no es único consumado, sino que se trata de una omisión continuada; la caducidad no fue alegada por el Fondo Nacional de Recursos al contestar la demanda, ni fue relevada en oportunidad del control liminar; dicho Fondo cuenta con legitimación pasiva y ha incurrido en una conducta manifiestamente ilegítima al condicionar la cobertura solicitada a formalidades y trámites adicionales, sin ponderar la indicación, la evidencia científica que la respalda y el riesgo de muerte súbita que presenta; el estudio electrofisiológico que se le exige es innecesario, ineficaz como método diagnóstico, riesgoso para su vida y además no está incluido en el PIAS, careciendo de medios económicos para financiarlo; la decisión no se encuentra suficientemente fundada; contrariamente a lo decidido, el Ministerio de Salud Pública cuenta con legitimación pasiva, por tener competencia en materia sanitaria y ser el responsable de tutelar la salud de la población. Pide que se revoque la impugnada y se ampare la demanda en todos sus términos. III. Sustanciada la recurrencia referida, a fojas 246 y 247 compareció el Fondo Nacional de Recursos evacuando el traslado conferido, abogando por su rechazo. IV. Franqueada la alzada, se elevaron los autos, que fueron recibidos en la Sala el 25 de setiembre de 2025 y previo estudio simultáneo, se acordó el dictado de la presente sentencia, designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por unanimidad de sus miembros naturales, confirmará la recurrida, sin especiales condenaciones procesales en la instancia, por los fundamentos que se pasan exponer. II. Como reiteradamente ha sostenido la Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. Se ha presentado el Sr. AA, de 53 años de edad, quien padece miocardiopatía hipertrófica no obstructiva, desde hace más de 20 años. En noviembre de 2024 consultó por palpitaciones intensas y se constató taquicardia ventricular monomorfa sostenida con repercusión hemodinámica, lo que constituye una arritmia potencialmente letal y clínicamente equiparable a un paro cardíaco reanimado, deteriorándose su salud y agravándose los síntomas a partir de entonces. En ese escenario, su médico tratante le indicó el implante de un cardiodesfibrilador, a fin de prevenir nuevos episodios y preservar su vida, confirmándose además en este contexto una fracción de eyección ventricular izquierda (FEVI) de 35%. Alega que tiene riesgo de muerte súbita, señala que carece de recursos suficientes para asumir el costo de la prestación indicada (que asciende a $ 245.941) y solicita se condene a los demandados a financiar el desfibrilador bicametal Clase I y el procedimiento para su implante. El cardiodesfibrilador solicitado está incluido en el PIAS bajo cobertura del Fondo Nacional de Recursos, razón en la que funda su defensa el Ministerio de Salud Pública, que opuso su falta de legitimación pasiva, argumentando además que no ha incurrido en ilegitimidad manifiesta, pues cumplió los cometidos que tiene a su cargo. El Fondo Nacional de Recursos, por su parte, expresa que el acto médico peticionado no cuenta con una negativa formal, ya que no se ha expedido sobre la situación del actor, dado que aún no han recibido el estudio electrofisiológico requerido, por lo cual el trámite se encuentra en estado de pendiente hasta recibir dicha información. Argumenta, asimismo, sobre la ausencia de ilegitimidad manifiesta de su parte y de urgencia en el caso concreto, en que existe la posibilidad de accionar por la vía ordinaria. IV. La sentencia de primera instancia desestima la demanda promovida contra el Ministerio de Salud Pública por considerar que carece de legitimación pasiva, en virtud de encontrarse la prestación requerida incluida en el PIAS bajo cobertura financiera del Fondo Nacional de Recursos. Asimismo, se desestima la pretensión deducida contra el Fondo Nacional de Recursos por considerar que “a diferencia lo postulado por el actor en su demanda, quien, se reitera, ubicó el acto manifiestamente ilegítimo en la denegatoria del FNR a su petición administrativa, resuelta con fecha 19 de agosto de 2025, dicho acto, claramente, no implicó una negación a su petición, sino que, por el contrario, sugirió continuar con el trámite previamente iniciado, a los efectos de analizar su situación clínica. En consecuencia, ante la ausencia de la denegatoria que sirvió de sustento fundamento a la acción de amparo, la pretensión no puede ser atendida.” Adicionalmente, se expresó: “Por otro lado, como bien lo destacó el FNR en oportunidad de alegar de bien probado, de entenderse que el acto manifiestamente ilegítimo invocado radica en exigir la previa realización del estudio electrofisiológico, la acción de amparo habría caducado de acuerdo con lo establecido en el inc. 2 del art. 4 de la Ley N° 16.011, pues la resolución que pidió dicho estudio fue dictada con fecha 7 de mayo de 2025 y le fue notificada al demandante al día siguiente.” V. El Tribunal confirmará la decisión adoptada en cuanto considera que el Ministerio de Salud Pública carece de legitimación pasiva, no siendo de recibo el agravio que el apelante funda en el punto. En efecto, el Ministerio demandado incorporó el cardiodesfibrilador implantable al PIAS, bajo cobertura financiera del Fondo Nacional de Recursos (conforme Decretos Nos. 465/008289/009), hecho que no ha sido objeto de controversia alguna. El Ministerio de Salud Pública cumplió de este modo con sus cometidos, incorporando al PIAS la prestación requerida y estableciendo quien debe hacerse cargo de su cobertura, no existiendo ilegitimidad alguna que pueda atribuírsele. Es claro, entonces, que la legitimación pasiva, en este caso, corresponde al Fondo Nacional de Recursos, no obstante lo cual, se confirmará su absolución por las razones que continuación se expresan. VI. La Sala comparte las conclusiones expuestas en la recurrida, que será también confirmada en cuanto rechaza la demanda respecto al Fondo Nacional de Recursos, resultando de franco rechazo el memorial de agravios deducido por el accionante. En el caso, no pueden considerarse configurados los requisitos exigidos por la Ley No. 16.011 para que prospere la acción de amparo con relación al Fondo demandado, dado que no se ha pronunciado definitivamente en vía administrativa negando la prestación, por lo que el hecho que se considera lesivo (negativa de cobertura) aún no se ha configurado. Como bien lo indicó el a quo, no existe “la denegatoria que sirvió de sustento y fundamento a la acción de amparo”, por lo que “la pretensión no puede ser atendida”. En efecto, el actor en su demanda ubicó la ilegitimidad manifiesta del Fondo Nacional de Recursos en que, pese a la prescripción urgente del procedimiento de implantación del cardiodesfibrilador, con fecha 19 de agosto del año 2025, le denegó la solicitud de cobertura. Sin embargo, la resolución de fecha 19 de agosto de 2025, no denegó la petición administrativa previamente realizada el día 13 de agosto de 2025, sino que recomendó “continuar con la solicitud realizada por el médico tratante a efectos de analizar si la situación clínica se encuentra incluida en la normativa de cobertura financiera vigente.” (fojas 122). Ello, por cuanto, el 28 de abril de 2025 ya se había realizado por uno de los médicos tratantes, la solicitud administrativa ante el Fondo Nacional de Recursos para la implantación del cardiodesfibrilador, quien se expidió el 7 de mayo de 2025, requiriendo en forma previa pronunciarse, complementar la información aportada mediante la realización de un estudio electrofisiológico (fojas 91). Dicho estudio no fue realizado ni presentado por el accionante, razón por la cual, según alega el Fondo demandado, el trámite se encuentra en estado de pendiente, aguardando esta información. De modo que la situación del accionante no ha sido evaluada aún, pues no se ha cumplido con aportar el estudio requerido, por lo que no puede afirmarse que el Sr. AA ha sido excluido de cobertura, no existiendo actualmente un reproche al accionar del Fondo Nacional de Recursos, conforme la conducta concreta adoptada para el caso específico. Se reitera que el acto, hecho u omisión que el actor considera lesivo, fue la comunicación del Fondo Nacional de Recursos de fecha 19 de agosto de 2025, por medio de la cual se indica que debe continuar con la solicitud oportunamente realizada y presentar el estudio electrofisiológico requerido para poder analizarse si la situación clínica se encuentra incluida en la normativa de cobertura financiera vigente. Tal comunicación no constituye una negativa de cobertura sino que le indica al accionante qué requisitos debe cumplir para que el Fondo pueda expedirse sobre la financiación de la prestación, no habiendo cumplido el actor con tal requerimiento. Es presupuesto de la acción de amparo que se acredite por el promotor que el demandado incurrió en ilegitimidad manifiesta, en este caso, por haber negado la cobertura pretendida según el marco de sus obligaciones, lo que no acaeció, siendo este el argumento principal que fundó la decisión desestimatoria atacada, que la Sala comparte. Por otra parte, no resulta de recibo el agravio fundado en el erróneo relevamiento de la caducidad, en primer lugar, por cuanto aún sin mediar pedimento concreto de parte, el Tribunal puede relevarla de oficio, conforme resulta del artículo 133.2 del Código General del Proceso, aplicable a los procesos de amparo en virtud de la remisión del artículo 13 de la Ley No. 16.011. Además, como bien lo señala el a quo, en el caso “no se trata de una omisión continuada, sino de un acto concreto y determinado, mediante el cual, se reitera, el FNR requirió, a los efectos de determinar si el actor se encuentra dentro de la normativa de cobertura, la presentación de un estudio previo.” En sentencia No. 7/2025 pronunciada por el Tribunal en acción de amparo tramitada en IUE: 2-120435/2024 en caso de similares aristas en términos trasladables mutatis mutandis, se sostuvo: “El artículo 4 de la Ley No. 16.011 establece: “La acción de amparo deberá ser deducida por el titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, pero si éste estuviera imposibilitado de ejercerla podrá, en su nombre, deducirla cualquiera de las personas referidas en el artículo 158 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio de la responsabilidad de éstas, si hubieren actuado con malicia o con culpable ligereza. En todos los casos deberá ser interpuesta dentro de los treinta días a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión caracterizados en el artículo 1o. No le correrá el término al titular de derecho o libertad lesionados si estuviere impedido por justa causa”. El tiempo transcurrido resulta indicativo, asimismo, de que la realización del procedimiento no reviste la urgencia requerida para la procedencia de la acción de amparo y que en consecuencia existen otras vías idóneas para sustanciar la pretensión deducida. La urgencia propia del instituto del amparo exige la inminencia del daño que en el caso estaría dada por la urgencia en realizar el procedimiento a partir de su indicación y no a partir del momento en que la parte decide acudir a solicitarlo ante el demandado y a la vía judicial, puesto que ello implicaría dejar librado al criterio del reclamante un elemento intrínseco de accionamientos de este tipo, como ocurre en el presente. En el caso concreto la demora determina la preclusión de la posibilidad de accionar por la vía del amparo. Se reitera que la urgencia propia del instituto del amparo exige la inminencia del daño que en el caso estaría dada por la urgencia en realizar el procedimiento indicado por el médico, seguida de una actitud del paciente acorde con esa situación, realizando activamente las gestiones tendientes a obtenerlo. La acción de amparo constituye un mecanismo legal para hacer valer derechos constitucionalmente protegidos que se ven amenazados en forma actual o inminente por un accionar manifiestamente ilegítimo de cualquier persona, sea pública o privada. La Ley que lo reglamenta, a la vez que contempla una vía sumarísima de tramitación resolución de la pretensión de la amparista, también establece un breve término de caducidad para su promoción. La caducidad de la acción opera por efecto de la extinción ipso iure del derecho. “La fuente de la caducidad se halla en la voluntad de la ley, o por efecto de la convención, o por testamento. ...La caducidad, se caracteriza por preestablecer un término al derecho para que pueda ejercitarse útilmente. Tal es así, que la doctrina denomina a la caducidad con la característica de 'plazos prefijos' (des délais préfix). ..En la caducidad el elemento subjetivo desaparece. Existe un término prefijado y a él sólo hay que atenerse, sin mirar si el ejercicio del derecho no utilizado, lo ha sido por negligencia o imposibilidad de hecho. En uno pues, (prescripción), es el elemento subjetivo negligencia, real o presunta, del titular, prolongado por determinado tiempo que causa la extinción del derecho. En la otra, (caducidad), el solo hecho del transcurso inútil del tiempo señalado produce la extinción. ...En la caducidad al no tenerse en cuenta el elemento subjetivo, sólo vale el acto necesario de ejercicio del derecho.” (Lagarmilla, Jorge: “La caducidad en la nueva ley de abreviación de los juicios laborales” en LJU Tomo 55, sección doctrina). Desde larga data, este Tribunal ha señalado que la urgencia propia del objeto de todo amparo, relevable a través de múltiples disposiciones del texto legal que lo regula, determina que el plazo de caducidad comience a computarse desde el momento inicial de la conducta activa u omisiva que se alega como lesiva. Además, la postulada tesis de que la continuidad en la ilicitud impide la configuración de caducidad, no resulta ajustada a la naturaleza ni régimen legal del amparo. Así se expuso: "Según Gelsi Bidart 'el amparo pretende dar una garantía procesal inmediata cuya finalidad genérica es evitar o suprimir la violación manifiestamente ilegítima de un derecho fundamental. Lograr pues en el más breve tiempo posible la eliminación o supresión de la referida ilicitud sea que se haya consumado o esté‚ en vías de consumación' (L.J.U, sección doctrina 'El proceso de amparo en la Constitución Uruguaya'). Señala Viera que todo el instituto del amparo está dominado por la necesidad de un actuar sin tardanza, con urgencia, en tanto exista una lesión o una amenaza objetiva y actual que corresponda a signos inequívocos de inminencia de perjuicio jurídico ('La ley de amparo', Idea, 1989, pág. 17)... La circunstancia de que la conducta lesiva sea una omisión no impide que opere la caducidad de la acción. El texto de la mencionada disposición legal, de inteligencia inequívoca, pone un obstáculo infranqueable a toda interpretación doctrinaria o jurisprudencial, que indebidamente desconozca la extinción de la facultad de accionar por el vencimiento del plazo legal, fundando su tesitura en la imposibilidad de fijar el dies a quo del término de caducidad, dado que el art 4 inc. 2o consagra enfáticamente en 'todos los casos' un plazo de decadencia, sin excluir a la omisión. 'Tampoco se comparte que el carácter continuado de la omisión que se imputa a la demandada obste a la declaración de caducidad por no haber cesado la eficacia lesiva que se invoca y por resultar por ende inviable computar el plazo de caducidad. La Sala mantiene jurisprudencia indicativa de que la inicial afectación lesiva habilita ya la reclamación jurisdiccional, porque desde que se conoce la existencia de la omisión y de sus efectos perjudiciales, puede pretenderse la indemnización de los daños causados. La circunstancia de que la conducta perdure en el tiempo no lleva a la analogía con una hipótesis de delito continuado, sino con el ilícito instantáneo de efectos permanentes cuya eficacia lesiva permanece en el tiempo y cuya ocurrencia queda establecida en el momento reinicial de existencia y generación de perjuicios, independientemente de que éstos perduren, aumenten, disminuyan o, incluso, cesen.” (conforme, entre otras, sentencias Nos. 257/2002 y 23/2018). Los motivos para fijar un término para la interposición de la acción de amparo, radican en la excepcionalidad del remedio, siendo igual la solución para todos los casos, ya sea un acto, hecho u omisión, la causa de lesión de los derechos y libertades reconocidos expresamente o implícitamente por la Constitución. Como señala Sayagués, el instituto del amparo sólo actúa ante la falta de otros mecanismos procesales que resuelvan eficazmente la situación. Si la persona afectada deja transcurrir un tiempo prolongado, cabe conjeturar que podrá acudir a los demás trámites y que no necesita utilizar esta vía excepcional y urgentísima, como es el amparo. Solamente el desconocimiento de la situación lesiva y la acreditación del consecuente impedimento por justa causa, impedirían que operase la caducidad, circunstancia que no se planteó ni se suscita en el presente proceso.” Conforme surge de la documentación aportada por el propio accionante, la indicación no es reciente, pues ya el 27 de noviembre del año 2024 el médico que lo asistió consignó: “Precisa RMC. Doy datos del consultorio jurídico de la UDELAR y de la Dra. Pukach” (fojas 117), reiterándose la indicación de cardiodesfibrilador implantable en consulta del 23 de abril de 2025 (misma foja). Tras la decisión del Fondo Nacional de Recursos de fecha 8 de mayo del 2025, requiriendo la realización de un estudio electrofisiológico, el Sr. AA no sólo no se lo hizo, sino que dejó transcurrir tres meses, volviendo a presentar (esta vez personalmente) una petición administrativa pidiendo el dispositivo, careciendo de relevancia que en la primera oportunidad la petición fuera formulada por su médico tratante, pues la prestación solicitada fue exactamente la misma. El tiempo transcurrido desde que el médico tratante realiza su prescripción, pone en duda la urgencia requerida para la procedencia de la acción de amparo y en consecuencia puede sostenerse que existen otras vías idóneas para sustanciar la pretensión deducida proteger los derechos que el accionante considera vulnerados. La urgencia propia del instituto del amparo exige la inminencia del daño, que en el caso estaría dada por la urgencia en implantar el cardiodesfibrilador a partir de su indicación y no partir del momento en que la parte decide acudir a solicitarlo ante los demandados o ante el Poder Judicial, puesto que ello implicaría dejar librado al criterio del reclamante un elemento intrínseco de accionamientos de este tipo, como ocurre en el presente. De la misma manera, no resulta atendible el agravio que la parte actora finca en la falta de fundamentación de la recurrida, pues contrariamente a lo sostenido, el a quo cumplió con motivar adecuadamente la decisión, aún cuando el accionante no comparta sus fundamentos, por ser contrarios a su interés. Como expresa COUTURE: “La motivación del fallo constituye un deber administrativo del magistrado. La ley se lo impone como una manera de fiscalizar su actividad intelectual frente al caso, a los efectos de poderse comprobar que su decisión es un acto reflexivo, emanado de un estudio de las circunstancias particulares, y no un acto discrecional de su voluntad autoritaria. Una sentencia sin motivación priva a las partes del más elemental de sus poderes de fiscalización sobre los procesos reflexivos del magistrado.” (Eduardo J. Couture, “Fundamentos...” tercera edición, ediciones Depalma, Buenos Aires, 1964, página 286) Conforme surge de la atacada, el Magistrado cumplió con su deber de motivar la decisión adoptada de manera suficiente, quedando claro para las partes el fundamento en que se apoyó para desestimar la demanda. VII. Finalmente, cabe consignar que la decisión adoptada no implica ni significa que el accionante no necesite ni se beneficie de la prestación que se le indica, sino que, en el ámbito del presente proceso de amparo, no logró acreditar los presupuestos -exigentes, concretos contundentes- requeridos por la Ley No. 16.011 para que su pretensión pueda ser acogida, sustentándose esta acción en un derecho que prácticamente no requiere prueba o es de fácil intelección (razón que justifica su tramitación sumaria), lo que no sucede en el caso. VIII. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (artículo 56 del Código General del Proceso y artículo 688 inciso 2o del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 7, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, la Ley No. 16.011, los artículos 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: CONFÍRMASE LA SENTENCIA APELADA, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN LA INSTANCIA. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 40.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE A LAS PARTES Y DEVUÉLVASE CON COPIA PARA EL SR. JUEZ ACTUANTE. Dra. Cecilia Schroeder Rius - Dra. Analía García Obregón - Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Esc. Mónica Falótico Secretaria subrogante